我国现行城市住房制度必须改革.doc

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我国现行城市住房制度必须改革

——对我国房地产业的再思考之二

黄小虎

大约从2003年开始，我国政府几乎每年都要出台对城市房价的调控措施。

但是道高一尺魔高一丈，房价在调控中一路高歌猛进，已经成为严重的民生问题和社会问题，也成为舆论界和研究界关注的热点。

综合十几年来各界的研究、分析、建议，影响房价的因素有，城市人口变化引起的需求变化，土地供应量，货币供应量，银行房贷政策如首付比例、利率、限贷，行业管理政策如限购、限价、限面积、限身份，此外还有市场管理，税收管理等等诸多方面。

以上这些，基本属于影响房价的短期因素。

对房价长期走势起决定作用的因素，是相关的制度建设和改革。

其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、财税制度、投融资制度、户籍制度等等。

多年来政府的调控，主要围绕短期因素展开，调控的效果不佳，房价甚至越调越高。

其原因就在于，没有针对制度建设的缺失，深化改革。

2009年之后的几年间，笔者陆续发表“对我国房地产业的再思考”、“我国城镇住房制度改革思路的演变”、“解决城市居民住房问题应实行‘三轨制’”、“关于保障性住房”等文章，以上文章分别发表于：

《开放导报》2009年第5期；《红旗文稿》2010年第1期；《中国房地产业》2010年第7期；《学习时报》，2011年7月19日；《上海国土资源》2012年第1期。

从不同的侧面，分析我国城市住房制度存在的问题，提出改革的建议。

本文下面的论述，在很大程度上是重复过去的观点，但有新的分析，对有关方面的批评更加直接了当一些。

一、城市住房制度改革历史回顾

上世纪80年代，国务院成立住房制度改革领导小组，在组织各界、各地调研、试点基础上，探讨改革思路，拟定改革方案。

经过较长时间探讨，社会各届对住房制度改革形成如下共识：

需求侧（存量住房）是“租售并举，提租促售，以售带租，小步快走”；供给侧（新建住房）则是政府建房，合作社建房，私人建房和开发商建房并举。

我理解，租售并举，是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展，消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力，自主选择住房消费方式。

