大学毕业设计政策执行视角下的广东省援外医疗队派遣难问题研究.docx

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大学毕业设计政策执行视角下的广东省援外医疗队派遣难问题研究

政策执行视角下的广东省援外医疗队派遣难问题研究

AStudyonDifficultiesinDispatchingGuangdongMedicalTeamtoAfricanCountriesfromPerspectiveofPolicyImplementationAnalysis

作者姓名：

指导教师姓名

及学位、职称：

学科、专业名称：

公共管理学

论文提交日期：

2013年3月

论文答辩日期：

2013年5月

答辩委员会主席：

论文评阅人：

学位授予单位和日期：

摘要

巩固同发展中国家的友好关系是中国外交工作的基础。

援外医疗队是中国同其他发展中国家友好合作的重要组成部分。

进入新世纪，全球化进程对卫生产生前所未有的影响。

卫生与外交的互动作用凸显，中国援外医疗队在维护全球卫生安全中扮演更加重要的角色，为中国发展的重要战略机遇期营造有利的国际环境。

然而，随着国际和国内形势发展，援外医疗队工作面临新的机遇和挑战。

一方面是国际形势的变化对中国对外医疗援助提出了更高的要求；另一方面却是国内援外医疗队员派遣难的问题矛盾。

本文以广东省援外医疗队派遣为例，从政策执行视角分析援外医疗队派遣难问题。

论文第一章首先讲述了援外医疗队为中国外交所作出的突出贡献，派遣援外医疗队有着现实意义，接着提出了文章的理论基础，即国内影响政策执行的阻碍因素和国外卫生政策三角形理论。

第二章简要回顾了中国对外医疗援助的历史，在介绍广东援外总体情况时引出广东援外医疗队陷入了派遣难的困境。

紧接着第三章从政策执行角度、以政策方案因素、政策执行环境因素、政策涉及群体因素和政策制定过程因素四个维度综合分析造成派遣难的原因。

第四章从宏观和微观两个层面提出解决派遣难的对策思考，最后对援外医疗队今后的发展做了前瞻性展望。

关键词：

政策执行；援外医疗政策；援外医疗队派遣；非洲

Abstract

ToconsolidatefriendlyrelationshipswithdevelopingcountriesisthefoundationofChina’sdiplomaticwork.TheChineseMedicalTeamconstitutesanimportantpartinpromotingfriendlycooperationbetweenChinaandlessdevelopedcounties.Aswemoveintothenewera,theprogressofglobalizationexertsanunprecedentedinfluenceonhealth,whichinteractswithdiplomacypositivelyandobviously.Undersuchcircumstance,theChineseMedicalTeam,asignificantpartinsafeguardingglobalhealth,hasfacilitateditsnationtobuildafavorableinternationalenvironmentinvitalstrategicperiod.Nevertheless,whilesituationsathomeandabroadchange,theChineseMedicalTeamisbothconfrontedwithopportunitiesandchallenges.Ononehand,internationalsituationssethigherrequirementstoChinaforeignmedicalaid.Ontheotherhand,difficultiesindispatchingChineseMedicalTeamemerge.

TaketheChineseMedicalTeamdispatchedbyGuangdongforexample.Thispapermainlyelaboratesonwhymostofdoctorsrejectthemedicalteam.Atthebeginning,thecontributionstodiplomacymadebyChineseMedicalTeamarepresented,tellingusthereasonwhydispatchingChineseMedicalTeamisessential.FactorsaffectingpolicyimplementationandHealthTheoryTriangleintroducedarethetheorybasisofthecominganalysis.Inchaptertwo,theauthorretrospectsthehistoryofChinaforeignmedicalaidandoutlinesthecurrentsituationofdispatchingdifficulties.WhyisChineseMedicalTeamfacedwithdifficultiesinlowinvolvement?

