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广东省土地整治规划
广东省土地整治规划
(2011~2015年)
二〇一三年四月
目录
前言1
第一章土地整治面临的形势2
第一节土地整治取得的成效2
第二节土地利用状况与存在问题3
第三节土地整治面临的机遇与挑战5
第四节土地整治需求与潜力7
第二章总体要求与目标9
第一节指导思想与基本原则9
第二节规划目标与任务10
第三章统筹推进土地整治14
第一节推进全域土地整治14
第二节统筹区域土地整治14
第三节完善统筹土地整治机制17
第四章大力推进农用地整治19
第一节加强耕地质量建设19
第二节大力建设高标准基本农田20
第三节适度开展基塘整治21
第五章积极推进建设用地整治24
第一节积极推进“三旧”改造24
第二节扎实推进城乡建设用地增减挂钩试点26
第六章加快推进土地复垦28
第一节加大历史遗留损毁土地复垦力度28
第二节积极推进生产建设活动损毁土地复垦29
第三节及时复垦自然灾害损毁土地29
第七章科学合理开发未利用地31
第一节合理推进宜耕未利用地开发31
第二节积极探索低丘缓坡荒滩开发利用32
第三节适时适度开展围填海32
第八章重点区域与重点工程33
第一节土地整治重点区域33
第二节土地整治重点工程36
第九章协调土地整治与生态建设39
第一节整体推进土地生态防护39
第二节积极开展土地景观整治39
第三节有效降低不良环境影响40
第十章土地整治资金与效益评价41
第一节资金保障41
第二节预期效益42
第十一章规划实施保障措施44
第一节加强土地整治规划实施管理44
第二节加强土地整治基础和能力建设46
第三节创新土地整治激励机制47
第四节健全公众参与机制48
附表50
前言
根据党中央、国务院关于大力开展土地整治的要求,为统筹安排、科学指导土地整治活动,落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,促进新农村建设和城乡统筹发展,依据《全国土地整治规划(2011~2015年)》、《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《广东省土地利用总体规划(2006~2020年)》等,编制《广东省土地整治规划(2011~2015年)》(以下简称《规划》)。
《规划》主要阐明全省土地整治战略,确定规划期间土地整治的指导思想、基本原则、目标任务,明确土地整治重点区域和重点工程,制定规划实施的保障措施。
《规划》是指导全省土地整治活动的纲领性文件,是积极稳妥推进土地整治工作的基本依据,是大规模建设旱涝保收高标准基本农田的重要依据。
《规划》基期年为2010年,期限为2011~2015年,目标年为2015年。
规划范围涵盖广东省辖区内全部土地。
第一章土地整治面临的形势
第一节土地整治取得的成效
1997年以来,广东省按照“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的要求,坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度,以建设节约集约用地试点示范省为契机,改革创新,先行先试,因地制宜,多措并举,积极推进土地整治工作,取得了明显成效。
一、促进了耕地数量质量双重保护,保障了农业可持续发展
1997至2010年期间,全省共补充耕地14.92万公顷;2000至2010年,连续11年实现建设占用耕地占补平衡;到2010年末,全省耕地面积(含可调整地类)312.47万公顷,较好地完成了耕地保护任务。
2001至2010年,通过实施土地整理、农业综合开发等农用地整治项目,建设完成43.93万公顷标准化农田,建立了3个国家级和6个省级基本农田保护示范区,大幅度提高了基本农田质量。
通过土地整治,稳定了耕地数量,提高了耕地质量,改善了农业生产条件,为粮食稳定增产和农业产业发展奠定了坚实的基础。
二、缓解了建设用地供需矛盾,提高了土地节约集约利用水平