政府建房，主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。

这些改革思路，在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中，都有所体现。

按照这些思路，当时的建设部开展了积极探索。

例如，在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点，取得成功经验。

例如，在全国探索建立和发展住宅合作经济。

到90年代初，全国有5千多个住宅合作社，成立了全国性的协会组织，制定颁发了规范的住宅合作社章程；建设部还出台了城镇合作住宅管理办法，召开了2次全国性的工作会议。

一时间，住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。

但是，1998年以后全面推行的房改，却偏离了最初的改革思路。

只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年，误导了人们的住房消费观念。

住房供应方面，政府长时期缺位；私人建房始终没有得到法律和制度的规范；曾经生机勃勃、欣欣向荣，受到政府大力支持的住宅合作经济，突然间偃旗息鼓，了无声息。

结果，开发商成了住宅市场的唯一供应渠道，没有任何竞争对手，使其居于市场的制高点，掌握了最终定价权。

由此，才会产生五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。

各种势力、各类人等，纷纷菌集在开发商周围，分享房价大餐。

普通购房者则成了砧板上的鱼，任人宰割。

需要指出的是，开发商的自然垄断地位，并不是开发商自己争来的，而是有关政府部门的制度安排的结果。

任何人只要作了开发商，在行业内部竞争的巨大压力下，都必须追求利润最大化。

而普通住宅的利润水平不应该很高，甚至不该有利润，让开发商来负责普通人群的住房供应，是严重的供需错配。

在巨大的居住性需求和巨大的投资、投机需求的共同作用下，房价只会一路高涨，失去控制。

后来，有关方面终于认识到，解决城市住房问题，政府不能缺位，承担起廉租房甚至公租房的建设供应责任。

但是，城市普通收入人群的问题至今仍然没有得到解决，继续让他们挤在开发商的供应渠道里，只能是给投资、投机需求做垫底。

限购也好去库存也罢，都不能根本解决他们的住房问题。

土地制度也存在缺陷，一是不允许集体建设用地进入市场，即使符合规划，也不能开发商品房，不让农民的宅基地入市交易，结果是进一步强化了开发商的自然垄断地位。

二是政府经营土地，导致政府过于依赖土地财政和土地金融，依赖循环往复不断征地、卖地。

地价高了政府可以多一些收入，但也把房价抬上去了。

房价已经成了令政府左右为难的头号难题，一头是群众利益，一头是政府收入，只要现行土地制度不改，这就是一道无解的死题。

总之，现在我国的城市住房市场，是一个没有充分竞争的市场，开发商处于自然垄断地位，这个垄断地位是现行住房制度和土地制度存在的缺陷所导致的，是规则本身出了问题。

“不审势既宽严皆误”，如果不从根本上改革制度，一味在管理的宽严上下功夫，无异于缘木求鱼，也是自欺欺人。

二、关键是把房子的居住功能与投资功能区隔开

一方面，住房作为商品，使用价值是供人居住，属于耐用消费品。

消费者无论买房还是租房，都是商品交换行为。

另一方面，在市场经济条件下，由于土地有长期升值的趋势，因而房子（实质是土地）又可以成为投资品，可以投资保值，也可以投机赚钱。

这样，住房市场的购买行为就分为两类，一类是为了消费，另一类是为了投资或投机。

社会上的低收入人群（即穷人）和绝大多数中等收入人群，买房或租房的目的是改善居住条件，更好地从事本职工作。

而中等收入人群的高端人士和高收入人群（即富人），在满足居住需求之后，还有较多资金，就会考虑再买更多的房子，但目的已不是消费，而是投资保值。

还有的人自己本没有多少钱，但头脑灵活、善于钻营，能够从银行或其他方面借来大量资金，购买大量住宅，转手倒卖赚大钱，这就是投机了。

显然，对于社会上不同的购房需求，必须区别对待，特别是对中低收入人群的消费性住房需求，要有专门的制度安排。

西欧、北欧许多国家房价长期稳定，最主要的原因，是穷人的住房由政府保障，普通工薪阶层的住房，通过参加非盈利的住宅合作社解决。

二者合计，约占社会住房供应总量的一半。

这些房子可以按规定的程序流转，但却不允许上市自由交易，即只能用于满足消费者的居住需求，不能成为投资投机的对象。

此外，还有约一半的房子由开发商提供，并允许投资投机，让有钱人可以炒作房子赚钱，同时承担相应的投资风险。

这种制度安排，在住房的居住功能与投资功能之间筑了一道“防火墙”，使开发商不能垄断全社会的住房供应，购房者因此具有较强的议价能力。

我国80年代形成的改革思路，很大程度上也是借鉴了这些国家的经验。

目前我国的城市住房制度存在的主要问题，是在指导思想上没有把广大劳动群众的消费性居住需求放在首位，客观上让少数投资投机者的利益裹挟了劳动者的利益。

