公共决策体制视阈下听证制度的完善.docx
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公共决策体制视阈下听证制度的完善
公共决策体制视阈下听证制度的完善
中文摘要
自听证首次在行政处罚领域引入以来,一直以民主理念作为我国听证制度的核心内容,在我国有着广阔的生存和发展空间。
在公共决策领域,我国稳定的法制环境,理性的民主制度,这些都为听证制度在我国的建立奠定了基础。
在公共决策领域,这一制度也进行了有益的探索并得到了初步的肯定。
公共决策听证制度的引进为公民参与公共决策提供了崭新的渠道,是推进我国政府决策民主化的有效途径。
然而,作为一项新生事物,公共决策听证制度在我国的发展并不尽如人意。
目前我国还没有建立起适合我国国情的公共决策听证制度,我国的公共决策听证无论在法律法规、听证目标的定位还是听证程序等方面都存在诸多问题。
本文的写作立足于对听证制度一般原理的认知和对我国公共决策听证发展历程及其现状的实际考察,借鉴国内外先进经验,运用比较研究和实证分析等分析方法,围绕建构和完善我国公共决策听证的制度设计,对公共决策听证的基本理念、程序建构、制度设计等方面进行了深入探讨,希望能够对建构适应我国国情和发展需要的公共决策听证制度、提高听证会的质量有所裨益。
关键词:
听证制度;公共决策听证;公正;规范
Abstract
Sinceadministrativepenaltyfieldleadintohearingforthefirsttime.HasbeentheconceptofdemocracyasthekeyhearingsystemofcontentInthefieldofadministrativepolicy,thereisbroadlivinganddevelopingspaceinourcountry.Ourcountryrationaldemocraticsystem,steadylegalsystemenvironment,allthesehavesproutedandestablishedthefoundationfortakingrootinourcountry.Inthefieldofpricepolicy,thissystemhascarriedonbeneficialexplorationandgotthepreliminaryaffirmationtoo.AdministrativepolicyhearingintroductionofsystemopenupcitizenparticipateAdministrativepublicbrand-newchannelofdecision,itistheeffectivewayofadvancinggovernment'sdecisiondemocratization.However,asanewthing,theAdministrativehearingsysteminthedevelopmentisnotentirelysatisfactory.Atpresent,ourcountryhasnotsetuptheAdministrativehearingsystemsuitableforthenationalconditions.Administrativehearingofourcountrynomatterrespecthaveagreatdealofproblemsatlawsandregulations,hearinglocalizationofgoalorhearingprogram,etc.
ThewritingisbasedonthehearingsystemtothegeneralprinciplesofcognitiveandAdministrativehearingonChina'sdevelopmentprocessandtheactualstatusoftheinspection,andfundexperience,theuseofcomparativestudiesandempiricalanalysisofanalyticalmethods,focusingonbuildingandperfectingourAdministrativehearingsystemdesign,Administrativehearingsonthebasicidea,constructionofprocedure,systemdesign,inthescopeofthehearingsconductedin-depthdiscussions,whichwehopetobeabletoconstructtheAdministrativeofourhearingsystemneeds,andimprovingthequalityofhearingsAdministrativebenefit.