通过建设用地整治,提高了土地利用效率,拓展了城乡发展空间,有效减少了各类建设对耕地的占用。
2008年至2010年期间,全省完成“三旧”改造面积0.75万公顷,节约土地0.31万公顷,减少建设占用耕地0.15万公顷,平均节地率达42.07%,有效盘活了存量低效建设用地资源,提高了土地利用效率;通过城乡建设用地增减挂钩项目完成拆旧面积2419公顷,建新面积2302公顷,复垦耕地面积615公顷,确保了耕地面积有增加,建设用地总量有减少、布局更合理。
三、优化了土地利用布局,促进了区域协调发展
通过易地开发、指标转让、城乡建设用地增减挂钩试点等多项措施,加强了土地利用区域调控,将土地资源缺乏的珠江三角洲的资金优势和土地资源相对富余的欠发达地区的资源优势进行互补,增强了区域、城乡、产业用地结构优化,促进珠三角平原区、粤东沿海区、粤西沿海区和粤西北山区的协调发展。
四、建立健全了管理体制机制,促进了土地整治工作有序推进
全省各级政府和有关部门紧密配合,按照省级监管、市级负总责、县(市、区)具体实施的原则,逐步建立起职责明确、各有侧重、上下联动、监管到位的土地整治管理体制和运行机制。
探索完善土地整治组织方式,形成了“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、整合资源、整体推进”的共同责任机制。
第二节土地利用状况与存在问题
一、土地利用现状
2010年,全省土地总面积1795.78万公顷。
其中,农用地面积为1508.13万公顷,占土地总面积的83.98%;建设用地面积为184.85万公顷,占土地总面积的10.29%;未利用地面积为102.80万公顷,占土地总面积的5.73%。
全省土地利用率为94.27%。
二、土地利用中存在的问题
(一)人均耕地面积少,质量有待提高
2010年全省耕地面积(含可调整地类)312.47万公顷,人均耕地0.03公顷,不足全国平均水平的1/3,远低于联合国粮农组织提出的0.053公顷/人警戒线,人地矛盾十分突出;耕地质量等级调查与评定结果表明,全省耕地分布零散、农田基础设施薄弱等问题较为突出,耕地总体质量不高,高等级耕地只占39%。
(二)城乡建设用地总量大,集约利用水平不高
2010年全省城乡建设用地总量达到145.81万公顷,占土地总面积的8.12%,其中旧城镇、旧厂房和旧村庄面积达到26.35万公顷,占城乡建设用地总规模的18.07%,城镇工矿建设用地存在低效和闲置问题;全省农村居民点用地面积79.22万公顷,人均农村居民点用地面积达219平方米,远高于《镇规划标准》确定的上限,各地还存在不少“超面积住宅”、“一户多宅”和“空心村”现象,土地利用效率有待进一步提高。
(三)用地需求持续上升,供需矛盾尖锐
根据《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,到2015年,要实现地区生产总值66800亿元的目标,需新增建设用地17.67万公顷。
对比《广东省土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的“十二五”期间可新增建设用地规模9.0万公顷,存在8.67万公顷缺口,用地供需矛盾十分尖锐。
(四)城镇化加速推进,结构性矛盾突出
1999至2010年,全省城镇化率上升了35个百分点,城镇工矿用地以2.92%的年均速度扩张;与此同时,在农村人口大幅度减少的情况下,农村居民点用地不减反增,也以每年2.05%的速度增长,呈现城乡建设用地“双扩”的结构性矛盾。
全省城镇建设用地中,2010年,商服及住宅用地占35.1%,交通用地占12.16%,工业用地占30.44%,其他用地占22.3%,相比欧美发达国家,工业用地比重明显偏高,商服及住宅用地比重明显偏低,用地呈现一定的结构性矛盾。
(五)土地开发利用不尽合理,生态环境保护形势严峻
部分地区不顾资源环境承载能力过度开发,带来森林破坏、水土流失加剧、湿地萎缩等生态环境问题。
