我国地方政府绩效评估体系研究以青海省为例3.docx

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我国地方政府绩效评估体系研究以青海省为例3

位类别管理学学号

硕士学位论文

我国地方政府绩效评估体系研究——以青海省为例

学位申请人姓名：

导师姓名及职称：

专业名称：

行政管理

二○一二年五月二十五日

学位类别：

管理学

分类号：

学号：

密级：

我国地方政府绩效评估体系研究

——以青海省为例

学位申请人姓名：

导师姓名及职称：

专业名称：

行政管理

答辩委员会（签名）：

我国地方政府绩效评估体系研究——以青海省为例

摘要

在改革开放的持续发展阶段，提高政府绩效始终是公共管理者追求的重要目标，而在发展中政绩观与发展观紧密相连且相互作用，因此树立正确的政府效绩观、贯彻落实科学发展观是社会发展进步的迫切要求，这就要求建立科学的政府绩效评估体系来推进我国行政管理体制机制创新。

2011年6月，国务院通过表决批准了北京市、福建省、吉林省和四川省等八个地方政府实行地方政府绩效管理评估试点，为全面推行政府绩效评估管理探索积累经验。

科学发展观作为构建科学的政府成绩评估体系的重要内容和参考依据，它与传统的发展观偏重于物质财富的增长、忽视人和社会的全面发展不同，在本质上是较为全面的发展观。

在政府绩效评估价值取向上应当坚持以人为本、科学的全面协调可持续发展、发展是第一要义和统筹兼顾等几个基本理念。

以科学发展观为指导构建科学的政府绩效评估体系首先应当实现在思想上发生转变，形成科学的政府绩效评估价值观。

当前，我国各地方政府绩效评估体系不一而至，尚未统一，不同的地方政府根据本地的具体情况，针对政府本身不同的发展点和关注点，采用不同的评估指标和方法，构建与其本地政府相适应的评估体系。

在党的十七大上明确表示,贯彻落实政府体制改革、建设服务型政府要加强对政府绩效评估体系的构建，促使政府工作效率提高。

同时，在十七届二中全会通过的文件《关于深化行政管理体制改革的意见》中又强调,建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制是有效推行政府绩效管理和行政问责制度重要影响因素。

由此可见，创新我国科学的政府绩效评估体系,是树立正确政绩观、切实贯彻科学发展观、构建服务型政府的迫切需要。

本文基于对我国政府绩效的简要概括，以目标管理青海省为实例，获取相关较为全面的青海省政府绩效评估的情况，将青海省地方政府评估实际情况与国内的政府绩效评估实例进行对比分析，拟对我国地方政府在绩效评估中存在的主要问题及相关原因进行剖析，通过对问题的剖析来达到发现问题并解决问题的目的，最终以建立效率高、充满活力、有利科学发展的体制机制，实现在以科学发展观为指导的科学的政府绩效评估体系下，为发展中国特色社会主义提供有效的体制保障。

关键词：

科学发展观；政府绩效；青海省；评估体系

Abstract

Inthelaststageofdevelopmentofreformandopeningup,improvingthegovernmentperformanceisalwaysanimportantgoalofpublicmanagementindevelopingperformancepursuitoftheconceptofconceptdevelopmentcloselyrelatedtotheinteraction,sotoestablishacorrectviewofthegovernmentperformanceandcarryoutthesciencedevelopmentviewoftheurgentneedsofsocialdevelopmentandprogress,thisrequirestoestablishscientificgovernmentperformanceevaluationsystem,inordertopromoteourcountryadministrativemanagementsystemandmechanisminnovation.Thescientificconceptofdevelopmentasaconstructascientificgovernmentperformanceevaluationsystemimportantcontentandthereference,itwiththetraditionalconceptoflayparticularstressonthegrowthofmaterialwealth,neglecttheall-rounddevelopmentofpeopleandthesocialdifferent,inessenceisacomprehensivedevelopment.Inthegovernmentperformanceevaluationonthevalueorientationshouldadheretothepeople-oriented,comprehensive,coordinatedandsustainablescientificdevelopment,developmentisthefirstconceptandoverallconsiderationandsoonseveralbasicconcept.Guidedbythescientificdevelopmentconcepttoconstructthescientificviewofgovernmentperformanceevaluationsystemshouldachieveinthought,transformedformscientificgovernmentperformanceevaluationvalues.