KEYWORDS:
hearingsystem;Administrativehearing;justice;standard
目录
中文摘要I
AbstractII
绪论1
第一章听证制度与公共决策体制的理论阐释9
第一节公共决策体制的理论阐述9
一、公共决策体制的涵义9
二、公共决策体制的内容9
第二节听证制度对我国公共决策体制的意义11
一、听证制度为直接民主的实现提供了保障11
二、听证制度维护了公共决策公正合法的形象12
三、听证制度有利于维护社会稳定12
第三节我国听证制度的理论阐述13
一、听证制度概念界定13
二、听证制度的理论基础13
第二章我国听证制度的发展历程和现状分析15
第一节我国听证制度发展的历程回顾15
第二节我国听证制度现状分析17
一、价格决策听证制度日趋完善17
二、公共决策听证制度关注度日渐提高17
第三章我国听证制度存在的问题及原因分析19
第一节目前我国听证制度存在的问题19
一、听证相关的法律制度不健全19
二、听证程序规则不完善20
三、听证结果不被重视20
四、信息不对称21
第二节我国听证制度存在问题原因分析22
一、公共决策价值偏离公共性22
二、公共决策组织机构不合理23
三、公共决策监督的缺失与滞后24
四、行政问责制不够完善25
五、公民的民主意识淡薄25
第四章公共决策体制视阈下听证制度的完善措施26
第一节塑造公正的听证理念26
一、提高听证组织人员民主决策的理念26
二、树立符合我国国情的听证制度理念28
三、严格遵循听证制度的原则28
四、提高公民的听证意识30
第二节制定公正的听证程序31
一、听证形式发展的多样化32
二、规范听证会的具体规则33
三、加大对听证效果的监督力度33
第三节建立健全相关配套制度37
一、加快我国公共决策的问责制建设37
二、健全听证主持人的保障制度38
三、完善选择听证代表的制度40
四、健全听证的案卷排他性原则41
五、政府信息公开制度建设42
结论44
参考文献45
致谢48
独创性声明49
绪论
第一节选题背景与意义
一、选题背景
在过去20年的中国政治体制改革中,对公共决策体制已经进行了一系列的改革,其核心目标常常定位为公共决策的民主化和科学化,并已取得了一些实质性的进步。
过去的公共决策体制变革常常没有对公正决策、公开决策、规范决策等给予足够的重视。
最近几年的一些改革已经开始在这些方面有所重视,其中,听证制度的引进应该是公共决策体制变革方面非常有力的一项改革举措。
近几年来,在我国公共决策体制改革的领域中,听证制度已经在某些领域逐渐开展起来。
价格调整听证会、立法听证会、环境影响评估听证会、城市规划听证会等,已在我国公共行政领域中不断的开展,成为我国听证制度的重要实践。
公共决策体制在改革的过程中,公共决策的科学化和民主化不断的被提及,听证制度也被人们视为科学化和民主化方面的重要制度创新。
我国开展的所有这些听证会,都体现了我国公共决策形式的逐步变化,那就是,由原来在公共决策过程中主要由政府主导转向在决策过程中政府、专家和大众联合决策的方式。
而在这一转变过程中,虽然政府对各种形式的听证会都倾注了极大的热情和努力;但是公众却对听证会表现出不满意和失望。
近几年来,“听证会就是在走过场”,“逢听必涨”的批评声源源不断,公众信任危机直接逼近听证制度。
公众对听证会产生的这种厌倦、不安的心理态度和行动,是与我国引进听证制度的初衷背道而驰的,长此以往,很可能会颠覆听证制度的功能。
毕竟,听证制度作为一项制度的创新,原本是为了体现决策过程的民主性,鼓励公众的积极参与,通过多方参与者的表达、协商、交流,充分吸纳各方意见,为公共决策提供全方面的信息,为公共决策的制定提供参考。
倘若参与者对听证会失去了信心和参与的热情,公众对听证制度失去了应有的信任,那么听证制度本应有的民主化的功能就将成为空中楼阁。
也许是出于这些方面的原因,到目前为止,不断有人对听证制度进行批评和反思,但是这些批评和反思,更为关注的是听证制度本身的程序问题,比如,听证会代表遴选的公平性、听证会主持者地位的中立性、听证记录的法律约束力等等。
这些批评和反思虽然中肯,但却忽视了听证会之所以存在问题,其背后的更为根本的原因——我国公共决策的体制问题。
