我国农业保险保费补贴资金使用效果评价方法与证据张祖荣.docx
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我国农业保险保费补贴资金使用效果评价方法与证据张祖荣
我国农业保险保费补贴资金
使用效果评价:
方法与证据
张祖荣
内容提要:
我国中央财政农业保险保费补贴已实施十年,客观评价保费补贴效果具有
重要意义。
本文构建了保费补贴资金使用效率指标和评价方法,运用2007-2016年农
业保险统计数据,在估算农户自缴保费的基础上,分析了我国保费补贴的转移支付效
应与补贴资金的使用效率。
结果表明,2007-2016年期间,我国农户平均每支付1元
保费,就能得到2.93元的损失补偿;但政府平均每提供1元保费补贴资金,农户仅
获得约0.91元保险赔款,即政府财政补贴资金不仅没有带动更多资金参与农业风险
损失补偿,而且补贴资金本身出现大量耗散,进一步按照本文提出的评价方法,也说
明我国保费补贴资金的使用是缺乏效率的。
为提高保费补贴资金使用效率,应适时调
整保险费率,合理确定保险金额,加强补贴资金的监督管理,严格市场准入条件。
关键词:
农业保险 财政补贴 效果评价
中图分类号:
F812 文献标识码:
A 文章编号:
1003-2878(201708-0101-11
DOI:
10.19477/ki.11-1077/f.2017.08.009
一、引 言
农业保险是现代农业风险管理的重要手段,在保障农业生产、稳定农民收入等方面发挥着积极作用。
但是,国内外研究表明,在没有政府财政补贴的情况下,农业保险的市场化经营难以成功(Wright&Hewitt,1990;庹囯柱等,2003。
因此,对农业保险提供政府财政补贴成为世界各国开展农业保险的普遍做法。
我国2007年开始实行中央财政农业保险保费补贴试点,至2013年,中央财政保费补贴已在全国范围内实施,各级地方政府也对政策性农业保险给予了不同程度的财政支持。
据统计,2007-2016年,中央财政累计拨付保费补贴资金达900多亿元,年均增长达
作者简介:
张祖荣,广东财经大学国民经济研究中心、经济贸易学院教授,硕士生导师。
基金项目:
国家社科基金项目“我国农业保险保费补贴效果评价与适度保费补贴率问题研究”(批准号:
13BJY182;广东省自然科学基金“基于田野问卷调查的广东省农业保险财政补贴政策效应研究”(项
目编号:
2016A030313766。
作者感谢匿名审稿专家所提宝贵建议,当然文责自负。
101
到25.5%。
2016年财政部又下发了关于《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》的通知(财金[2016]123号,进一步加大了农业保险财政补贴力度,特别是提高了产粮大县稻谷、小麦和玉米三大粮食作物保险的补贴比例。
政府实施保费补贴,目的是通过促进农业保险的发展来保障和促进农业生产、稳定和增加农民收入(张祖荣等,2016。
我国农业保险保费补贴已经实施10年,补贴效果如何?
怎样评价?
如何改进?
