项目代建BOT及BT模式的内容和适用范围.docx
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项目代建BOT及BT模式的内容和适用范围
工程代建、BOT及BT模式的
内容及适用范围
中国国际工程咨询公司李开孟
二○○九年
工程代建制的内容及适用范围
BOT工程的内容和适用范围
BT工程的内容和适用范围
市场化运作工程的评估论证
工程代建制的内容及适用范围
一、如何理解代建制
〔一〕实行代建制的背景1、外行业主,缺乏全面专业化的建设管理经验2、投资约束机制不健全,“自建、自管、自用〞三位一体,业主行为不标准3、“三超〞问题突出,投资效益低下希望:
更好地实现工程“投资、质量、工期〞等目标,提高政府性资金使用效益
〔二〕代建制的目的1、由专业化的建设管理单位替代“外行业主〞,提高工程管理水平。
2、建设和使用别离,切断使用单位与设计、施工、货物供给商的直接承发包关系,标准和制约使用单位的行为。
3、建立投资责任约束机制,通过代建合同明确业主〔代建单位〕的“责、权、利〞。
4、转变政府职能,克服传统体制中政府部门过多直接参与工程建设管理的弊端。
5、从分散管理走向相对集中统一管理。
〔三〕两种代建制模式
政府机构或事业单位代建模式1、国内一些地区:
深圳市建筑工务署、珠海市政府投资建设工程管理中心、河北省社会公益工程建设管理中心、安徽省公益性工程建设管理中心、鹤壁市政府代建中心等2、很多兴旺国家和地区:
美国联邦总务署、香港环境运输及工务局、新加坡工程建设集团。
工程管理公司代建模式1、短名单方式:
如武汉市、宁波市。
2、公开招标选定方式:
如北京市、浙江省等。
3、直接委托方式:
如上海市、江西省个别地区还有混合模式,如四川省。
〔四〕两种代建制模式的比拟
工程管理公司更适合一次性业主的建设工程,政府常年具有建设工程,需组建常设性的代建机构。
事业性代建机构能充当工程业主〔工程法人〕,工程管理公司本质上只是提供工程管理效劳,只在代建合同中被授权代替业主的局部管理工作,不可能成为真正意义上的工程业主。
不以盈利为目的的事业性代建机构,与软约束的政府投资工程在产权关系上是对称的,追求利益最大化的工程管理公司,与硬约束的企业投资工程在产权关系上是对等的。
政府投资工程授权公司代建,存在“寻租〞、“创租〞可能。
事业性代建单位通过集中统一管理,解决了政府投资工程业主分散的问题。
工程管理公司代建效劳的发包方〔无论是谁〕依然分散,且可能缺乏工程代建合同管理的权利、能力和经验。
事业性代建单位不需要重复交工程管理学费,可集中进行货物采购,能产生规模化经济效益,客观上能节约工程建设管理费工程管理公司需要通过工程代建效劳获利。
理论上,如果加上营业税、所得税和利润等,政府需支付的相关费用要比建设管理费高得多。
事业性代建单位有利于监督部门的集中监管,从而减少腐败现象。
承当代建工作的工程管理公司可能比拟分散,难以监督。
事业性代建单位的约束力不强,不利于建立投资约束机制。
从实践看,不易于拒绝使用单位的要求。
工程管理公司的约束力相对更强一些:
〔1〕代建合同制约;〔2〕市场准入制约;〔3〕从业人员的资格制约。
事业性代建单位机构和人员稳定,易于落实“质量终身责任制〞。
工程管理公司机构较不稳定,一旦撤销,无法落实“质量终身责任制〞。
代建公司存在片面压低建设本钱的管理倾向,致使建设质量或工程功能降低。
因无利可图,工程管理公司对小工程代建工作不会感兴趣,但事业性代建机构责无旁贷。
因此公司代建制不适用小工程,因而不可能全面铺开,从而达不到全面推行代建制的目标。
事业性代建机构属于行政性垄断?