对听证会程序上的修整只是细枝末节的修补,要使我国的听证制度真正的体现其民主性和科学性,真正的实现听证制度本身应有的功能,必须要解决这一问题。
公共决策的体制结构,在最基本的意义上,包括决策的参与者及其权力配置两个问题。
公共决策体制结构中决策权的配置决定着公众参与的有效性,公众参与公共决策并不仅是程序上的出场和介入,更重要的是需要参与者对公共决策的结果能够产生不同程度的影响力。
换言之,在某些情况下,公众参与的有效性意味着公众在公共决策体制结构中可以享有一定的决策权,可以对公共决策的抉择产生一定的影响。
由政府主导的“知识—权力”的垄断体制是我国现在公共决策体制的一种本质特点。
在这样的体制结构下,公众和专家都无法真正发挥参政议政的作用,都不能对政府作出的公共决策产生影响,构成不了对政府决策权行使的理性化制约力量。
在这样的体制结构下,由于参与者的权力配置和角色定位,造成了目前听证会的困境和尴尬。
而要想摆脱目前听证会的困境,就需要在重新思考和调整我国公共决策体制的结构。
本文力求通过对听证制度在公共决策体制中作用的探讨,达到构建一种符合我国国情的公共决策体制结构,继而使听证制度真正发挥作用。
二、选题的意义
我国学者对于听证制度的研究,大多集中于程序上的研究,忽视了听证制度在对公共决策体制改革过程中的重要作用。
事实上,听证制度对我国公共决策体制改革的促进作用体现在很多方面。
第一,听证制度为公众参与提供了新渠道
在现今的民主制度下,我国公民主要有三种政治参与的途径:
基层自治组织选举、县乡人大代表选举和信访制度。
但是,这三种方式都各有其劣势。
前两种方式最多只能在选择候选人的程序上实现形式上的公平,并未达到真正意义上的公平,因为这两种途径没有建立有效的竞争机制,候选人与选民之间缺乏最基本的沟通,目前还没有建立候选人与社会公众之间的互动与联系的机制。
关于最后一种途径信访制度,它的沟通是单向的,而且缺乏连续性和及时性,并不能够获得有效的双向沟通,并且成为一种有效的政治参与机制。
换言之,我国一般都是由政府确定公众直接参与公共决策的途径,公众很难对公共决策产生影响。
而听证制度弥补了上述三种途径的不足,为我国公民直接参与公共决策开创了一个全新的局面。
在听证制度之下,公众不再只是被动的接受,只要认为政府即将做出的决策和自己的切身利益密切相关时,就可主动提出要求参与听证的申请。
第二,听证制度为社会公正的实现提供了制度保障
根据我国听证制度的相关规定,听证代表的选择依据与他们的年龄、职业和社会地位没有必然的关系,而是从他们的利益相关性的代表的观点立场来选择,这样就从形式上保证了听证制度的公正性。
根据现有听证制度的规定,召开听证会的有关单位,会在选择听证代表时要求报名参选听证代表的公众预先简要地表明他们的相关利益和立场观点,以避免在听证会召开时听证代表立场观点的过分垄断,从而在听证会上使不同利益和立场的听证代表都能够最大限度地表达自己的观点。
听证制度为各个阶层的公众提供了平等的政治参与的机会,有利于直接民主的实现。
第三,听证制度使政府的决策逐步趋向透明化
由于我国决策体制方面的原因,一直在把政治决策过程神秘化,公众渐渐的对政治产生了疏离感,公众对政治参与失去了兴趣,在一定程度上也缺乏对政策的理解。
因此,透明决策和政务公开就成为了听证制度实施的一个重要的方向。
首先,听证代表的发言稿和会议纪要是应该是完全公开的,其次与听证会有关的一些数据和资料以及相关的政策建议报告,也应该是完全公开的。
这种做法可以充分的证明:
听证代表的权利和责任并不是只产生在听证会举行过程当中,在听证会结束后,他们依然有权利通过公开的官方资料和报告,来对政府的政策执行进行监督,其他公众也同样具有这样的权利。
同时,为了使听证得到公众的重视,让公众积极的参与到听证过程当中,一些听证会的全过程都会向公众开放,并且媒体会全程的跟踪报道,媒体的影响在现今的社会是不能被低估的。
第二节国内外研究现状与简评
一、国外研究现状
在现有的对听证制度的研究中,听证制度的法理基础一般都认为是“正当法律程序原则”和“自然公正原则”。
这两个法理基础被视为是近现代以来所形成的几乎所有法律制度的基础,当然也包括形成于英美法系国家的听证制度。
“自然公正原则”起源于英国,是英美普通法上非常古老的法律和道德原则。
英国著名的行政法学家韦德对自然公正原则的这样的看法,他认为自然公正原则“最早起源于中世纪,甚至往前推及至古代,这一原则也存在过。
在中世纪的时代背景下,它们被看成事物不可移易的秩序的一部分。
”“自然公正原则”是关于在最低范围内能够公正行使权力的程序原则,是在英国普通法的基础上长期发展出来的。