Chapterthreegivestheanswersfromtheperspectiveofactors,content,contextandprocess.Chapterfouristhesuggestionstothedifficultdispatchfrombothmacroscopicandmicroscopicviews.Inthefinalchapter,theauthorputsforwardthepotentialprospectthatChineseMedicalTeamfacesasanend.

KeyWords:

PolicyImplementation,ForeignMedicalAidPolicy,ChineseMedicalTeamDispatchment,Africa

1绪论

1.1选题的背景及意义

1.1.1研究背景

援外医疗队是根据中国政府与受援国政府签订的议定书，由中国政府派遣到受援国提供无偿医疗服务的队伍。

援外医疗队是中国对外医疗援助的重要组成部分，是中国各个援外项目中成就最为突出的领域。

自1963年中国向阿尔及利亚派遣了首支援外医疗队，无论是在“左派”文革政治动乱时期还是改革开放初期经济还处于起步阶段，派遣援外医疗队的任务一直没有终止。

50年来，中国援外医疗队的规模逐渐扩大，已先后向亚洲、非洲、拉丁美洲、欧洲、大洋洲的69个国家和地区派出过援外医疗队，累计派出援外医务人员2万多人次。

2006年中非论坛北京峰会召开后，中国加快了向非洲国家派遣医疗队的步伐，并向乍得、塞内加尔、安哥拉、加纳、马拉维、南苏丹复派或新派6支医疗队。

除新疆、西藏、贵州、海南外，目前全国有27个省、市、自治区承担着派遣援外医疗队的任务。

截至2012年底，全国共有50支援外医疗队分布在五大洲50个国家113个医疗点上，医疗队员在外人数每年约1200人。

对外提供医疗技术援助是我国一项长期的具有战略意义的政治任务，援外医疗队是在医疗卫生领域贯彻我国外交路线的一支重要力量，在促进我国与发展中国家友好合作关系中发挥着特殊的作用。

50年的援外医疗工作实践证明，向发展中国家派遣医疗队是一项花钱少、影响大、收效快的对外合作项目，在执行国家外交政策上发挥重要作用，赢得了广泛的欢迎和赞誉，为我国推行和平外交政策作出积极贡献。

援外医疗队的任务是认真履行两国政府的协议，做好医疗工作。

但是援外医疗工作不仅仅是医疗行为，更是一项非常特殊和重要的政治任务，影响远远超过医疗本身，它不但使非洲人民进一步了解中国，更使双方结下深厚的友谊。

1971年中国加入联合国，并成为安理会的一员，标志着中国正式进入国际政治舞台的核心。

毛泽东主席形容是“是非洲黑人兄弟把我们抬进去的”。

一段时间以来，作为中国最值得信赖的伙伴，非洲国家对中国的支持使中国即使在综合国力总体还很落后的情况下成为能与美、苏两个世界大国抗衡的政治大三角中的一角。

因此援外医疗工作意义深远。

1.1.2研究价值和意义

时至今天，援外医疗队的派遣也有着其现实意义。

2013年3月，习近平主席对刚果（布）进行了国事访问。

期间，习主席会见了中国援刚医疗队，把中国援外医疗队精神总结为“不畏艰苦，甘于奉献，救死扶伤，大爱无疆”，高度赞扬援外医疗队为国家外交和促进非洲国家人民健康事业所作出的积极贡献。

当今世界各国的竞争主要体现在以经济为核心的综合国力的竞争，而非洲国家拥有丰富的自然资源和庞大的潜在市场，这是中国经济建设必不可缺的，因此进一步加强与非洲国家的关系成为中国外交的重要主题。

据统计，2006年北京峰会至2009年第四届中非合作论坛前，中国共向41个国家派遣医疗队员每年1200人次，并提供价值5000万元人民币的医疗器械。

中国政府对非医疗援助力度之大，密度之高史上罕见。

2006年4月25日，时任国家主席胡锦涛在摩洛哥接见中国援外医疗队员时指出，“向非洲国家和地区派遣医疗队是中非合作时间最长、涉及国家和地区最多、成效也最为显著的合作项目。