由于缺乏竞争,可能导致管理效率低下或节约投资的动力缺乏。
事业性代建机构需重新设置,可能会遇到一定阻力,但工程管理公司代建不存在此问题。
结论:
实践中,两种代建模式并不相互排斥:
在事业代建单位作为工程业主〔工程法人〕,承当多数政府投资工程建管任务的根底上,对少数重大工程,可尝试通过短名单或公开招标的方式,选定工程管理公司承当工程代建工作。
代建制开展现状:
1、47个省、方案单列市和副省级城市中,有32个开始了代建制工作,13个尚未开展。
一些地级市也开展了代建工作,如贵阳市、玉溪市、昆明市、柳州市等。
2、约2/3地区通过招标方式选择代建公司,有的地区既实行事业代建,也尝试公司代建。
3、32个省市中,开展改革部门负责代建管理的有18家,由建设部门负责管理的有5家,由其他部门分别管理的有9家。
4、代建工程从房屋建筑扩展到根底设施工程。
〔五〕事业单位代建需解决的问题
隶属关系问题:
实践中,有隶属发改委、建设局的,也有直接作为政府特设机构的。
人员编制和机构设置问题:
国内普遍人员太少,可能出现一人管几个工程的情况。
代建工程范围及代建阶段:
如国外政府机构不分工程大小、行业全管,还是有选择性代建〔按行业或投资规模〕
作为工程业主,在工程建设程序中的具体职能问题:
工程建议书、可行性研究、初步设计、施工图设计、招标、施工管理、竣工验收、资产移交。
与工程使用单位的职责分工问题:
针对某一事务,谁主谁从-严格限制使用单位:
提出工程目标和使用要求,参与验收,接收资产。
经费来源问题:
事业拨款还是代建工程的建设管理费。
鼓励与制约机制问题:
节约投资是否奖励?
出现“三超〞,尤其是大量设计变更导致超投资,如何惩罚?
代建机构依法行事的问题:
借鉴国外经验,代建机构需要制定相应法案,设定这种特设机构的“责、权、利〞。
〔六〕公司代建需解决的问题
实行公司代建制的工程范围:
投资额,建设规模;行业范围;公益性工程vs经营性工程由谁确定工程实行公司代建:
工程建议书或可研报告批复时明确,投资主管部门〔如发改委〕还是行业主管部门代建阶段确定:
前期工作、建设实施阶段还是全过程,不同工程应有所区别
谁负责选定代建公司〔谁与代建公司签署代建合同〕:
使用单位、发改委、行业主管部门?
-成立专门进行代建管理的政府机构代建公司选定方式:
什么工程可以公开招标、邀请招标、直接指定?
代建公司的准入门槛:
管理咨询类公司vs工程类公司;注册资本/资产规模要求;公司资质及其他条件;从业人员数量及资格。
工程建设的其他工作:
可行性研究、工程评估、勘察、设计、招标、监理、施工、设备材料供给等,代建公司及其关联机构是否还可以承当。
代建公司的法律地位:
建设期工程业主vs代甲方,涉及到工程资产权属、工程保险等。
代建合同的履约担保问题:
担保什么〔合同额vs总投资〕,多大比例〔10%-100%〕,担保主体〔银行vs同行〕,担保形式〔保证金vs保函〕-是否排斥管理咨询类公司?
谁与可研、勘察、设计、监理、施工设备材料供给等单位签订合同:
代建公司、使用单位?
如何防止“合谋〞做大投资?
代建公司和使用单位的具体职责分工:
在代建合同中约定,应限制使用单位的权利代建公司的费用标准及支付问题:
①代建费或标底按工程建设管理费确定是不对的;②支付进度,竣工后还是保修期满付清?
建设资金支付问题:
打入代建公司帐户,还是由财政直接支付相关单位。
如打入代建公司帐户,税务如何处理?
监督管理:
按企业工程还是政府工程监管,行业主管、审计、财政、监察等部门如何监管;出现设计变更和三超时如何处理?