Atpresent,China'slocalgovernmentperformanceevaluationsystemisdifferent,andyettobereunified,differentplacesaccordingtotheactualcircumstancesofthelocalgovernment,accordingtothegovernmentitselfdifferentFinlandiaandfocus,usingdifferentevaluationindexandmethodofappraisalindexsystemthatcanmeettheneedsofitslocalgovernment,theparty'scongressclearlypointedoutthatcarryingoutthescientificoutlookondevelopmenttobuilddynamic,efficient,moreopen,infavorofthesystemsandmechanismsofscientificdevelopment,forthedevelopmentofsocialismwithChinesecharacteristicsprovidesastrongdrivingforceandinstitutionalguarantee.17thleadersthroughthe"opinions

ondeepeningthereformofadministrativesystem"andstressedthattocarryoutgovernmentperformancemanagementandadministrativeaccountabilitysystem,establishascientificandreasonablegovernmentperformanceevaluationindexsystemandevaluationmechanism.Innovationinourcountry,therefore,thegovernmentmanagementsystem,theestablishmentofscientificgovernmentperformanceevaluationsystem,setupcorrectachievementsview,earnestlyimplementthescientificconceptofdevelopmentofurgentneed.

Basedontheperformanceofourgovernmentarebrieflysummarized,thelocalgovernmentinourcountryintheperformanceevaluationoftheproblemsandtherelatedreasonsareanalyzed,andthroughtheanalysistotheproblemoftofindproblemsandsolveproblems,andfinallytoestablishthepurposeofhighefficiency,fullofvitality,favorablescientificdevelopmentsystemmechanism,realizetheguidanceofthescientificconceptofdevelopmentinthescienceofgovernmentperformanceevaluationsystem,forthedevelopmentofsocialismwithChinesecharacteristicstoprovideeffectivesecuritysystem.

Keyword:

Thescientificconceptofdevelopment;Qinghaiprovince;Evaluationsystem

目录

摘要I

AbstractIII

第一章序言1

第一节研究的意义1

第二节研究的目的和内容1

第三节研究方法2

第四节国内外研究进展3

第二章地方政府绩效评估概述8

第一节地方政府绩效评估的内涵8

第二节政府绩效评估的作用9

第三节府绩效评估发展概况11

第三章青海省地方政府绩效评估现状、问题存在及原因14

第一节青海省地方政府绩效评估现状14

第二节青海省地方政府绩效评估中存在的主要问题14

第三节青海省地方政府绩效评估成因分析20

第四章青海省政府绩效评估实例分析23

第一节青海省政府绩效评估制度23

第二节地方政府绩效评估结果运用26

第三节政府绩效评估基本原则27

第四节政府绩效评估主要内容27

第五节青海省政府绩效评估相关要求29

第六节青海省绿色发展绩效评估32

第五章青海省政府绩效评估改进建议36

第一节强化绩效评估体系理论基础36

第二节加强政府绩效评估制度化、规范化建设38

第三节构建符合科学发展观要求的政府绩效评估指标体系40

第四节青海省绩效评估环境的优化42

第五节加强地方政府绩效评估民主化与评估多层体化45

结语47

参考文献49

鸣谢51

第一章序言

第一节研究的意义

随着我国经济和社会的快速发展，政府绩效评估作为我国地方政府管理工具被从外国引进。

在我国实行政府机制改革和建设服务型政府后，各地政府得到适合自身的政府绩效评估体系进行了大量探索与实践工作，并且在大量经验不断积累、指导下形成了符合科学发展观的各自独特的评估模式。