中国援非医疗队40多年的光辉历程，是中非人民伟大友谊的历史见证，是中国同广大发展中国家友好合作的光辉典范”。

在2009年中非合作论坛第四次部长级会议上，中国政府又提出继续援非的新八项措施，援非医疗依然占据重要地位。

中国政府承诺在未来5年内，将再为发展中国家派遣3000名医疗专家、培养5000名医务人员，为中国在非洲建造的30间医院和30间疟疾防治中心提供价值5亿人民币（合7320万美元）的医疗设备和抗疟物资，重点用于妇幼卫生及防治疟疾、结核病、艾滋病等疾病。

3年内，中国将再向全球基金捐款1400万美元，用于帮助发展中国家预防和治疗艾滋病、结核病和疟疾。

同时继续做好向非洲派遣援外医疗队工作。

2012年7月时任国家主席胡锦涛在中非合作论坛第五届部长级会议上代表中国政府宣布了继续深化中非务实合作的新举措，其中包括每年派遣1500名医疗队员。

可见，在中国与非洲国家交往中，医疗援助发挥着不可替代的作用。

2013年是中国派遣援外医疗队50周年。

50年来，随着国内外形势的发展及中国对外医疗援助的不断推进，援外医疗队在选拔和管理过程中不可避免产生了一些问题，尤其是医疗队员派遣难现象日益突出，已经严重影响到援外医疗队员素质和声誉。

如何解决医疗队派遣难问题引起了各级卫生行政部门的高度重视。

由此可见开展对援外医疗队派遣难方面的研究有一定的时代意义和现实意义。

1.2文献综述

1.2.1国外研究现状

对中国对外医疗援助有关注的学者大多承认过去几十年中国援外医疗取得的成绩，认为医疗队不仅履行国际人道主义精神，救死扶伤，还有力提升了中国的国家形象，“是中国在第三世界最有成效的经济援助计划的一部分”。

美国大学国际关系研究学院DeborahBrautigam教授把中国式援外与美国的援外进行比较，指出中国援外医疗队和美国对非洲的医疗援助有着异曲同工之妙，无论是中国医疗队还是美国海军医院船仁慈号，皆利用医疗卫生来增进与非洲人民的友谊，是国家软实力的表现。

国际战略研究中心全球卫生政策研究中心副主任KatherineBliss建议中美两国携手帮助非洲国家进一步改善卫生和医疗基础设施，譬如美方提供财务或预算支援，中方提供医护人员、医疗器材等，寻求更宽广的合作空间。

国际上有少部分学者认为中国对非洲的医疗援助是有目的性的。

Jeremy在China’sHealthDiplomacyinAfrica里提到中国的对外医疗援助的是带附加条件的，以换取非洲市场准入和能源资源为目的。

事实上，不单是中国援外医疗，整个中国的对外援助都是不附带任何条件的。

另外也有学者认为中国“不附加条件”的援外理念早已过时，放任、不附加条件的援外只会助长受援国的依赖、贪婪。

对受援对象应进行适度的引导、约束，才有助于受援国真正实现自力更生。

1.2.2国内研究现状

第一，中国对外援助的文献研究。

从王逸舟《中国对外关系转型30年（1978-2008）》中可以看到，对外援助从20世纪60年代简单的援助方式，到80年代双方在互利互惠基础上富于成效的经济技术合作，再到21世纪双方经济合作层次提高、合作领域向纵深发展，涉及能源与资源开发等多个领域，确立了面向21世纪的中非新型战略合作伙伴关系的变化，是中国对外医疗援助随中国整体外交策略调整而变化的体现。

2011年时值中国援外60周年，国务院新闻办公室首次发布了《中国的对外援助》白皮书，详细介绍了对外援助的政策、资金、方式、分布和管理，可见在今后很长一段时间里，对外援助将继续为国家外交和经济建设服务。