发展市场经济,投资投机是题中应有之意。

但应该看到，住房市场里的投资投机，与实体经济里的投资有重大区别。

在生产领域中，资金（资本）与劳动力相结合，可以创造财富、产生新的价值，而在房市里投资投机，则不会创造任何价值，不过是在买房人之间转移价值而已。

不论任何社会，劳动者都是人口的绝大多数。

他们终日辛劳，挣钱养家，拿出自己的血汗钱买房或租房，目的是改善自己的生活条件，能够更好地工作，奉献社会。

他们中的体力劳动者（蓝领），基本没有条件在房市里搞什么投资；有些脑力劳动者（白领）虽有条件，但都有自己的事业和人生追求，也没有时间和精力在房市里倒买倒卖瞎折腾。

总之，广大劳动者买房是为了消费，而不是投资。

这样，如何保证劳动者住房的消费属性，就成了住房制度设计必须考虑的问题，这也是政府不可推卸的责任。

我国现行住房制度的一个显著特征，是让中等收入人群的消费性需求，与少数有钱人的投资投机需求混在一起，到开发商的市场上竞争。

投资投机需求的行为特点是为卖而买，不管价格高低，只要房价看涨就敢于出手，在倒买倒卖之间，不断推高房价。

而消费性需求的行为特点则是买涨不买跌，房价看跌时犹豫不决怕吃亏，房价看涨时唯恐再涨，为了圆住房梦，咬着牙八方筹钱也要买。

买下的房子很可能是投资投机者之前在低价位时的斩获，房市里的所谓穷人补贴富人，就是这样发生的。

在这个问题上，开发商与投资投机者的利益完全一致，投资投机活动抬升了房价，开发商就能大发利市。

开发商采用捂盘惜售，雇佣房托，传播虚假信息等手段让房价走高，投资投机客就可以继续稳赚不赔。

他们共同合作了十几年，使中国城市的房价居高不下，尤其是在一、二线城市，包括大多数白领在内的工薪阶层已经没有能力买房了，买了房的也要作一辈子房奴。

事实充分表明，要解决普通老百姓的住有所居问题，就必须改革住房制度，让相关的房子只是耐用消费品，而不能成为投资品。

这里边恐怕还有一个理论性或观念性的问题，需要澄清，即如何看待房子的产权。

现代产权理论认为产权是一组权利束，包括所有权、使用权，及其分解出的许多对资源进行配置的权利。

在市场经济中，这些权利都受法律保护。

具体到住房，所有权是产权，租赁权是产权，合作社住宅的排他性使用权也是产权，这些权利虽然有很大区别，但都可以保障权利人住有所居。

例如，西方发达国家的住房自有率，少的百分之四、五十，多的百分之六、七十（个别国家达百分之八十），仍有很多人依靠租房或者购买合作社的不能上市交易的住房，解决居住问题。

我国1998年房改以后，长期只售不租，与相关部门的指导思想，存在对产权理论的片面理解不无关系。

例如，针对中低收入人群推出经济适用房，政府在土地供应、税收等方面优惠力度很大，按道理不允许上市才能保证房子的居住功能不产生异化。

但政策却规定，5年以后允许上市。

这一来，经济适用房就与商品房一样成为投资投机的对象，由此产生一系列乱象，违背初衷，终归失败。

后来推出的公租房，仍然提出5年以后可以买断上市。

笔者断言，按此实施下去，公租房也会产生异化。

再后来又推出共有产权房，依然是终将允许上市。

这些一以贯之的思路表明，有关政府部门对产权理论的认识存在误区，片面强调住房的所有权，而不注重保护住房的使用权、租赁权等其他权利。

广大工薪阶层买房的目的是为了住，而不是为了卖，多数家庭在相当长的时间里，只可能拥有一套住房，期间的房价高了还是低了，对他们没有任何实际意义。

就是说有没有所有权，对他们并不重要，重要的是居住权必须得到保护。

我国现行住房制度片面强调住房的所有权，结果是突显了房子的投资功能，房价越炒越高，老百姓买不起，使他们的居住权受到严重侵害。

从事投资投机活动的人，也包括开发商，只要资金来源正当，不偷税漏税，不搞权钱交易，不违法乱纪，就不能让他们对高房价承担责任。

应当负责的是相关政府部门的制度设计存在缺陷，使投资投机失去根本制约。

实际上，一旦房价失控，投机商、开发商甚至各类房产中介，在暴利驱使下，必然会产生各种违法活动。

这时，政府就会出台短期调控措施，调控可能暂时抑制房价上涨，但也会打压老百姓的住房需求，甚至伤及整体经济,因此难以持久。

只要稍有放松，投资投机又会卷土重来，房价又会高涨。

如此循环往复，陷入恶性循环，这恐怕是我国城市住房市场的真实写照。

要摆脱这样的尴尬局面，唯一的出路是按照把居住功能与投资功能区隔开的思路，深化住房制度改革。

三、对城市住房制度深化改革的设想

国家有关部门负责人曾经宣称，解决城市住房问题的基本思路是“市场加保障”。

我认为，这个思路不能算错，但失之笼统。

在“市场加保障”的框架下，可以有很多不同的具体模式。

例如，新加坡模式是85％的人住政府提供的房屋，15％的人通过市场购买高档住宅；又例如，美国模式是除了保障房外，政府财政支持“房利美”、“房的美”等，向特定收入人群提供信贷支持，这里既是市场，又带有某种保障的成分；再例如，欧洲特别是北欧国家，除了向低收入人群提供保障房，还鼓励中等收入人群加入合作社建房，在信贷、税收、土地等方面给予不同程度的优惠，