奖惩规定:
如何奖励、惩罚-需在代建合同中明确
〔七〕推行代建制的建议
选择重大非经营性工程进行公司代建制试点,总结经验。
试点工程最好为房屋建筑,如办公楼、教学楼、博物馆、档案馆。
试点工程最好采取短名单或邀请招标/竞争性谈判方式选定代建公司最好成立专门进行代建管理的政府机构〔如代建办)
待条件成熟后应组建事业性代建机构〔统建机构〕由该代建机构作为工程业主〔建设单位〕,承当多数非经营性工程的建设管理工作。
可先从市区工程做起,然后推广到区县工程。
制定和完善公司代建制的规章制度1、代建制管理方法2、代建公司招标/认定/预选管理方法3、代建公司资质管理规定4、代建公司绩效监督评价管理方法
制定和完善事业单位代建制的规章制度1、关于成立政府投资工程建管中心〔工务局、公共工程局〕的决定:
职责,人员,组织机构,代建工程范围,经费来源,奖惩机制2、最好能借鉴兴旺国家和地区做法,制定专门针对代建单位的法规,如“非经营性政府投资工程统建管理方法〞。
二、代建制管理的内容
〔一〕工程前期管理工程建议书工程可行性研究勘察设计管理初步设计投资控制概算评审
〔二〕工程招标管理施工招标管理施工招标准备资格审查编制招标文件开标、评标和定标施工招标主要流程
监理招标管理招标公告与资格预审招标文件的编制开标、评标和定标设备材料采购招标管理招标文件的编制评标设备材料招标的主要流程
〔三〕工程施工准备管理施工相关手续的办理施工图纸会审和设计技术交底施工图纸会审设计技术交底施工组织设计审查分包单位资格和开工报审表的审查分包单位资格审查开工报审表的审查施工单位现场准备工作的检查施工现场场地的交接施工现场的补充勘探及测量放线施工道路及管线施工临时设施的建设施工队伍的准备施工平安与环保措施施工现场材料设备的准备施工扰民问题的解决方案应急预案和施工措施的制定
〔四〕工程质量管理施工过程质量管理施工质量验收管理质量问题和质量事故的处理
〔五〕工程进度管理工程控制性工程的选择及保障措施工程进度方案的审查与优化工程进度实施的动态管理动态管理的关键环节动态监测的报告进度方案的调整进度延期的控制
〔六〕工程投资管理工程资金使用方案的编制及合理使用资金使用方案的编制投资偏差分析工程计量与工程款支付工程计量现场工程签证管理工程变更及其价款确实定工程款〔进度款〕支付
费用索赔的控制索赔的依据索赔处理的程序索赔费用的计算反索赔工程结算与审计工程款的结算方式工程款的结算程序工程结算审计
〔七〕平安生产管理平安生产管理依据与原那么平安生产管理的依据平安生产管理的原那么平安生产管理目标及各方的责任平安生产管理目标平安生产管理各方责任平安生产管理方法与措施平安生产管理根本要求与程序平安生产管理方法与措施平安生产监督管理与应急预案对参建各方平安生产的监督管理平安生产事故处理及应急预案
〔八〕环境保护及文明施工管理环境保护管理文明施工管理环境保护与文明施工应急预案
〔九〕工程合同管理合同履行管理合同交底合同跟踪与诊断合同变更管理索赔管理合同争议的解决及违约处理施工合同管理监理合同管理物资采购合同管理
〔十〕工程沟通管理沟通方案的编制沟通的程序、方式与渠道沟通的程序沟通的方式沟通的渠道沟通中的障碍与冲突管理
〔十一〕工程风险管理风险管理目标与风险管理方案风险管理目标风险管理方案工程工程的风险识别风险分析与评价风险处置风险处置的依据风险处置的途径风险处置的方法实践中风险处置的具体运用
〔十二〕工程信息与资料管理信息与资料管理的总体要求及时性管理真实性及有效性管理完整性、清晰性管理闭合性管理档案资料的收集与质量要求档案资料收集的范围档案资料的收集档案资料的质量要求档卷内文件的排列、编目与装订档卷内文件的排列档卷内文件的编目档卷内文件的装订