白皮书还提到了对今后援外工作的思考和建议。

周弘在《中国援外六十年的回顾与展望》提到未来中国援外事业发展的方向，即在对外援助中注入更多教育、培训、知识传播和技术转移的内容，吸取中国经验，引入关注社会、关注民生、关注环境的因素。

黄海波的《中国对外援助机制——现状和趋势》通过对援外医疗工作机制的历史和现状进行梳理，强调援外需要多边合作、非政府组织的参与、援外立法等问题，为中国援外医疗工作机制的与时俱进提供了很好的思路。

第二，中国对外医疗援助的文献研究。

目前国内没有专门针对中国对外医疗援助的专著。

与中国对外医疗援助的实践相比，国内这方面的研究可以说十分滞后。

对外援助丰富生动的史实一般散见于队员回忆录、纪念册、卫生志、地方志，以及出现在对外关系专著里小篇幅提及到。

国内学者把中国对外医疗援助方面的研究主要归纳成两类，一类是把援外医疗看做中国对外援助项目不可分割的一部分，从中国对外援助大点入手进行研究探讨，另一类是把援外医疗的某个特定问题加以专题研究。

从内容上研究援外医疗的题材大多围绕以下四方面展开。

一是历史纪实和回顾纪念。

部分中国外交史的著作对中国对外医疗援助的历史和情况有不同程度的涉及，但大体上仅基于历史视角以写实的方式记载，如派遣国别、承派省市、时间等，属于史实阐述。

如王泰平在《中华人民共和国外交史》中提到1970年至1978年间是中国向非洲派出医疗队最多的时期，共计17个非洲国家，医疗队不仅在城市医院工作，还到农村和边远地区巡回医疗。

《上海地方志卫生志》中从医疗队、援外药械、合作项目三方面对上海市的援外医疗工作进行了介绍，很好地反映了地方层面所做的具体援外事宜。

近年来承担派遣援外医疗队任务的一些省市卫生行政部门出版了一些回顾性纪念册，如广东省卫生厅2011年编印的《友谊的使者——纪念广东省派遣援外医疗队40周年》从对外交流、医疗合作、上层保健、非洲风情等不同角度叙述了广东援外医疗的许多鲜为人知细节，是弥足珍贵的一手材料。

二是通过回顾中国与非洲国家的卫生合作历程，对未来中国对外医疗援助的机遇与挑战展开研究。

北京大学非洲研究中心李安山教授以中非防治疟疾项目为案例，揭示了中国与非洲卫生合作所取得的成绩。

同时他认为，中国与非洲的医疗合作应该进行多方面的改革，如提高援外医疗队员的水平和待遇、倡导形式多样的医疗合作、加强与国际多边、双边组织的合作，共同促进第三世界国家的卫生发展。

中国现代国际关系研究院西亚非洲研究所副所长徐伟忠教授指出，目前中国对非医疗援助面临的主要挑战是援外医疗队派遣难、管理难、经费总体不足；非洲国家自身能力建设薄弱，需要进一步培养非洲卫生人才；确定对非医援与合作的重点，把初级卫生保健、公共卫生尤其是疾病预防控制纳入未来中非合作重点。

通过分析，徐教授认为随着国际卫生合作出现了新变化，中国要更好地学习外国援助经验，促进对外医疗援助队伍的专业化，弥补中国资金相对短缺、信息了解渠道不畅、对国际卫生规范了解不足等方面的欠缺。

文章主张中国将非洲作为中国多边卫生合作的重要试验区。

商务部研究院亚洲与非洲研究所王泺副所长指出，国际金融危机导致可用的公共卫生资源减少，中国经济的快速发展以及国际影响力的提升，使中国需要承担更多的国际责任，这些为中国在新时期开展与非洲国家的医疗卫生合作提出了新的机遇和挑战，中非医疗援助合作的形式和内容都需要根据国内外的实际要求适时调整。