这是政府、业界与学界普遍关注的重要问题。
国内外关于农业保险保费补贴效果的研究主要集中在以下三个方面:
一是保费补贴提高了农户参与率,矫正了农业保险市场失灵。
保险市场运行的基本原理是大数法则。
Justetal.(1999研究表明,如果政府不提供保费补贴,那么只有农作物灾害风险级别很高的极少数农户会投保农业保险,无法满足大数法则的要求;如果政府提供的保费补贴比率足够高,那么那些农业风险较低原本不会参加农业保险的农户也可能投保,投保农户的数量增加足够多,农业保险市场才得以有效运行。
Babcock&Hart(2000对美国农业保险的研究表明,保费补贴比例的提高,增加了投保农户的预期边际收益,激发了农户参加农业保险的积极性,提高了投保率,矫正了市场失灵。
1994年后,美国加大了农业保险支持力度,多次提高保费补贴比例,2000年后各险种的保费补贴比例平均达到60%,2007-2010年间的投保率达到了80%-85%(Smith&Glauber,2012,补贴效果明显。
国内方面,钟甫宁等(2007对新疆自治区的棉花保险投保情况进行了调查研究,结果表明,当保费补贴率大于50%时,棉花保险的覆盖率大约可以达到90%。
施红(2009对浙江省农业保险实证研究表明,政府通过对农户提供保费补贴、分担风险的方式介入农业保险,提高了农户的投保率,在一定程度上克服了农业保险市场失灵。
于洋等(2009定量分析了我国农业保险财政补贴前后的市场供求状况,研究发现,政府财政补贴扭转了农业保险市场供求失衡状况,并测度出保费补贴对改善市场供求的贡献率达到82.13%。
冯俭等(2012的研究表明,保费补贴政策对农业保险需求具有显著的调节效应,增强了农户购买农业保险的持续性。
二是保费补贴促进了农业生产,增加了农产品供给。
Mishra(1996对印度农业保险的研究表明,农业保险的开展提高了农场主的专业化生产程度和生产效率,使农产品产量显著增加。
Yang&Leatham(1997的研究也证实了农业保险财政补贴具有积极的供给效应,即政府提供保费补贴的农作物保险,都一定程度地增加了该种农产品的供给。
Glauber(1999对美国北达科他州小麦种植情况进行了统计分析,政府对小麦保险提供保费补贴后,小麦种植面积明显地增加了,相比于没有提供小麦保险保费补贴的年份,该州的小麦种植面积平均增加了约20万英亩。
Orden(2001的一项研究表明,美国农作物保险实施保费补贴后,农作物产量显著增长,增长幅度最高达到4%。
O’Donoqhueetal.(2009研究了美国保费补贴对农场主生产的影响,结果表明,保费补贴显著促进了农户的专业化生产,提高了农业生产效率。
国内方面,谢家智等(2009的研究也表明了政策性农业保险具有激发农户生产积极性,增强农户扩大农业生产和增加农业投入的意愿,以及降低农业灾害损失风险、提高农业产量、增加农产品供给等功效。
王向楠(2011实证研究结果证实了保费补贴条件下农业保险促进了农业生产、增加了农业产出,尤其是在农业生产风险较高的地区更为明显。
周稳海等(2015研究了河北省2007-2013年11个县市的政策性农业保险的影响效应,也得出了相似的结论。
三是稳定和增加了农户收入。
保费补贴增强了保险机制实现收入再分配的功效,对稳定和提102
高农民收入起到重要作用。
Kraft(1996研究了有无政府财政补贴两种情况下的农业保险对农户收入影响的分布函数,结果表明,在财政补贴情况下,农业保险增强了农户收入的稳定性,并使农户收入水平得到了显著提高。
对投保农户而言,政府提供保费补贴时,农业保险赔款额超过了农户缴纳的保险费,实现了政府财政资金的转移支付,投保农作物保险的预期收入增加,避免了收入降至某一水平以下的可能性(伍中信等,2009,因而,政府对农业保险的补贴具有稳定和增加农民收入的功能。
Goodwin(2001研究发现,美国在1981-1999年期间,农户平均每支付1美元保费,得到1.88美元的损失补偿,保费补贴成为向农户转移支付的政策工具。
方伶俐(2008研究了保费补贴稳定和增加农户收入的机理,首先,保费补贴刺激了农业保险需求,对保费收入产生了乘数效应,并通过灾害补偿方式平滑农户的收入水平,稳定和增加了农民收入。