根据2009年遥感调查,全省水土流失面积192.6万公顷,其中人为因素造成水土流失面积90.1万公顷;因生产建设活动和自然灾害造成的未复垦损毁土地面积约3.7万公顷,生态环境保护形势严峻。
工业和生活“三废”排放量不断增加,造成农田污染面积不断扩大,程度不断加重;珠江三角洲部分地区有15%以上的耕地已不同程度遭受重金属的污染,个别地区20%~40%的灌溉水受汞、铬和氟化物的污染,土壤污染问题逐步显现。
第三节土地整治面临的机遇与挑战
一、机遇
未来五到十年是广东省经济社会发展的重要战略机遇期,随着产业转移加快推进,工业化、城镇化及农业现代化同步协调发展,土地整治面临前所未有的机遇。
(一)国家对土地整治高度重视
土地整治综合效益不断显现,日益得到国家的高度重视。
党中央、国务院多次召开会议,专门研究部署土地整治工作,强调要“坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一,不断提高土地利用效率”、“切实坚持和完善最严格的耕地保护制度,加快农村土地整理复垦,大规模建设旱涝保收高标准基本农田”,并下发了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)。
2012年3月,《全国土地整治规划(2011~2015年)》获得国务院批准并正式颁布实施,明确了今后一段时期全国土地整治的战略部署、主要目标和重点任务,为我省开展土地整治指明了方向。
(二)珠三角区域协作有力推进
《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》的颁布实施,为广东省进一步发展注入了新的活力和动力,建立了促进区域资源有效配置、协调发展和创建良好生态环境格局的体制机制,从而为土地整治奠定了坚实的基础。
(三)土地整治基础条件进一步完善
土地整治政策支撑不断增强,资金筹集渠道不断拓宽,土地整治技术不断完善,为全面开展土地整治工作奠定了坚实基础。
与此同时,全省近年来在开发补充耕地、“三旧”改造等方面先行先试,积累了丰富的经验,也为新形势下的土地整治工作创造了良好的条件。
二、挑战
(一)土地整治任务繁重
全省耕地质量等级调查与评定结果表明,土壤肥力和灌溉设施较好的高产稳产农田不足40%,中低产田占60%以上。
农村居民点建设用地比重大,散乱、闲置现象较为严重;部分地区城镇工矿建设用地节约集约利用水平较低。
历史遗留损毁土地面积较大,自然灾害损毁和生产建设活动损毁土地时有产生,土地整治任务繁重。
(二)促进城乡统筹发展的难度大
土地整治对改善农业生产条件和农村生活环境、增加农民收入、推动新农村建设和农业现代化、促进城乡统筹发展具有重要作用。
但是,目前全省城乡差距仍较大,农业机械化和现代化水平仍较低,通过土地综合整治促进城乡统筹发展的难度大。
(三)部门协调力度还有待增强
土地整治涉及部门多,由于相关政策配套和管理措施不到位,部门资源配置较为分散,沟通协调和合力推进力度不足;专项资金整合难度大、整体利用效益较低;在实施过程中涉及的农民权益、权属纠纷等的联动解决机制尚不完善,影响着土地整治进度和成效。
亟需在各级政府的统一组织领导下,完善土地整治相关政策,加强部门协调,确保土地整治工作高效推进。
第四节土地整治需求与潜力
一、土地整治需求非常迫切
当前,我省土地利用仍面临耕地总体质量不高、建设用地集约利用水平不高等问题,与实现工业化、城镇化和农业现代化同步发展的需求不相适应,着眼于加强耕地保护,切实提高节约集约用地水平、促进农业现代化和城乡统筹发展,迫切需要通过土地整治稳定耕地数量,提高耕地质量;迫切需要通过土地整治,有效盘活存量低效建设用地,调整建设用地结构和布局,缓解土地供需和结构性矛盾;迫切需要通过土地整治,有效治理水土流失和土壤污染,改善生态环境,提高土地利用率。
二、土地整治具有一定潜力
据调查测算,全省农用地待整治规模为230.82万公顷,补充耕地潜力为13.46万公顷;其中,耕地待整治规模为219.43万公顷,补充耕地潜力为4.05万公顷;其他宜耕农用地整治规模为11.39万公顷,补充耕地潜力为9.41公顷。