王小林、张德亮和朱纪明等学者从人力资源视角揭示了中国对外卫生合作的机遇与挑战，通过回顾与总结，他们发现了中国半个多世纪的对外卫生人力资源援助的成功之处在于充分利用自身的优势，注重选择适宜技术，形成了以医疗卫生官员（侧重医疗卫生制度与政策）、医科研究生（着眼未来、培育精英）和医疗队（应急，满足当前需要）三位一体的对外卫生人才资源框架。

三是对中国援外医疗队改革必要性进行研究分析。

施士德在《新形势下援外医疗工作的建议》中以上海援摩洛哥医疗队作实证分析，提出要特别关注加强援外医疗队伍的建设和对队员的人文关怀，这在后来卫生部提高队员驻地宿舍配置标准、不断加大医疗队文娱设施以及生活物资配备中得以体现。

刘振国和郑玉荣在《对援外医疗队改革的几点思考》中指出，中国对外医疗援助应与国际惯例接轨，由受援国承担一部分费用，用于提高队员待遇，并允许携带家属。

文章观点新颖，其中“援外医疗队是单纯的劳务输出”正是当今影响医务人员参加医疗队的其中一个重要的观念障碍。

吕博的《改革援外医疗工作促进互利合作深入发展》提出派遣医疗队应提升到“互利双赢”的层次，如以援带贸，为中国医疗企业牵线搭桥，把医疗产品打入缺医少药的非洲。

杨桂林等学者经过把中国医疗援助也门的方式和德国援也医疗作横向对比后，发现中国分散的援也医疗模式影响了队员医疗技术的发挥，德国以慈善活动进行医疗援助更能得到当地居民的肯定和认可，因此建议相关部门重新思考援外医疗的定位和走向。

卫生部国际合作司《加强实施新战略改革援助非洲医疗工作》一文针对当前援外医疗队派遣难和管理难等问题，从官方角度提出援外医疗新思路。

四是把援外医疗队看作是国家形象和软实力表现工具来研究。

张春在《医疗外交与软实力培育》一文中以援外医疗队为例，探讨了医疗外交和软实力的关系，剖析医疗外交对中国在非洲软实力培育的历史贡献，认为援外医疗队的派遣为中非关系的发展、中国在非洲的软实力培育发挥了不可磨灭的作用。

《全球卫生事件中非卫生合作与国家形象》一书认为援外医疗队不仅提高了受援国人民的健康水平，极大地促进了中国和其他发展中国家人民之间的友谊，赢取了广泛的赞誉，为中国在第三世界树立了良好的国家形象。

同样，中国研究非洲问题专家李安山教授在《为中国正名：

中国的非洲战略与国家形象》中指出，国家形象的确立有赖于宣传，而中国援外医疗队就是仅次于坦赞铁路的第二个宣传亮点。

李教授认为援外医疗队这项“时间最长、涉及国家最多、成效最显著、影响最广泛”的项目在非洲取得良好效益并赢得非洲国家的认同，促进了中国形象的树立。

1.2.3综述小结

通过对国内外学术界对中国对外医疗援助的研究分析，笔者发现此类文献比较缺乏，少有的也局限于史实阐述、或在外交专著中小边幅提及，即便是有对援外医疗队派遣难思考的文献也仅限于罗列派遣难现象，缺少从政策执行角度切入，因此笔者以影响政策执行因素分析对外医疗援助不仅有可行性及现实意义，还能充实对中国医疗援助文献的多样性。

1.3研究的理论基础

1.3.1卫生政策三角形理论

1994年英国学者GillWalt和LucyGilson提出了影响卫生政策有效执行的四大因素，卫生政策三角形理论（HealthPolicyTriangle），见图1-1。