其次,保费补贴本身实质上是对农户的一种转移支付方式,从而增加了农民收入。
吴定富(2009指出,政策性农业保险是运用保险原理对农户进行间接转移支付的创新方式,是反哺农业、农村的重要渠道。
郭颂平等(2011从保险的损失分摊功能出发,研究了政策性农业保险对参保农户的收入调节作用,政府通过对农户实行保费补贴,实现转移支付,通过保险机制实现收入再分配,稳定和提高农民的可支配收入水平。
冯俭等(2012研究发现保费补贴政策对低收入农户的转移支付效果更为明显。
施红等(2014基于田野调查的数据,研究了农业保险对农户农业收入的稳定效应,结果表明,农业保险对于农户补贴时期的农业收入,尤其是小规模生产农户的农业收入,起到了很好的平滑作用。
综上所述,保费补贴对矫正农业保险市场失灵、促进农业生产与增加农产品供给以及稳定和增加农户收入等方面的效果已有较充分的研究,但对保费补贴资金的利用效率方面缺乏深入研究,本文着重从农业保险保费补贴资金使用效率的视角,考察保费补贴资金的使用效果。
本文的重要创新之处是,构建了农业保险保费补贴资金使用效率指标及其评价方法,实证研究了我国2007-2016年农业保险保费补贴的转移支付效应与补贴资金的使用效率。
在此基础上,评价了我国农业保险保费补贴资金的使用效果,提出了改进补贴资金使用效果的政策建议。
二、农业保险保费补贴资金使用效率评价指标与方法
(一农业保险保费补贴资金使用效率评价指标的构建
开展政策性农业保险的基本动机是政府通过向投保农户提供保费补贴,激发农户的投保积极性,增加农业保险有效需求,动员更多的资金参与农业灾害损失补偿(即保险赔款。
因此,本文定义农业保险保费补贴资金使用效率为农业保险赔款与保费补贴资金的比。
即:
保费补贴资金使用效率=农业保险赔款
保费补贴金额
×100%(1
这一相对指标的含义是,政府财政每提供1元保费补贴,农户获得了多少元的损失补偿(保险赔款。
理论上,这个比值大于1,政府财政补贴资金才是有效率的,这个比值在一定范围内越大,表明动员参与农业灾害损失补偿的资金越多,政府财政补贴资金使用效率越高。
当然,政策性农业
103
保险实施之初,或某些年份,这一比值小于1也很正常的,因为农业灾害风险损失年际间的差异较大,保险赔款年际间的波动也较大。
从金融角度来看,保险是对不可预计的经济损失重新分配的融资安排,同时也是一种收入再分配机制。
国内外研究表明,由于农业保险风险的特殊性,农业保险比普通财产保险的价格高,而农民的可支配收入低,在没有政府财政补贴的情况下,农业保险缺乏有效需求,无法形成有效的农业保险市场;在政府提供保费补贴的条件下,等同于降低了农业保险价格,农业保险的有效需求增加,农业保险市场得以形成(张祖荣,2012。
因此,农户自缴保费部分可以看成是由于政府提供保费补贴的激励对农业保险的引致需求。
农业保险赔款中超出保费补贴金额的部分可以看成是保费补贴引致的参与农业灾害损失补偿(收入再分配的资金,即保费补贴的收入再分配效应,因此,本文进一步引入保费补贴引致的收入再分配比重的概念,定义为保险赔款中超出保费补贴的部分与保费补贴之比,即:
保费补贴引致的收入再分配比重=农业保险赔款-保费补贴
保费补贴
×100%=保费补贴资金使用效率-1(2
指标(2是指标(1的一个引申指标,数值上等于保费补贴资金使用效率指标数值减1,其经济含义是,平均每1元保费补贴资金带动了多少资金参与收入再分配过程。
当这个指标数值大于0时,表明政府平均每提供1元保费补贴资金带动的参与农业灾害损失补偿的资金额;当这个指标值等于0时,说明保险赔款正好等于保费补贴金额;当这个指标数值小于0时,其经济含义是,保费补贴资金中没有用于农业灾害损失补偿的百分比。
(二农业保险保费补贴资金使用效率评价方法
以上构建了农业保险保费补贴资金使用效率评价指标,考虑到农业灾害风险年际间的差异较大以及其它可能的偶然因素的影响,导致保险赔款年际间的波动性较大。
因此,我们以上述指标(1的3年(或5年移动平均值作为保费补贴效果的评价标准,其临界值为1,如果大于1,表明保费补贴资金的使用是有效率的,否则是缺乏效率的。