20世纪80年代期间，我国许多地方政府将现代化政府绩效评估方法与理论结合自身管理体系中，取得了非常好的社会经济效果，提升了当地政府在民众心中的形象，提高了政府效率。

选取青海省为研究对象，基于青海省自身实践的基础，通过政府评估对象、评估内容预评估机制体系的研究，实现绩效评估由结绩效评估结果向过程与结果绩效评估并重过度，这一过程中不断找出问题、提出相应的策略，对提升地方政府管理绩效、推动青海省各级政府管理、评估创新都有很重要的实践意义。

建设高效政府是我国政府改革的目标，建设服务型政府是当前我国政府改革的新指向。

当前我国处于经济社会高速发展，民主浪潮汹涌澎湃，社会矛盾较为突出的特殊时期，要引导政府改革朝着“建设以人文关怀、民主、透明、责任、法制等价值为基础，在社会公众的参与和监督下，以提供公平、优质、高效的公共服务为标志的政府形态”的方向发展，需要建立科学的政府绩效评价内容和指标体系。

因此探讨如何建立更科学有效的政府绩效评估体系具有很重要的现实意义。

第二节研究的目的和内容

相对国外对政府绩效评估的研究，我国政府绩效评估理论研究还不成熟，尤其是政府绩效评估实践仍处于初期阶段。

政府绩效评估指标不科学，对政府的绩效评估在某种程度上仍然取决于单一的经济衡量指标，没有通过经济、人文、环境等全面指标的设置和绩效评估，引导政府重视物质文明、精神文明、政治文明和社会文明的协调发展。

绩效评估的主体缺乏多元化，通常以官方评估为主，以自上而下的评估为主，不能对政府工作形成正确的引导。

构建科学的政府绩效评估体系，可以转变粗放低效的行政管理模式，优化公共资源的配置，创新行政管理的理念，增强行政体制的科学性、合理性，提高行政效率，也有利于改善政府提供公共服务的能力，提高服务质量和服务效率，有利于增进政府和公众的联系，增强公众对政府的忠诚和支持，促进社会主义和谐社会的建设。

因此，本文旨在用实例进行分析和比较，通过对政府绩效的含义、作用和地位及国内外政府绩效评估现状的简单阐述来对政府绩效评估的概况作一个简要的概述，以青海省各级地方政府为例，总结青海省政府实践经验、比较不同的地方政府绩效评估工作的优缺点，对我国地方政府在绩效评估中存在的主要问题及相关原因进行剖析，最终实现对建设科学的政府绩效评估体系的探讨，为实现政府绩效评估的制度化、规范化和科学化做一些探索。

第三节研究方法

一、文献分析法

随着政府绩效重要性不断被学术界所认识，学者专家对政府绩效评估体系的研究日趋深入，这也成为了本文写作的丰富素材。

同时，笔者结合青海省近年来的文献、材料与实例，查阅了国内外政府绩效评估方面相关的专著、专论、研究、调查报告，并从和这些前人研究成果中了解当前政府绩效评估体系研究中的薄弱环节，从而作为本论文明确探讨我国政府绩效评估的主要路线。

二、理论与实践相结合

政府绩效评估现实性很强，它具有理论研究和实践操作意义。

总结青海省政府绩效评估实践的经验和特色，采取理论与实践相结合的研究方法可以灵活的将理论中得到的成果来指导实践。

政府绩效评估在理论上具有规范和逻辑的规律性，而在在实践中，需要根据不断变化的实际采取不同措施，因此，科学观指导下的政府绩效评估体系研究需要在理论与实践相结合的情况下进行。

三、比较研究方法

以科学观为指导的地方政府绩效评估体系研究常采用比较研究法，政府绩效评估体系是随着社会的发展在一定的历史条件下产生的，对于它的研究需要融入到当时的历史环境和特定的历史背景中。

同时，对青海省和国内其他地方政府绩效评估工作进行比较，分析当地政府绩效评估工作的优缺点，学习和借鉴国内外地方政府绩效科学化评估体系构建的有益经验，将其作为我国我国政府绩效评估体系不断科学化的有力武器。