〔十三〕竣工验收管理竣工验收管理内容及方案竣工验收的范围及依据竣工验收的条件竣工验收的程序竣工验收的组织竣工验收中遗留问题及其处理竣工验收中有关工程质量的验收与处理竣工资料与工程移交工程保修阶段管理工程回访工作方案工程质量保修
〔十四〕竣工结算和决算竣工结算竣工结算的编制竣工结算的程序竣工结算的办理竣工结算的审核竣工决算竣工决算编制的依据竣工决算编制的程序竣工决算报告的内容竣工决算的审查
〔十五〕对勘察设计、监理及施工单位的管理对勘察设计单位的管理对监理单位的管理对施工单位的管理依据内容
〔十六〕工程建设廉政管理廉政建设的法律法规与规章国家相关法律在廉政方面的规定政府有关部门规章在廉政方面的规定廉政建设管理工程外部监督工程内部廉政管理
三、代建制参与各方的职责和权力
〔一〕政府投资管理部门〔委托方〕的职责1、负责核准工程建议书、可行性研究报告,审查确定设计方案,审批工程预算和正式开工方案等;2、确定代建单位;3、负责实施过程中工程设计等变更的审批及重大事项的决策,安排工程年度投资方案并协调财政部门按工程进度拨付建设资金;4、负责协调工程建设的相关外部关系,为代建工作提供外部条件;5、监管代建单位履行合同;6、组织工程的竣工验收和移交。
〔二〕前期工作代建单位的主要职责:
1、会同使用单位,根据已批复的工程建议书,组织编制和报批工程可行性研究报告;2、组织开展工程勘察、规划设计等招标活动,并将招标投标书面情况报告和中标合同文本报委托方和政府有关部门备案;3、组织开展工程初步设计文件编制及报批工作;4、办理工程土地、规划、环保、消防等有关手续报批工作;5、定期向委托方和使用单位报送工程前期工作进展情况;6、办理前期工作相关文件资料的归档和移交;7、主动接受监察、审计部门的监督检查。
〔三〕建设实施代建单位的主要职责:
1、组织施工图设计;2、组织施工、监理和设备材料选购招标活动,并将招标投标情况的书面报告和中标合同文本报委托方和政府有关部门备案;3、负责办理年度投资方案、协助办理建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程施工的有关手续;4、负责工程合同的洽谈与签订工作,对施工和工程建设实行全过程管理;5、按工程进度向委托方提出投资方案申请,向财政部门报送工程进度用款报告,并按月向委托方、财政部门及使用单位报送工程进度和资金使用情况;6、组织工程中间验收,协助委托方、使用单位组织竣工验收;7、编制工程决算报告,报委托方、财政部门审批;8、办理工程竣工及有关技术资料整理汇编移交,并按批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。
〔四〕使用单位的职责1、负责根据本单位的实际需要及开展规划提出工程建议书;2、编制和报批工程可行性研究报告;3、在工程方案设计阶段提出工程的具体使用条件和建筑物的功能要求和指标;4、参与工程设计、概算和预算审查;5、负责办理工程建设中相关的设计审查、招标申请、施工报建、竣工验收等审批手续,为代建工作提供必要的条件;6、在建设过程中〔包括工程的设计、施工、设备材料采购等〕提出意见和建议,并监督代建单位的行为;7、负责筹集工程总投资中政府出资额之外的建设资金,并对工程建设资金使用情况进行监督;8、参与工程验收,负责接收竣工建筑物及其使用和维护。
〔五〕政府投资管理部门〔委托方〕的权利1、有权对代建工程进行稽查,对违规行为予以纠正;2、有权对因技术、水文、地质等原因造成的设计变更进行核准;3、有权要求代建单位赔偿因擅自变更建设内容,扩大建设规模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格所造成的损失;4、有权要求代建单位更换不称职的工程部工作人员。