这个比值在一定范围内越大,政府财政补贴资金使用效率越高。
根据这一评价方法,本文认为政策性农业保险的保险赔款应处于合理取值区间范围,即保险赔款的连续3年(或5年移动平均数应大于对应的财政补贴金额3年(或5年移动平均值,小于对应的保费收入(含保费补贴3年(或5年移动平均值。
其上限是保险公司的盈利要求(或者说是政策性农业保险财务平衡原则的要求。
超出这一范围则应适时调整农业保险费率。
政策性农业保险不同于一般的商业性财险保险,政策性农业保险涉及大量政府财政补贴资金,政府财政补贴作为一种支农惠农的方式,应最大限度地实现对农户的转移支付。
三、我国农业保险保费补贴资金使用效率评价
(一我国农业保险保费补贴金额与农户自缴保费的近似估算
先估算我国各年度农业保险实际保费补贴金额。
根据各年度中央财政农业保险实际保费补贴金
104
额,以及财政部制定的中央财政与地方财政农业保险保费补贴分担比率,可以估算出2007-2016年各年度地方财政农业保险保费补贴金额,将中央财政农业保险实际保费补贴金额与地方财政农业保险保费补贴金额相加,即为实际保费补贴金额合计。
2007年4月财政部颁布《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》(财金[2007]25号第七条规定:
“对于中央确定的补贴险种,在试点省份省级财政部门承担25%的保费后,财政部再承担25%的保费。
”2008年后该条款改为:
“对于补贴险种,在补贴地区省级财政部门补贴25%的保费后,财政部再补贴35%的保费,其余保费由农户承担,或者由农户与龙头企业、地方财政部门等共同承担,具体比例由各试点省份自主确定,投保农户根据应该承担的比例缴纳保费。
”因此,2007年、2008年地方财政保费补贴金额按照中央财政实际保费补贴额估算。
2008年修改后的条款,虽然没有明确规定省级以下财政提供保费补贴的比率,但据我们调查,大部分省份要求市级财政承担10%-20%的保费补贴,县级财政承担5%-10%的保费补贴。
我们分别取其下限再除以2作为省级以下财政的平均保费补贴率,即7.5%((10%+5%/2因
此,比较保守的估计,2008年以后省级及省级以下财政保费补贴额约为中央财政实际保费补贴额的93%((7.5%+25%/35%,因此,根据中央财政实际补贴额可以估算出地方财政保费补贴额,从而得到各年度农业保险实际保费补贴金额合计。
有的学者估计的地方财政补贴金额甚至大于中央财政补贴金额(丁少群等,2013。
表1 我国农业保险保费补贴及保费收入情况一览表 单位:
亿元、%
年份保费收入(含财
政补贴
(1
中央财政保费补贴
(2
地方财政保费补
贴(估算
(3
实际保费补贴合计
(4=(2+(3
保费收入(不含
财政补贴
(5=(1-(4
(5的环比增长率
(6
200753.320.520.541.012.3——2008110.737.337.374.636.1193.52009133.959.753.7113.420.5-43.22010135.767.760.9128.67.1-65.32011173.878.770.8149.524.3242.32012240.691.081.9172.867.7178.62013306.7120.4108.3228.778.015.22014325.8128.2115.4243.682.25.42015374.7144.7134.5279.295.516.22016417.7158.3147.2305.5112.217.5数据来源:
2007-2015年保费收入(含财政补贴与中央财政保费补贴金额均来自各年《中国保险年鉴》,2016年的来自保监会网站,其余为估算或计算数据。
用各年度总保费收入减去各年度农业保险实际保费补贴金额合计便得到农户自缴保费,即不含财政补贴的保费收入。
估算结果见表1。
表1中,第(1列为保费收入(含财政补贴即全国农业保险总保费收入(以下简称保费收入,第(2列是各年度中央财政农业保险实际保费补贴金额,第(3列为估算的省级及以下财政农业保险保费补贴金额,第(4列为各级财政农业保险保费补贴金额合计,等于第(2列与第(3列之和,第(5列是各年度农户自缴保费金额即不含财政补贴的保费收入,等于第(1列与第(4列之差,第(6列是第(5列的环比增长率。
