中小学安全管理的理论与实践研究.docx

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中小学安全管理的理论与实践研究

中小学安全管理的理论与实践研究

　　学校安全工作关系到学生的安全健康成长，关系到千千万万个家庭的幸福，关系到社会的和谐稳定，是学校一切工作的基础。

目前，各级党委和政府都非常重视学校的安全工作，学生家长也越来越关注学校的安全程度，安全工作在学校工作中的分量越来越重，许多地区在对校长的考核中都实行了“安全事故一票否决制”、“责任追究制”等等，这一切，都促使学校在安全管理方面不断创新、改进和完善。

　　安全管理属于管理科学的范畴。

近年来，管理科学在理论研究方面取得了很大的突破，为实践提供了重要的指导，使管理的效果得到了极大的提高。

安全管理水平要取得很大的进步，也必须以安全管理科学为引导。

当前，我国关于学校安全工作的研究，主要侧重于对具体方法的探索以及对他人经验的借鉴上，相对来说，对理论层面的研究较少。

我们说，一所学校成功的安全管理思路和方法，具有一定的启示性，但是由于各个学校的环境和条件各不相同，有时一个成功案例很难套用到其他学校中。

片面追求经验的借鉴，忽视理论的指导作用，必然会导致思路不清、行动盲目，最终培育出的只能是模仿的、教条的和低效的安全管理模式。

因此，理清学校安全管理的基本理念，找到安全管理的薄弱环节，从理论和实践两个方面提高当前中小学的安全管理水平成为当务之急。

　　一、安全管理科学理论体系的发展

　　人类对于防范意外事故的认识与科学已经历了漫长的岁月，从宿命论到经验论，从经验论到系统论，从系统论到本质论；从无意识地被动承受到主动采取对策，从事后型的“亡羊补牢”到预防型的本质安全；从单因素的就事论事到安全系统工程的建设，逐渐形成了比较成熟的安全科学理论体系。

特别是近一个世纪以来，人们对安全科学研究重要性的认识越来越深刻，回顾安全管理科学的发展，基本上可以划分为三个阶段。

　　1.经验的事故分析阶段

　　自工业革命开始，随着科学技术的发展，生产规模日益扩大。

在人类提高劳动生产率的同时，由于缺乏对机器的控制驾驭能力，致使安全事故频发，伤亡不断，安全管理问题逐渐被人类所重视。

人们从事故出发，探求事故发生的原因，积极采取措施避免此类安全问题的再次发生；在实践过程中确立了三不放过的原则（即发生事故后原因不明不放过、当事人未受到教育不放过、措施不落实不放过）；并且试图采用事故统计的方法来研究事故的发生规律，等等。

这些做法，对于预防事故的发生与保障人类的安全生产和生活发挥了重要的作用。

但是，这种把事故看作是影响生产秩序的偶然的“外部性”事件，采取头痛医头，脚痛医脚，就事论事的对策，是一种被动的、滞后的、“亡羊补牢”的安全管理模式，其效果肯定不能满足实际的需求。

　　2.系统的危险分析与隐患控制阶段

　　自20世纪50年代以来，对安全事故的界定从生产领域扩展到了社会生活的各个领域。

随着越来越频繁的安全事故的发生，安全管理意识也逐渐发生了很大的变化。

人们开始以危险和隐患作为研究对象，着眼于对事故前期的控制，提出了超前防范和预先评价的概念和思路，确认了影响事故的人、机、环境和管理的综合要素，主张采取工程技术的硬手段与教育和管理的软手段相结合的综合措施，来防范安全事故的发生。

　　这一时期，出现的最著名的安全管理理论就是危机管理理论。

危机管理的概念始于20世纪50年代美国的保险业领域，冷战期间，美国逐渐发展起一套国际政治中的危机管理理论、机制和方式。

危机管理概念开始被引申到政治、外交、军事、经济和教育等各个领域。

危机管理理论认为，危机不是偶然的、突发的外部事件，而是一种“嵌于”社会生产和生活运行系统中的正常的、不可避免的事件；危机管理也不只是在事故情境下的一种消极“应对”，而是包括事故预防、准备、反应和恢复的系统管理过程；在不同的危机管理阶段有着不同的管理重心：