〔六〕工程代建管理公司〔代建单位〕的权利1、根据初步设计的批复及有关规定选择专业工作单位,并与其签订合同;2、管理各类承包合同,并按规定向承包人支付承包费;3、对工程建设资金的使用进行管理;4、与有关单位商定处理保修、返修内容和费用;5、进行工程各参与方的协调工作;6、有权拒绝委托方和使用单位提出的本合同约定之外的要求;7、有权取得代建报酬,并有权按专用合同条款约定从工程投资节余额中提取奖酬金。
〔七〕使用单位的权利1、有权对代建工程进行监督,并向委托方反映各种问题;2、有权对工程变更内容提出意见;3、有权对委托方核准的变更结果进行申诉上报。
BOT工程的内容及适用范围
一、政府投资的民营化改革
1、民营化改革的根本思路原那么:
⑴社会投资者感兴趣的工程,尽可能利用社会资金建设。
⑵目前投资回收能力较差的经营性工程,应积极创造条件,吸引社会投资者。
目的:
⑴弥补政府投资资金缺乏;⑵引入竞争机制,打破行政性垄断,提高效率;⑶为社会投资者提供更多投资时机。
主要措施⑴新建工程:
特许经营,PPP,PFI,BOT,BT;⑵已建工程:
股权转让,TOT,特许经营负责部门:
⑴投资主管部门;⑵行业主管部门;⑶二者联合
关键问题⑴特许经营协议:
根底设施多属自然垄断性甚至资源垄断性部门,且直接涉及公众利益。
⑵价格形成机制:
社会化≠涨价。
感兴趣的社会投资者⑴国内工程公司。
⑵国内多元化投资公司〔控股公司〕。
⑶行业内的跨国公司。
2、适合社会化的主要行业/领域
目前主要是收费或价格形成机制较为健全的经营性/准经营性根底设施,包括以下几类:
收费的高等级公路、桥梁、隧道、港口、码头、城际轨道交通等交通设施工程;
城镇源水供给工程、以发电或城镇供水等经营性效益为主的综合利用水利枢纽等水利建设工程;城镇自来水、污水处理、垃圾处理、煤气〔天然气〕供给、热力供给和热水供给、城市轨道交通和城市公共汽车交通等市政根底设施工程;体育场馆、文化娱乐、医疗卫生保健和旅游景观建设等社会效劳性根底设施工程。
3、工程社会化的实施程序
1、政府研究确定工程的建设目标、建设规模和主要建设内容、建设标准;2、确定政府投资方式和相关优惠政策等〔如果需要〕;3、通过工程法人招标的方式择优确定工程投资主体,并签署?
特许经营合同?
;4、中标的投资者单独或与政府授权投资主体共同组建工程公司;5、工程公司负责工程申报、融资、建设以及建成后的还贷、运营和维护。
6、特许经营期满后,工程公司将资产无偿转让给政府或其授权机构。
二、工程融资的定义和模式
定义:
–广义:
实施工程的政府、企业或投资者通过各种途径和手段获取工程资金的过程(即"为工程融资")–狭义:
"通过工程来融资",如PPP/BOT根本模式:
–企业融资(CorporateFinance)–工程融资(ProjectFinance)-狭义–政府融资(MunicipalFinance)
工程融资
对于大型的资本密集型工程,假设预计未来现金流可为归还银行贷款提供保障,那么工程融资是最正确融资模式–矿、油、气等自然资源开发工程–根底设施(电厂、水厂、路、桥、铁路等)工程–公用事业(学校、医院、养老院、监狱等)工程–大型制造业(飞机、轮船、工厂等)根底设施工程最经常运用工程融资进行融资工程融资能促进更多民营/外资企业参与工程融资与政府融资形成了鲜明的比照
工程融资的主要模式
以"设施使用协议"为根底的工程融资–适用范围:
石油/天然气管道、发电设施、专门产品的运输系统、港口、公路、桥梁、隧道、铁路、工业工程(如"委托加工")等?
以"产品支付"为根底的工程融资–适用范围:
石油、天然气和矿产品等资源储量已探明的工程
以"杠杆租赁"为根底的工程融资–适用范围较广,即可为大型工程工程融资,也可为工程的一局部工程如购置某专项大型设备融资?
BOT工程融资方式–BOT即Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交),包括演变形式?