由表1可见,
105
保费补贴金额逐年大幅增加,农户自缴保费占比很小,而且波动很大;农户自缴保费并没有因为保费补贴的刺激呈现稳定的增长态势,其中2009年、2010年出现大幅度环比负增长,2009年、2010年、2011年连续三年农户自缴保费收入低于2008年。
(二农业保险保费补贴的转移支付效应与补贴资金的使用效率
保费补贴在某种意义上可以看成是政府财政通过保险机制对受灾农户的一种转移支付方式。
参照Goodwin(2001的方法,计算各年度农业保险赔款与农户自缴保费的比,其经济含义是农户平均每缴纳1元保费所获得的经济补偿,以此来度量农业保险保费补贴的转移支付效应。
计算结果见表2。
表2中,第(1列是2007-2016年各年度农业保险赔款,第(2列是上文估算的各年度农户自缴保费,即表1中的第(5列,第(3列是上文估算的各年度的保费补贴金额合计,表2的第(4列计算了2007-2016年各年农业保险赔款与农户自缴保费的比。
从各年的情况来看,2010年转移支付效应最大,农户平均每缴纳1元保费所获得的损失补偿达到9.50元,2008年转移支付效应最小,农户平均每缴纳1元保费所获得的损失补偿为1.95元;2007-2016年平均为2.93元,即2007-2016年期间,我国农户平均每支付1元保费,就能得到2.93元的损失补偿。
美国政府1980年修订的《联邦农作物保险法》首次规定对投保农户给予保费补贴。
美国1981-1999年期间农户平均每支付1美元保费,能得到1.88美元的损失补偿(Goodwin,2001。
那么,这是否意味着我国农业保险保费补贴资金的使用效率很高呢?
以上参考Goodwin(2001的方法,分析了我国农业保险保费补贴的转移支付效应。
保费补贴的转移支付效应只能从一个侧面说明保费补贴率的高低,并不能说明保费补贴资金的使用效率。
接下来根据本文构建的农业保险保费补贴资金使用效率指标(1,分析我国农业保险保费补贴资金的使用效果,表2的第(5列计算了各年份这一指标数值,从中可以看出,2007-2016年间,仅有2016年农业保险赔款与财政补贴资金的比大于1,其余年份这个比值均小于1,2007年该比值最小,仅为71.2%,2007-2016年平均起来农民所获得的保险赔款仅占保费补贴资金的91.1%,即政府平均每提供1元保费补贴资金,农户仅获得约0.911元赔款。
从绝对数来看,表2的第(6列计算了各年农业保险赔款与政府保费补贴总额的差,可以看出,除2016年外,各年的保险赔款均小于该年政府保费补贴,2007-2016年农业保险赔款合计比保费补贴合计少154.4亿元,另外,2007-2016年农户自缴保费539.4亿元。
这表明,政府财政补贴资金不仅没有带动更多的资金参与农业灾害损失补偿,而且保费补贴资金本身出现大量耗散。
考虑到农业灾害风险年际间的差异较大,保险赔款具有很大的不确定性,因此,保险赔款金额与财政补贴金额之比值,在有的年份较低是很正常的。
为了平滑年际间保险赔款的波动性,更好地评价农业保险保费补贴资金的使用效率,我们运用移动平均法对时间序列数据进行修匀。
由于年份数据较少,我们采用3年移动平均,计算结果见表3,其中,第(2列、第(4列分别计算了农业保险赔款与农业保险保费补贴的3年移动平均值,第(5列是3年移动平均后保险赔款与保费补贴金额的比值,即上述指标(1的数值。
可以看出,移动平均后,平滑了年际间的波动性,对指标数值起到了修匀的作用。
计算结果表明,农业保险保费补贴资金使用效率指标的所有3年移动平均值均低于100%,最小值为77.5%,最大值为99.3%,根据以上提出的农业保险保费补贴资金使用效率评价方法,表明我国农业保险保费补贴资金使用是缺乏效率的,应该引起政府相关部门的重视。
106
表2 农业保险财政补贴的转移支付效应与保费补贴资金使用效率分析表 单位:
亿元
年份保险赔款
(1
农户自缴保费
(2
保费补贴
(3
(4=(1/(2