英国的一位法官曾说过:
“自然的公正和技术性的、高标准的、复杂的公正是不同的,它是初步的、基本的公正,是简单的公正。
包括两方面的含义,一是任何人都不能成为与自己有关的案件的法官;二是任何人或集团在行使权力作出决策时,如果会对其他人的权利造成不利的影响,那么对方有权利为维护自己的权利作出防御和辩护。
早在一二一五年《自由大宪章》的法令中就有关于“正当法律程序原则”的描述,这一法令的源历史可追溯到中世纪的罗马帝国,当时这一法令以非正式形式出现,并作为正当程序用以为罗马帝国服务。
康得拉二世在当时的一条法令中规定“未经同等地位族和帝国法律的审判,任何人的封邑不得被剥夺”,这项规定表面上看是强调人人平等,但实质上是为了保护贵族的特权,因此这里提到的正当程序条款的规定与后来的正当法律程序原则的含义并不相同。
自此以后,世界上的许多国家都相继制定了行政程序法,而作为行政程序法核心制度的听证制度也大多都有了成文的法律,并被确定了下来,在其挂一漏万断的实践中得以完善和发展。
二、国内研究现状
我国的听证制度目前尚处于初始阶段,因此国内关于听证制度的研究整体数量还不多,随着经济的不断发展,社会的不断进步,地方立法听证方也逐渐受到重视,有关这方面的研究也逐渐增多,如《甘肃省立法听证的基本规则研究》(陈爱君著),《程序民主的实践—地方立法听证规则的比较研究》(陈家刚著),《关于地方立法听证几个问题》(崔伟著),《浅析听证制度在地方立法中的作用》(王雅丽著),《关于地方人大及其常委会听证制度的专题研究》(黎赐锦等著)。
陈爱君的研究以甘肃省为研究对象,主要是介绍并分析了甘肃省立法听证文本的基本规则,包括听证的适用范围、听证发起者的确定、听证程序、听证准备工作、听证记录的法律地位问题和内容和其他公众参与等问题,并在此基础上提出了一些需要改进的问题和相关的建议。
黎赐锦等人在研究中概括说明了地方立法听证制度的文本情况,并在认真分析的基础上提出了文本存在的一些问题,在这些问题的基础上结合实际情况有针对性的提出了一些建议。
作者在研究中指出的一些问题主要包括:
对于听证范围没有能够细致的确定出标准;地方立法听证的法律基础不稳固,法律环节比较薄弱;在听证代表的遴选机制以及行使权利方面规定的还不够细致,并且缺乏一定的可操作性;听证程序存在准备工作不够全面、组织过程不够严密、公开透明度不够;听证结果不被重视等问题。
作者针对以上问题提出了如下的建议:
尽最大可能完善现有的制度,包括明确听证在我国的法律地位,使听证的地位和规范合法化;把听证规则上升为法律法规,并且尽量把听证规则制定的完善详尽具体;扩大听证在我国的适用范围;强化并确定“反对意见有限发言,重点对待”原则;对听证程序要严格的加以规范;重视听证结果,在做出公共决策时要充分考虑听证结果,使听证会能够充分的发挥其作用。
对听证代表在与会时的发言和递交的书面材料要予以重视,对于合理意见要给予充分的重视,未被接受的意见要阐明理由并作出书面的回复。
近几年,我国学者也发表了听证方面的著作,这些著作在注重理论研究的同时也兼顾实证与案例分析。
如知识产权出版社出版的《听证:
中国转型中的制度建设和公众参与—立法建议、实践指南、案例》(李楯著),法律出版社出版的《中国公共听证研究》(李春燕著),清华大学出版社出版的《听证制度—透明决策与公共治理》(彭宗超、薛澜等著),这些著作对听证制度的功能作出了完整准确的定位,从技术性和价值性的角度对听证制度进行了详细的分析,提出了视角更为宽广的治理理论,并且从与现实结合的角度对我国未来公共决策听证制度的完善与发展提出了建设的意见和建议,这些著作的理论研究在深度上更为宽广和细致,并且结合了实践的案例与调查研究的统计数据来诠释问题。
三、研究简评
1、尽管西方听证制度的历史久远,运作的较为规范,但西方学者和专家对听证制度本身并没有太多的专门性学术研究。
在已有的研究中,对听证程序本身的研究比较少,多数的研究都是以听证活动中的政治策略问题为主。
因为在西方社会中,听证在政治架构中并不占据十分重要的地位,所以学者和专家并没有把听证制度本身作为研究的重点,他们主要关注的是在听证活动中涉及到的各方面的具体政策和代表各阶级的利益集团如何能够在听证游戏中获取最大的利益等问题。
2、从我国对听证制度的研究中可以发现,我国的研究主要有两方面的特点:
第一,我国对听证制度的研究角度大多集中于行政法学,主要研究的是行政处罚听证和价格听证,而较少涉及到立法听证和司法听证的研究。
第二,在已完成的研究成果中,大多数研究都侧重于一般性的理论知识的探讨和与听证有关的基本知识的介绍,缺少创新的理论研究和详细的实证分析。