宜耕未利用地开发规模为4.47万公顷,补充耕地潜力为3.51万公顷。
“三旧”改造潜力为26.35万公顷。
土地复垦潜力为6.49万公顷。
第二章总体要求与目标
第一节指导思想与基本原则
一、指导思想
坚持以科学发展观为统领,深入贯彻落实党的十八大精神和党中央、国务院关于大力推进土地整治的决策部署,紧紧围绕省委、省政府实施“加快转型升级、建设幸福广东”战略,按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求,以保护耕地红线和保障合理用地需求、提高节约集约用地水平为主线,大力建设旱涝保收高标准基本农田,深入开展“三旧”改造,加快推进损毁土地复垦,适度开发未利用地资源,以土地整治促进生态文明建设,推动土地资源利用方式转变,打造生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间开发利用格局,着力建立健全土地整治长效机制,全面提高土地整治工作水平,以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。
二、基本原则
(一)坚持促进解决“三农”问题
按照“有利生产、方便生活、改善环境”的总体要求,以农用地整治为重点,大规模建设旱涝保收高标准基本农田,加大散乱、废弃、闲置和低效利用农村建设用地整治力度,统筹推进田、水、路、林、村综合整治,促进农民增收、农业增效、农村发展。
(二)坚持推动城乡统筹发展
立足促进城乡经济社会一体化发展,深入开展“三旧”改造,规范有序开展城乡建设用地增减挂钩试点,优化城乡建设用地格局,促进城镇化健康发展,加强农村基础设施建设和公共服务设施配套,推进城乡基本公共服务均等化。
(三)坚持维护农民合法权益
始终坚持把维护农民利益、确保把农民与农村集体经济组织的主体地位放在首位,充分发挥农村集体的组织、协调作用,依法保障农民的知情权、参与权和受益权,以人为本、规范实施、强化监管,切实做到土地整治前农民自愿、土地整治中农民参与、土地整治后农民满意。
(四)坚持充分发挥整体效益
根据农业现代化发展和新农村建设的战略部署,围绕巩固和提高农业基础地位的总体要求,加快推进农村土地整治,适度开发宜耕土地资源,切实加强耕地质量管理,大力改善农田生态环境,充分发挥土地整治的经济、社会和生态效益。
(五)坚持因地制宜循序渐进
根据当地经济社会发展水平,顺应群众改善生产生活条件的愿望,以满足实际需要为前提,统筹安排、因地制宜,先易后难、突出地域特色,保护传统文化。
第二节规划目标与任务
一、规划目标
根据《全国土地整治规划(2011~2015年)》和《广东省土地利用总体规划(2006~2020年)》,结合实际,确定本规划目标。
(一)农用地整治目标
到2015年全省开展农用地整治面积104.3万公顷。
其中,高标准基本农田建设面积100.7万公顷,标准基塘整治面积0.6万公顷,农用地整治补充耕地3万公顷。
经整治的基本农田质量平均提高1个等级,粮食亩产增加100千克,土地综合生产能力明显增强。
(二)宜耕未利用地开发补充耕地目标
到2015年全省宜耕未利用地开发补充耕地面积0.7万公顷,稳定耕地数量。
(三)建设用地整治目标
到2015年全省实施“三旧”改造面积6.67万公顷,进一步降低经济增长对土地资源的过度消耗,城乡建设用地结构得到优化,土地节约集约利用水平显著提高。
(四)土地复垦目标
到2015年全省土地复垦面积3.77万公顷。
其中,自然灾害损毁土地复垦面积1.67万公顷,生产建设活动损毁土地复垦面积1.5万公顷,历史遗留损毁土地复垦面积0.6万公顷,促进土地利用和生态环境改善。
(五)围填海造地目标
到2015年整治规模0.6万公顷,合理拓展建设用地空间。
(六)土地整治保障体系更趋完善
土地整治工作机制更加健全,制度规范更加完善,科技支撑更加有力,公众参与更加充分,监督管理更加有效,保障措施更加全面。
(七)远景目标
规划2016-2020年期间,高标准基本农田建设面积66.67万公顷;补充耕地面积3.39万公顷;整治后的基本农田质量提高一个等级。