(5=(1/(3
(%
(6=(1-(3
(7=(5-1
(%
200729.212.341.02.3771.2-11.8-28.8200870.336.174.61.9594.2-4.3-5.8200995.220.5113.44.6483.9-18.2-16.12010100.710.6128.69.5078.3-27.9-21.72011107.624.3149.54.4372.0-41.9-28.02012148.267.8172.82.1985.8-24.6-14.22013208.677.9228.72.6891.2-20.1-8.82014214.682.2243.62.6188.1-29.0-11.92015260.195.5279.22.7293.2-19.1-6.82016348.0112.2305.53.10113.942.513.9
合计1582.5539.41736.9————-154.4——
平均158.353.9173.72.9391.1-15.4-8.9
数据来源:
2007-2015年保险赔款来自各年《中国保险年鉴》,2016年的来自保监会网站,其余为估算或计算数据。
表3 保险赔款与保费补贴3年移动平均比较分析表 单位:
亿元
年份保险赔款
(1
3年移动平均
(2
保费补贴
(3
3年移动平均
(4
(5=(2/(4
(%
200729.2——41.0————
200870.364.974.676.385.1
200995.288.7113.4105.584.0
2010100.7101.2125.1130.577.5
2011107.6118.8149.5150.379.0
2012148.2154.9172.8183.784.3
2013208.6190.5228.7215.088.6
2014214.6227.8243.6250.590.9
2015260.1274.2279.2276.199.3
2016348.0——305.5————
数据来源:
2007-2015年保险赔款来自各年《中国保险年鉴》,2016年的来自保监会网站,其余为估算或计算数据。
(三农业保险保费补贴引致的收入再分配比重
前文已经指出,在没有政府财政补贴的情况下,农业保险出现市场失灵,因此,农户自缴保费可以看成是保费补贴的引致需求。
保险赔款中超出保费补贴的部分可以看成是保费补贴带动的收入再分配效应。
表2第(7列计算了2007-2016年各年度保费补贴引致的收入再分配比重这一指标。
计算结果表明,仅有2016年这一指标数值大于0,其余年份均小于0,平均为-8.9%。
说明2007-2016年间,我国农业保险保费补贴不但没有带动其余资金参与收入再分配过程,而且平均有8.9%的政府财政保
107
费补贴资金没有用于农户的灾害损失补偿。
(四进一步思考
考虑到保费补贴资金作为保费收入的一部分,在农业保险运作中,必然产生管理费用,因此,本文尝试修正上述指标(2,将指标(2的分子中的保费补贴扣除一定比例的管理费用,得到修正的农业保险保费补贴引致的收入再分配比重指标(3:
修正的保费补贴引致的收入再分配比重=农业保险赔款-保费补贴(1-λ
保费补贴
×100%(3
这一修正的保费补贴引致的收入再分配比重指标是一个更具有弹性的农业保险保费补贴资金使用效率的评价指标,适合做进一步分析。
这一指标的临界值为0,大于等于0,说明保费补贴资金使用是有效率的,否则是缺乏效率的。
至于保费补贴中应扣除多大比例的管理费用,则应根据农业保险经营的合理费用范围,政府对农业保险保费补贴资金使用的容忍度,以及保费补贴资金与其他补贴资金管理费用的比较,政府应该提出一个上限值,上限值的确定需要进一步研究。
四、如何改善我国农业保险保费补贴效果
(一适时调整农业保险费率
以上分析表明,2007年以来,我国农业保险保费补贴资金的使用是缺乏效率的。
出现上述情况的根本原因是,我国农业保险赔付率长期过低(见表4,不能较好地实现保险的经济补偿功能,而造成保险赔付率长
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