在听证制度实施的初级阶段关于听证基本知识的十分必要,它有着宣传听证和推广听证知识的作用,但是倘若只局限于此,就未免有点肤浅,从长远来看,它不利于听证制度研究的深化和听证制度的发展,容易脱离实践,不能对听证的具体实践进行深入的了解和分析,不仅无益于听证制度的完善和待续发展,也无益于听证制度充分发挥其作用。
第三节研究的思路与方法及可能的创新点
一、研究思路
听证制度起源于法制健全的西方国家,首先是在司法领域得到了应用,而后逐渐被引入到立法领域和行政领域。
我国是在20世纪80年代末引入的听证制度,《价格法》中关于听证程序的规定,标志着听证制度进入我国公共决策领域。
本文从探讨公共决策体制和听证制度的概念着手,分析了公共决策听证制度产生的理论基础;然后从合法性、合理性和稳定性三个方面对听证制度对我国公共决策体制改革的意义,肯定了听证在公共行政决策过程中的价值;回顾我国听证制度的发展历程及现状分析,从法律制度不健全、程序规则不完善、听证结果不被重视、
信息不对称四个方面指出了目前我国公共决策听证制度存在的问题。
根据我国的实际条件,从一些具有较强现实性和较强针对性的具体措施入手,提出从塑造公正的听证理念、制定公正的听证程序、建立健全相关配套制度、深化公共决策体制改革等四个方面对改进我国公共决策听证制度提出了构想。
二、研究方法
本文以辩证唯物主义和历史唯物主义基本原理为根本的分析工具,采用理论和实践相结合的方式,结合行政管理学,政治学,社会学、哲学及经济学等相关学科,对我国公共决策体制改革过程中引入的听证制度进行研究。
另外还引用了一些实证案例对我国听证制度进行分析,从而从公共决策体制的视角对我国公共听证制度的未来发展与完善提供有益的政策建议。
具体方法有实证研究,文献研究,逻辑推理法,比较法等。
三、可能的创新点
本文的创新之处在于通过对听证制度概念的理解,以及对我国公共决策体制的研究,提出了我国实行的听证制度应符合我国公共决策体制的观念。
并在此基础上,提出了我国听证制度的功能定位以及完善措施。
文章力图通过听证制度与我国公共决策体制的有机结合,来确保听证制度在我国能够发挥更大的作用。
第一章听证制度与公共决策体制的理论阐释
第一节公共决策体制的理论阐述
一、公共决策体制的涵义
公共决策体制就是公共决策的人员和机构所形成的组织体系及其制定的制度和基本程序。
公共决策体制主要由两个部分构成,一是决策主体及其职责划分,二是决策权力及其运行方式。
公共决策体制是一个历史范畴,它随着社会发展而不断发生变化。
公共决策活动要在法定的范围内实施,公共决策的职能分工和机构设置是否合理,公共决策体制是否科学,是决定公共决策是否科学的重要因素。
公共决策体制的科学性能够为完备的决策要求,准确的研究论证,规范的操作程序,最佳决策方案的选择提供保障,从而有利于实现公共决策的科学化。
二、公共决策体制的内容
(一)公共决策中枢系统
公共决策中枢系统在现代公共决策体制中处于核心地位,一般由拥有公共决策权的领导集团以及领导结构构成。
一个公共决策中枢系统只有一个部门拥有法定的权力,行使公共决策权。
公共决策中枢系统有多种权力运行方式,可以是集体的委员会制,也可以是单一的首长制,还可以是两者结合的混合制。
决策者首先要对决策价值进行判断,确定是否继续进行此项决策,进而根据其价值确定公共决策的目标,然后根据决策的目标制定决策方案,最后依据要解决的问题选择最适合的对策。
(二)公共决策咨询系统
公共决策咨询系统是由在各个领域掌握前沿知识和技术的专家学者所组成,也被称为智囊团或思想库。
通常情况下,公共决策的对象和环境纷纭复杂,决策者因为受到自身专业和经历的限制,不可避免的会存在短视行为,因此需要外部专家对决策者的有限理性进行弥补。
专家和专业的决策咨询机构拥有信息资源上的优势,可以弥补决策者能力、知识和经验等方面的缺陷,从而使公共决策的结果更为科学化。
公共决策咨询系统在决策中的主要任务是:
为决策者拟定多种可供选择的决策方案,并且对决策方案进行评估,为决策者作出优化可行的决策方案提供辅助性的帮助;在公共决策执行过程中,协助决策中枢系统依据反馈信息协调原有的决策方案,或在无法继续执行原有方案的情况下,尽快做出更为科学的可替代方案。
(三)公共决策信息系统
公共决策信息系统是由从事公共信息处理的人员、机构、设备以及信息处理等各项要素构成的有机整体。
现代社会信息技术高速发展,整个公共决策过程特别是对决策方案的抉择,都离不开及时有效的信息。
公共决策信息系统的主要任
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