专栏1广东省2011~2015年土地整治规划控制指标
单位:
万公顷
指标
2015年
指标属性
高标准基本农田建设
100.70(1510)
约束性
经整治基本农田质量提高程度
1个等级
预期性
补充耕地总量
3.7(55.5)
约束性
农用地整治补充耕地
3.00(45)
预期性
未利用地开发补充耕地
0.70(10.5)
预期性
标准基塘整治
0.60(9)
预期性
“三旧”改造
6.67(100)
预期性
土地复垦
3.77(56.5)
预期性
围填海造地
0.60(9)
预期性
注:
表中括号内的数据单位为万亩。
二、规划任务
(一)以大规模建设高标准基本农田为重点,大力推进农用地整治
加强农田基础设施建设,按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准,组织实施农用地整治重点工程。
建立基本农田建设集中投入制度,重点支持基本农田保护示范区、高标准基本农田建设示范县以及粮食主产县建设,大力建设高标准基本农田。
引导耕地集中连片,优化耕地多功能布局。
(二)以优化城乡土地利用格局为出发点,积极推进建设用地整治
积极开展旧城镇、旧厂房和旧村庄改造,增加城镇建设用地有效供给,推进资源整合,优化产业布局,促进土地节约集约利用,改善农村生产生活条件。
规范开展城乡建设用地增减挂钩试点,合理使用节余指标,确保收益及时足额返还农村,改善农村基础设施与公共服务设施条件,促进城乡统筹发展。
(三)以合理利用土地和改善生态环境为目的,加快土地复垦步伐
加大粤西北山区矿区损毁土地复垦力度,创新土地复垦模式;加强生产建设活动损毁土地复垦监管,全面推进生产建设活动损毁土地复垦;及时开展自然灾害损毁土地复垦,坚持优先用于农业,不断提高生态环境质量。
(四)以建立健全体制机制为手段,夯实土地整治基础
编制实施市、县级土地整治规划,完善土地整治规划体系,发挥规划对土地整治工作的整体管控作用。
创新土地整治规划实施保障机制,完善土地整治管理制度。
健全集中统一、分级负责、全面全程的土地整治监管制度。
探索构建土地整治多元化资金投入机制,提高土地整治科技水平,加强土地整治队伍建设,夯实土地整治基础。
第三章统筹推进土地整治
第一节推进全域土地整治
以市、县级土地整治规划为基础,以村镇为基本实施单元,合理安排各类土地整治活动。
深入开展农用地整治、积极推进建设用地整治、加大土地复垦、适度进行宜耕未利用地开发,统筹区域内水利、电力、交通等基础设施建设,有序推进田、水、路、林、村、城(镇)综合整治。
维护土地生态系统的整体性,构建土地生态安全格局,促进不同类型土地利用结构优化,实现土地整治的综合效益。
通过统筹开展各类整治活动,结合新农村建设,推动耕地向适度规模经营集中、工业向园区集中、人口向中心村和城镇集中,倡导基础设施和公共服务设施城乡共建共享,促进城乡经济社会一体化发展。
第二节统筹区域土地整治
充分发挥土地整治在统筹城乡区域发展中的平台作用,加强土地整治管控,明确区域土地整治方向,合理安排土地整治工程布局,实现土地整治的综合效益。
一、加强土地整治管控
根据主体功能区规划中优化发展区、重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区的区域特点、土地利用关键性问题及经济社会发展趋势,适应主体功能区建设要求,加强土地整治管控。
优化开发区要积极推进“三旧”改造,优化空间结构,积极开展基本农田整治,充分发挥农田的生态景观功能,改善区域生态环境。
重点开发区要统筹推进田、水、路、林、村、城(镇)综合整治,保障农业和生态发展空间,促进人口集中、产业集聚、用地集约。
农产品主产区要着力保护耕地,大规模建设旱涝保收高标准基本农田,推进农业的规模化、产业化,改善农业生产条件。
重点生态功能区要以保护和修复生态环境为首要任务,加快水土流失和岩溶地区石漠化防治,加强对各类损毁土地的复垦,实施土地生态环境整治示范工程,因地制宜发展特色农产品生产基地。