四、案例分析法

本文以青海省地方政府绩效评估工作为分析案例，基于目前我国其它各地方政府的绩效评估经验结果，针对性的分析青海省地方政府评估工作存在的问题和解决策略，为更好地促进青海省地方政府绩效评估工作的有效进行提供现实意义上的借鉴。

第四节国内外研究进展

一、国外研究趋势

在西方，发达国家政府绩效评估的理论研究已是相当的成熟，各国政府部门

也是积极的推行绩效评估实践，国外学术界对政府绩效评估的研究相当广泛，实践最早可追溯到第二次世界大战以前，其发展大致经历了以下几个阶段：

20世纪40—70年代为政府绩效评估的开始阶段；20世纪80—90年代为政府绩效评估的发展阶段；20世纪90年代至今为政府绩效评估的科学化阶段。

早在20世纪40年代，美国就开始实施绩效审计改革。

40年代中期，雷德和西蒙在《市政工作测量—行政管理评估标准的调查》中，提出了评估的五个方面内容：

需要、结果、成本、努力和业绩。

1950年，国会通过立法制定了通用的绩效评估程序，美国政府责任总署于20世纪60年代就开始推行以经济、效率和效益为核心的政府绩效审计，即“3E”审计。

1973年，美国尼克松政府颁布了《联邦政府生产力测定方案》，力图使政府绩效评估走向正规化、系统化和规范化。

这些改革无不以政府绩效评估为共同主题，为国外政府绩效评估的成功实施奠定了坚实的基础。

[1]

西方发达国家基本建立了比较完善的绩效评估体系。

20世纪80—90年间，美国审计总署2004年更名为美国政府责任总署。

澳大利亚联邦政府为实行对政府公共部门及其公务员的绩效绩效评估评估工作，于80年代专门成立了直属内阁的业绩保护和评估局来统一负责。

荷兰政府于20世纪70年代，在政府公共部门中引入绩效预算，进而在80年代又通过实行绩效契约来促使政府绩效评估不断发展。

英国撒切尔政府则是推出“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、《财务管理新方案》等方案来促进政府绩效评估的发展，英国也因此成为时间最长、运用最广、技术上最成熟的“政府绩效评估国”。

英国在这个阶段的政府绩效评估有以下几个特点：

一是普遍化，中央部门绝大部分都建立了比较满意的绩效评估机制，而且评估对象还扩展到非行政的公共部门。

二是具体化，1986年各政府部门实施的绩效评估指标总数为1120个，1987年为1810个，1989年为2327个，三年增长一倍多，三是系统化，以前评估侧重于经济和效率，但从1986年开始，对各部门的服务质量和客观社会效果开始重视。

此外，系统化还表现在绩效评估被运用到政府实施的各个阶段，贯穿于行政管理的全过程。

20世纪90年代至今这一阶段中，国外政府绩效评估的发展出现了新的趋势。

一是政府绩效评估的逐步制度化与法制化。

首先，绩效评估成为对政府机构的法定要求，例如日本的《政府政策评价法》、荷兰的《市政管理法》以及美国的《政府绩效与结果法案》、《以绩效为基础的组织典范法》等，政府部门都是在法律的形式要求进行政府绩效评估。

其次，绩效评估机构的建立与完善表现出政府评估工作已经制度化。

二是绩效评估的科学化和规范化。

政府公共部门绩效评估主要围绕经济、效率、效益展开，同时辅之以公正指标，这些辅助指标侧重政府部门的工作过程而非结果，评价的是工作程序的合法性和公正性。

三是绩效评估中的公众导向化和外向化。

20世纪90年代初，随着各国政府的改革目标从经济、效率到质量和顾客满意为侧重点的转移，绩效评估以公众为中心的导向日益突出。

绩效评估中的公众导向还体现在评估过程中广泛的公众参与，公众成为绩效评估的主体。

四是绩效管理评估的连理念、方法和技术，向世界各主要发达国家扩展，已经形成一种世界性的潮流。

在以上国外政府绩效评估实践过程中，体现出了几点基本理念：

20世纪80年代中期，西方国家为应对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环境条件，为解决财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力和高质量供给服务的能力失去信心的问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施。