在危机准备阶段，全面的危机评估与预测是危机管理的前提；在危机预备阶段,科学的危机决策成为危机管理的核心；在危机反应阶段，良好的危机沟通成为危机管理成败的关键；在危机恢复阶段，成功的危机学习成为危机管理的重要任务。

　　由于有了对事故的超前认识，这一理论体系比早期事故学理论有了更为有效的方法和对策，对于提高事故预防的效果有着显著的意义和作用。

但是，这一层次的理论在安全科学理论体系上，还缺乏系统性、完整性和综合性。

　　3.现代的安全科学管理研究阶段

　　20世纪90年代以来，随着现代社会的发展，以人为本观念的倡导，人们对于安全事故发生频率的控制和管理效率的提高都有了更高的要求。

这使人们感到，要彻底改变生产和生活的安全面貌，安全管理学必须向“系统安全”方向发展，走横向综合的道路。

正是基于这一思路，现代的安全科学管理应运而生。

　　现代安全管理以安全系统作为研究对象，在事故系统的人―机―环境―管理四要素的基础上，提出了从安全系统的动态特性出发，研究人、社会、环境、技术、经济等因素构成的安全大协调系统，最终达到保障生命、健康、财产、环保、信誉等各方面安全的目标。

现代安全管理的理论系统还在发展和完善之中，目前已有的初步体系有：

安全的哲学原理，安全系统论原理，安全控制论原理，安全信息论原理，安全法学原理，安全经济学原理，安全组织学原理，安全教育学原理，安全工程技术原理等。

目前还在发展中的安全理论还有安全仿真理论，安全专家系统，系统灾变理论，本质安全化理论，安全文化理论等。

虽然现代的安全科学管理体系还不完善，但它从整体、系统的观点出发，为人们处理和解决复杂的安全管理问题提供了一种十分有用的思路和方法。

　　学校作为社会生活的一部分，其安全管理也大致经历了上述三个阶段。

综观我国中小学的安全管理现状，呈现出良莠不齐的态势。

有的学校在学习了先进的安全管理理论后，形成了比较明确的学校危机管理体系，制定了比较完备的应急避险方案，并且重视学校安全文化的建设，在多年的实践中探索出了一套科学、系统、有效的安全管理模式和方法，使学校的安全工作得到了良好的保障；但是，令人遗憾的是，更多的学校，特别是农村学校，以事后事故分析为主的安全管理模式仍然占据了主要的市场，学校的安全管理缺乏理论指导，管理思路不清晰，调控方法不严谨，思维散乱、手段粗糙，主要还是凭借经验进行低效的、被动的安全管理；甚至还有的学校存在侥幸心理，对安全工作“说起来重要，做起来不要”；学校安全管理的主要任务是在安全问题发生时，调动学校和社会诸方面的资源来“应付问题”……这些无疑都给学校的安全工作埋下了极大的隐患。

重视学校安全管理理论的学习已经成为提高学校安全管理水平的必由之路。

　　二、当前我国中小学安全管理实践的几个薄弱环节

　　我国政府对中小学安全管理工作十分重视。

特别是近年来，加强了中小学管理的制度建设，先后出台了一些实践性很强的指导政策，对我国中小学安全管理工作起到了很好的推动作用。

例如，2005年，根据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，教育系统从各级教育行政部门到基层学校都制定了各自的应急避险预案，形成了以教育部总体预案为总纲，以31个省区市和新疆生产建设兵团教育部门预案为主体，以各级各类学校预案为支撑的应急体系格局，对于学校风险防范意识和应对知识技能的提高，以及事故后果的降低都起到了明显的促进作用。

2006年，教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署等10部门联合制定并颁布了《中小学幼儿园安全管理办法》，该办法的制定，对于形成各部门通力合作的学校安全工作的新机制，巩固和健全全社会积极参与学校安全管理，提高学校的应急能力发挥了重要的作用。

　　但是，我们也清晰也看到，在学校安全管理的实践中，仍然存在一些薄弱环节，制约着中小学安全工作水平的提高。

　　1.学校的应急避险预案缺乏针对性和可操作性

　　根据教育部的部署，目前绝大多数学校都制定了本校的应急避险预案。

但是，总体上看，在预案的制定和管理上仍然存在较大的差距。

笔者曾走访过西部地区一个县中的6所学校，发现这些学校的应急避险预案主要存在以下一些问题：

（1）预案侧重点不明显。

笔者走访的6所学校分别位于县城、乡镇和农村，所处的环境和学校的基本条件有较大的差异，但是这些学校的预案却基本雷同，普遍缺少对本校安全隐患深入细致的剖析，重点不突出，特点不明显，使人不禁怀疑这种“拿来主义”的预案的实践指导意义。