二、明确区域土地整治方向
(一)珠三角平原区
珠三角平原区包括广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市和肇庆市九市,面积5.47万平方公里。
区内土地整治以“三旧”改造为主要方向。
积极开展“旧城镇、旧厂房、旧村庄”等低效、闲置存量建设用地整治,着力提高土地节约集约利用水平和土地资源利用效率,破解土地资源制约瓶颈,积极探索适合区域经济发展的土地整治新机制。
同时,加大现代都市农业、休闲农业建设力度,加强“桑基鱼塘”生态农业模式的建设与保护力度,促进耕地保护与生态建设有机结合;适度围填海造地,拓展城市用地空间。
(二)粤东沿海区
粤东沿海区包括汕头市、汕尾市、潮州市和揭阳市四市,面积1.55万平方公里。
区内以土地综合整治为方向,以城乡建设用地增减挂钩试点为平台,适度推进农村建设用地整治,加大基础设施建设力度,改善农村生产生活条件,提高区域整体发展能力。
发挥土地资源和农业基础条件优势,大规模整治农用地特别是加强耕地质量建设,建设高标准基本农田,切实稳定耕地面积,提高耕地质量。
适度围填海造地,拓展建设用地空间。
(三)粤西沿海区
粤西沿海区包括阳江市、湛江市和茂名市三市,面积3.26万平方公里。
区内土地整治以耕地尤其是基本农田整治为方向。
积极整合农业资源,加大农田基础设施建设力度,改善农业生产环境,大规模建设旱涝保收的高标准基本农田,发展特色农业、效益农业和生态农业。
积极探索和推进城乡建设用地增减挂钩,有效推进农村建设用地整治,充分挖掘农村建设用地潜力,促进区域城乡协调发展。
(四)粤西北山区
粤西北山区包括韶关市、河源市、梅州市、清远市和云浮市五市,面积7.68万平方公里。
区内土地整治以推进土地复垦和农村土地整治为方向,以扩大生态型土地生态安全屏障建设为重点,加大对水土流失、崩塌以及矿山地质等损毁土地的整治与防治力度,强化水源涵养区、生态脆弱区域的生态保护和修复;加强地质灾害治理,开展生态安全型小流域建设,增强抵御地质灾害的能力。
以城乡建设用地增减挂钩试点为平台,积极稳妥推进农村建设用地整治,盘活低效存量城镇工矿建设用地,改善城乡人居环境,增加城镇建设用地比重,提高城市化水平。
大力推进农用地整治,大规模建设旱涝保收的高标准基本农田。
第三节完善统筹土地整治机制
一、加强规划协调与衔接
加强土地整治与农业生产、环境保护、城乡建设、产业布局、农田水利、水土保持等行业规划的协调与衔接,统筹规划土地整治,科学合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序,保障土地整治各项活动有序推进。
二、建立与完善利益共享机制
在承认和尊重土地整治各利益主体享有合法权利和利益的基础上,建立与完善土地整治利益共享机制。
对建设用地整治,遵循“政府引导、市场运作”的原则,鼓励各种市场主体多模式实施土地整治;改革现有土地整治的收益分配机制,合理分配土地整治中的土地收益,维护被整治地块单位和个人利益;通过差别化的补偿、土地供应及地价政策,合理调节不同区域、不同用途土地整治项目收益分配,有效促进各类项目的开展,提升土地整治整体效益,实现社会公正与和谐。
对农用地整治,充分调动农村集体经济组织和农民的积极性,探索建立“以奖代投(补),以补促建”的土地整治机制。
三、构建共同推进的责任机制
切实发挥政府在土地整治中的主导作用,构建“政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进”的责任机制,创新探索有效的土地整治组织机制、实施模式和投融资方式,积极引导和规范社会力量参与土地整治。
第四章大力推进农用地整治
第一节加强耕地质量建设
切实加强耕地质量建设,不断提高耕地产出率,发挥耕地的多功能效益。
一、加强耕地质量动态监测,建立耕地质量建设与管理的长效机制
(一)加强耕地质量等级动态监测监管
建立耕地质量等级年度更新监
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