传统的官僚政治体制不注重效果，并不是按行动的绩效拨款，而是按一贯的投入拨款，愈发导致了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。

政府的公共政策应同公众意志一致，以公众的价值目标作为根本的价值选择。

公众是公共服务的消费者和顾客。

运用全面质量管理方法来改进政府的绩效是现代政府管理的重要方法。

政府绩效在本质上或总体上不宜用效率原则评估，必须确立顾客至上的绩效评估原则。

以此，衡量政府服务对象的满意度是政府绩效评估的重要标杆。

政府绩效评估看重的是结果而不是过程。

公共项目及其产生的结果成为政府管理活动的核心和关注的焦点，政府的管理目标从单一追求效率目标拓展为全方位的追求社会公平、提高效率和服务质量、强化公共任和提高公共服务满意度。

政府只有得到公众的支持才具有合法性。

因而，政府所有的行为必须建立在法律至上，官员与公众之间形成了一种主顾关系或委托人与代理人关系。

这种关系不仅表明了下级对上级的行政责任，也体现了对公众的政治责任；不仅表明了政府对选民的责任，也是官僚对政府的则责任。

传统公共行政由于其官僚制特征，评估往往注重过程和规则，而且很少关注结果，也很少取得了效果。

政府绩效评估作为改革与完善公共部门内部官僚的措施，体现了放松规制和市场化的改革取向，是一种以结果为本的控制。

英国从1986年开始，对个部门的服务质量和客观社会效果开始重视。

1993年，美国的《国家绩效评估》把政府绩效界定为政府官员对结果负责，而不仅仅是对过程负责；其目的在于把公务员从繁文缛节和过度规则中解脱出来，发挥其积极性和主动性，以使他们对结果负责，而不再仅仅对规则负责。

二、国内研究趋势

我国政府绩效理论研究起步较晚，从政府绩效评估理论进入中古以来大致分三个发展阶段，第一个阶段20世纪80年代中期到90年代初的时候主要是对西方绩效评估理论与实践的介绍。

我国的相关学者与专家都在这方面做出了研究，想黄达强、刘怡昌、周志忍、彭国甫、左然等学者在《中国行政管理》杂志和有关著作中，对行政效率测评、提高政府工作效益等问题提出了并有了基层面的解决办法，介绍了外国公共服务改革的情况。

如周志忍介绍英国组织绩效评估的历史、主要内容和技术方法，又有一些学者对英国政府绩效评估的实践进行了介绍，还有一些学者对美国政府绩效评估实践进行了考察。

在他们的引领下，理论界对现代绩效管理的研究越来越活跃。

[2]

第二阶段是在2000年以后，我国广泛了开展政府效能建设，由此展开对我国政府实施绩效评估的现状及相关问题的探讨，主要是对政府绩效评估的基本原则、绩效指标设计、评估主体等问题进行研究。

如蒋容（2003）指出我国政府绩效评估还处在初级阶段，存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足、规范化程度不足、绩效指标体系权重设置不合理等问题。

徐绍刚（2004）指出，评价标准上具片面性、在评价方式上忽视定量分析、在评价对象上缺乏对政府整体工作的评价、评价主体具单一性、评价结果使用不合理是当前我国绩效评估工作中存在的问题。

并对评价体系中定性指标与定量指标的主要内容，以及数据获取和处理的基本方法进行了探讨。

[3]

第三阶段是转向对绩效管理的研究。

我国对政府绩效评估的观念随着政府管理体制改革发生了重要转变，地方政府积极的绩效管理实践也促进了单纯的绩效评估转向整体的绩效管理研究。

许多学者立足于政府绩效管理制度建设、评估主体等重要问题，力求分析我国政府绩效管理的可行性以及要克服的障碍。

还有一些学者对政府绩效评