ABS工程融资方式–ABS即Asset-Backed/BasedSecuritization(资产证券化):
将缺乏流动性但能产生可预见的、稳定的现金流量的资产归集起来,通过一定的结构安排,对资产中风险与收益要素进行别离与重新组合。
应用工程融资的国际趋势
兴旺国家:
欧洲PPP年度报告显示,2005~06年度PPP在欧洲市场上增长了37%,已连续第三年取得两位数的增长–发挥民营机构的能动性和创造性,提高效率–减少政府开支,从而减少政府债务和赤字
开展中国家:
–经济开展和生活水平提高,对根底设施/公用事业的需求–资本市场推动,国际资本寻找投资时机–兴旺国家开发/承包商等推动(作为主办人),以承揽工程–政府推动,缺少资金或民营化政策或为提高效率和促进技术转移,或帮助本国企业“走出去〞
…私营经济开展的假设干意见……
三、BOT模式运作的主要内容
定义:
政府(中央/地方政府/部门)通过特许权协议,授权工程主办人(主要是民营/外商,也可是法人国企)联合其他公司/股东为某个工程(主要是自然资源开发和根底设施/公用事业工程)成立专门的工程公司,负责该工程的融资、设计、建造、运营和维护,在规定的特许期内向该工程(产品/效劳)的使用者收取适当费用,由此回收工程的投资(还本付息、经营和维护本钱等),并获得合理的回报;特许期满后,工程公司将工程(一般免费)移交给政府。
BOT的根本形式及其演变
BOT是一种统称,共有三种根本形式和十多种演变形式BOT的根本形式:
–BOT(Build-Operate-Transfer,建造-经营-移交)–BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,建造-拥有-经营-移交):
既有经营权又有所有权,工程的产品/效劳价格较低,特许期比BOT长–BOO(Build-Own-Operate,建造-拥有-经营):
不移交,工程产品/效劳价格更低、特许期更长。
BOT的演变形式
BT(Build-Transfer,建造-移交)–"真BT"或"异化BT"?
四部委严禁"带资承包"通知|解读:
不等于BT被禁止?
BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer,建-营-补贴-移交)?
ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer,修复-经营-移交)?
BLT(Build-Lease-Transfer,建造-租赁-移交)?
ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer,修复-营-维护-交)
ROO(Rehabilitate-Own-Operate,修复-拥有-经营)?
TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-经营-移交)?
SOT(Supply-Operate-Transfer,供给-经营-移交)?
DBOT(Design-Build-Operate-Transfer,设计-建造-经营-移交)?
DOT(Develop-Operate-Transfer,开展-经营-移交)?
OT(Operate-Transfer,经营-移交)?
OMT(Operate-Manage-Transfer,经营-管理-移交)?
DBFO(Design-Build-Finance-Operate,设计-建造-融资-经营)?
DCMF(Design-Construct-Manage-Finance,设计-施工-管理-融资)
BOT工程的本质特征
BOT工程是一种(长期)特许权工程:
–最适用于资源开发和根底设施(所有权归国家)–政府将建设和经营特许权交给外国/私营开展商–但政府拥有终极所有权–特许期一般为10至30年,期满后无偿移交政府?
BOT工程具有狭义工程融资的典型特征:
–利用(如自然资源和根底设施)工程的期望收益、资产和合同权益进行融资,债权人对工程主办人的其它资产没有追索权或仅有有限的追索权–专款专用且工程投入使用所产生的现金流量成为贷款还本付息和提供投资回报的唯一来源
–融资不是依赖于主办人资信或涉及的有形资产,放贷者主要考虑工程本身是否可行及其现金流和收益是否可还本付息–工程主办人以股东身份组建工程公司,该工程公司为独立法人,是工程贷款的直接债务人–融资负债比一般较高,结构较复杂;多为中长期融资,资金需求量大,风险也大,融资本钱相应较高;放款人对资金流向全程监控–工程主办人对工程借款人(即工程公司)提供某种担保,但一般不涵盖工程的所有风险–合同文件(含担保/保险等)相当多,以合理分担风险–保险也较多,以躲避不可抗力和政治等风险
BOT的优点-对
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