（2）应急各方的职责不明确。

有的学校的预案中仅仅提到要成立以校长为组长的应急小组，重视应急工作，但是关于这个小组成员的基本信息，如姓名、联系方式等都没有注明，因此，更别提更重要的在预防、应对和恢复各个阶段小组成员之间的任务和职责分工了。

（3）事故设定过于简单，可操作性不强。

绝大多数的学校仅仅罗列了需要加强防范的灾害种类，如交通、溺水、火灾、煤气中毒、食品卫生、洪水、地震等等，但是针对这些灾害的具体的预防措施、救援对策却只字不提，这样的预案明显缺乏可操作性，因此也就失去了对实践的指导意义。

此外，在应急预案的应用中，通过对教师和学生的访谈，我们了解到学校教职工和学生对预案不够熟悉，很多人都不知道学校有这样的方案存在；学校对于预案演练工作开展不够，很多学校一、两年都没有开展过一次安全实践演练活动。

很明显，这样的预案最终只能成为一纸空文。

　　2.现行安全政策法规在贯彻落实过程中缺乏保障机制，缺乏实效性

　　虽然全国第一次以十部委令的形式颁布了《中小学幼儿园安全管理办法》，表明了政府对学校安全管理的极大重视，但是，在实践过程，由于缺少把这十个部门职责充分发挥起来的有效工作机制和评估机制，使得部门间的通力合作常常处于昙花一现的尴尬境地，难以满足学校安全管理工作长期性和持续性的需求。

　　此外，针对学校安全问题的解决，教育行政部门通常采用发文件、发通知、制定一些规范手册发给学校的措施进行应对，具体工作则完全依赖学校第一线，并且常常把安全责任全部推给学校，这种做法已经被屡次发生的安全事故证明是实效性欠佳的做法，不能从根源上降低学校安全事故的发生。

　　3.学校安全事故责任划分不明确，学校承担的责任被无限夸大

　　在我国，虽然有一些有关学校安全的法律法规。

如新修订的《义务教育法》中规定学校建设“应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全”；“各级人民政府及其有关部门依法维护学校周边秩序，保护学生、教师、学校的合法权益，为学校提供安全保障”；“学校应当建立、健全安全制度和应急机制，对学生进行安全教育，加强管理，及时消除隐患，预防发生事故。

县级以上地方人民政府定期对学校校舍安全进行检查；对需要维修、改造的，及时予以维修、改造。

学校不得聘用曾经因故意犯罪被依法剥夺政治权利或者其他不适合从事义务教育工作的人担任工作人员”等。

此外，在《教育法》、《未成年人保护法》、《教师法》等法律中都有涉及对学校安全问题的阐述。

但是，仅凭这些已有的法规，并不能完全保障儿童安全地接受教育的权利。

例如，对国家和地方政府的安全义务以及学校、教职员的安全照顾责任、对预先防范学校安全事故的设施基准、以及在事故发生时对受害者如何给予迅速完善的医疗保障和学校灾害赔偿等都没有具体明确的法律规定。

在这些问题中，特别是由于学校安全事故责任划分不明确，使得很多学校的校长因噎废食，取消了一些具有高安全风险的活动，如体育课、外出实践活动等，限制了学生的全面发展。

虽然，2002年教育部颁布了《学生意外伤害事故处理办法》，对处理学生人身意外伤害事件有了一个比较明确具体的依据。

但由于这个办法属于部门规章，其法律效力层次较低，在法院审理此类案件的过程中不能适用，只能起到参考的作用。

因此，安全法规不健全，也是制约学校安全管理工作的一个重要因素。

　　4.校长、教职工缺乏系统、全面的安全知识技能的培训

　　长期以来，一直有这样的说法：

“教给学生一杯水，教师要有一桶水。

”随着时代的发展、信息的丰富，人们甚至提出了教师要教给学生“一杯水”，其知识存量必须变“一桶水”为“长流水”的观点。

不管是“一桶水”还是“长流水”，都要