卫生政策三角形理论由政策涉及者（Actors）、政策环境（Context）、政策本身因素（Content）和政策执行过程（Process）四部分组成。

图1-1卫生政策三角形理论

其中，政策涉及者位于三角形中心位置，代表政策执行中人所处的主导地位，体现了政策涉及者是综合政策本身、政策环境和政策执行三方面因素做出的决策。

政策涉及者，指对卫生政策执行可能造成影响的个人、组织或机构。

政策涉及者一般代表不同的利益集团，例如个人、国际非政府组织、国内非政府组织、压力群体/利益群体、国际机构组织、双边办事处、政策出资财团、私人产业和大众传媒等。

由于一项政策的出台和执行会对部分利益集团产生不同程度影响，因此利益集团从自身角度考虑，对是否执行政策有自己的意见和想法；

政策环境指对政策执行可能产生影响的国内外政治、经济、社会、文化等因素，具体可分为以下四类：

一是环境因素，指短暂的却对政策造成影响的如战乱、干旱等因素。

二是结构性因素，这指的是相对稳定的社会元素，如国家政治体制、经济运行模式、所处地理环境特征等。

三是文化因素，如政策执行所在地人民的宗教信仰、民族派别和性别。

四是国际或外在因素，尤其是一些政策的推行需要若干国家、或区域乃至多边组织携手合作才能有效执行；

政策本身因素指的是政策内容是否科学、合理，这是政策能否得到有效执行的基础；

政策执行过程具体指一项政策从酝酿起草、初步拟定、讨论论证、反复修订、政策执行到政策评估的过程。

1.3.2政策执行的相关理论

政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径，政策执行的有效与否事关政策的成败。

政策执行的程度直接决定了政策实施的程度和范围，也是检验政策是否合理可行的重要渠道和进行再决策的实践依据。

但是，政策执行不是孤立进行的，而是在复杂的社会系统中执行，并受到诸如执行对象对政策的理解、执行机构力度、政策资源投入程度及政策所处环境等因素影响，导致政策实施后不能取得预期的效果，可能造成政策执行走样，甚至难以执行。

归纳而言，影响政策执行的障碍因素主要有：

执行内容。

执行内容指的是政策本身。

政策内容制定得当、质量高执行起来事半功倍，反之不但会使政策无法执行，还造成国家人力、财力、物力的损失。

科学性和可行性是衡量政策质量的标准。

科学性指政策制定程序的合理性；可行性指政策制定过程要充分考虑现实中的困难、环境与条件限制，实践性要强。

执行主体。

政策执行主体在政策执行过程中起着至关重要的作用，因为任何一项政策都需要依赖执行机构和执行人员来承担，因此对执行主体的分析就是对人的思想和决策过程进行分析。

政策执行过程中，执行主体对政策的理解和接受能力决定了执行者是真正理解还是歪曲了政策。

同时，政策本身对执行主体而言是否存在利益驱动或冲突、执行主体机构设置是否合理、执行人员综合素质是高是低等因素也同样影响政策执行的效果。

作用对象。

政策的作用对象即目标群体，指由于执行某项政策而不得不调整其行为的个人或群体。

政策作用对象会根据具体政策内容以及自身利益诉求和价值观等因素来决定政策执行的可接受度，这正是政策执行有效与否的关键。

也就是说，一旦作用对象对政策予以认同，政策执行将得以顺利开展，预期政策效果很有可能得以顺利实现。

相反，政策执行过程的阻力将陡增，必然降低政策执行的有效性。

政策环境。

政策执行需要在社会中进行，因此要受到所处环境的影响和制约。

政策环境包括自然环境、政治环境、经济环境、文化环境、生态环境、社会心理环境等，这些环境构成了政策执行的基础，影响着执行的整个过程，不适宜的环境必将妨碍政策的有效执行。

资源投入。

政策资源投入是指为确保政策顺利执行而需要花费的代价，政策资源包括人力资源、物力资源、财力资源和信息资源。

只有政策运行过程中投入足够的