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政府信息公开的法制建构成稿

负债率第一危险程度第一热锅上的绿城调控的风往哪个方向吹政府信息公开的法制建构

目录

摘要1

Abstract1

一、政府信息公开的法治属性2

（一）政府信息公开的含义2

（二）政府信息公开的法治属性2

1.民主性2

2.法治性2

3.公正性2

（三）.政府信息公开的基本原则2

1.民本原则2

2.权威原则3

3.效率原则3

4.告知原则3

（四）政府信息公开法律制度的意义3

1.政府信息公开有利于提高政府为民众服务的质量3

2.政府信息公开有利于保障公民的合法权益4

3.政府信息公开有利于抑制腐败4

4.政府信息公开有利于维护社会稳定4

二、国外政府信息公开立法的借鉴4

（一）英国4

（二）美国5

三、我国政府信息公开现状分析7

（一）思想观念障碍7

（二）政府信息公开的内容有限，深度广度不够7

（三）政府信息公开的渠道狭窄7

（四）政府信息公开缺乏监督、责任追究和救济机制7

（五）政府信息公开的形式化倾向8

四、加强我国政府信息公开的对策8

（一）确立政府信息公开原则，转变政府的观念8

（二）加强信息公开立法，完善法律制度8

（三）加强政府信息公开的监督机制。

9

（四）强化网络信息服务9

致谢10

参考文献11

政府信息公开的法制建构

摘要：

文章明确了政府信息公开的含义、法治属性、基本原则和意义。

在借鉴国外信息公开立法的基础上，结合当前我国的实际情况分析了我国政府信息公开的现状和存在的问题，对我国政府信息公开的现状以及面临的困境存在的问题提出以下对策：

（一）确立政府信息公开原则，转变政府的观念。

（二）加强信息公开立法，完善法律制度。

（三）加强政府信息公开的监督机制。

（四）强化网络信息服务。

关键词：

政府信息公开；知情权；立法

Thepublicityofgovernmentinformation,legalsystemconstruction

Abstract:

Articlesmadeclearthepublicityofgovernmentinformation,theruleoflawattributemeaning,basicprincipleandsignificance.Inforeignbasedonpublicinformationlegislation,combiningwiththeactualsituationofcurrentourcountrygovernmentinformationpublicityanalyzedthecurrentsituationandexistingproblemsofourgovernmentinformationpublicity,thepresentsituationandexistingproblemsofthedilemmafacingtheproposedthefollowingcountermeasures:

（1）establishgovernmentinformationpublicityprinciple,transformationofgovernmentconcept.

（2）strengtheninginformationpubliclylegislation,perfectthelegalsystem.（3）tostrengthenthepublicityofgovernmentinformation,supervisionmechanism.（4）strengthenthenetworkinformationservice.

Keywords:

governmentinformationpublicity;Right;Legislation

一、政府信息公开的法治属性

（一）政府信息公开的含义

政府信息公开就是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。

政府信息公开不同于政务公开，虽然两者都要求政府增强其行为的透明度，公开办事，但政务公开主要指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。

而政府信息公开的内涵和外延都要广阔得多，不仅要求政府事务公开，而且要求政府应当将其行使行政职权过程中获得的信息公开，属于一种权利型公开。

（二）政府信息公开的法治属性

1.民主性。

民主体现于参政权，参政先要议政，议政权源于知情权，没有政府信息公开就没有人民的知情权。

人民参与国家行政管理，一个基本立足点就是政府信息必须公开。

社会主义政治是人民当家做主的民主政治，这是社会主义的本质。

人民当家做主的权利是在有效享有知情权、参与权、选举权、监督权等政治权利的基础上实现的，其中，知情权是一项基础性权利。

没有政府信息公开，就没有老百姓的知情权，也就没有真正的民主。

因此，政府信息公开作为民主的一项基础工程，对我国社会主义民主政治的建设具有至关重要的意义。

2.法治性。

法治，意味着法的权威大于人的权威，意味着政府施政必须严格依照法律法规，意味着人民的权利得到充分而有效的法律保障，在我国，由于长期的封建社会导致人治传统的影响，建设社会主义法治国家是一条曲折而漫长的道路。

实施政府信息公开，对于社会主义法治国家的建设有着深远的意义：

一方面，政府信息公开为人民了解和知晓法律法规、政策措施创造了便利，使他们有效明白地行使自己的权利；另一方面，政府信息公开也使政府工作人员增强法制观念，促进依法行政，实现依法治国。

3.公正性。

自党的十四大确立建设社会主义市场经济体制改革目标以来，我国的经济主体、管理模式、运作方式都发生了巨大的变化。

市场经济是法制经济、规则经济，必须依赖政府提供公平、公正、完备的规则，并利用这些规则有效地进行市场监管和经济调控。

政府信息公开，其中内容之一就是法律、法规、政策、制度、规则的公开。

显然，这对于市场经济体制的确立和运行有着基础意义。

（三）政府信息公开的基本原则

政府信息公开的基本原则是政府信息公开本质属性的外化，是构建政府信息公开制度的基石。

但是，到目前为止，在规范性法律文件和其他官方文件中都没有规定政府信息公开的基本原则这一指导政府信息公开全局的基本指针。

1.民本原则。

这里的民本主义是指确认人民在社会结构中的中心地位和在社会发展中的决定作用的“新民本主义”。

其核心是人民利益高于一切：

在主体论上确认人民是国家唯一主体；在价值论上以最大限度地实现人民利益为价值取向；在政治体系运作上以人民利益为根本依据；在政治角色行为上以法律为保证体制目标实现的约束系统；在制度设计上既保证充分表达人民愿望并转化为国家意志，保证所有行政人员积极而创造性地为人民利益忠实工作，又通过制约机制巩固国家制度，确保一切违反人民利益的行为得到及时纠正和必要制裁。

政府信息公开应遵循“人民主体价值”原则：

在指导观念上确立行使公共权力、管理公共事务、谋求公共利益、承担公共责任的现代公共行政理念；在权力关系上确定行政管理权归人民所有、由人民赋予为人民行使、受人民监督的关系；在运行机制上深入了解民情、广泛集中民智、充分反映民意；在判断标准上以人民是否赞成、拥护、满意、高兴为衡量尺度；在基本归宿上确保人民的参政权、知政权、议政权、监督权。

2.权威原则。

对于掌握和行使公共权力的政府而言，权力影响力是其权威的主导方面。

以放权为取向的政治改革所要解决的，只是权力过分集中的历史积弊，实现适度集权与合理分权的有机结合，而不是全盘否定集权，搞绝对分权。

作为国家本质的集权，与个人独断的集权、否定地方自治的集权、统揽一切权利的集权、官僚政治的集权、剥夺地方利益的集权不可相提并论。

现阶段特别需要依法规范和固定政府权威，确保公民对政府权力体系的共同认可和普遍服从，减少制度外的无组织力量。

政务公开应遵循“政府权力影响力主导”原则：

（1）.正确处理垄断与竞争的关系。

行政非垄断化或竞争性是个方向性目标，但其垄断性的弱化以至消灭是有条件的历史过程。

（2）.正确处理强制与自觉的关系。

社会主义行政与资本主义的区别之一就在于是否以自觉为基础，而非强制性之有无。

（3）.正确处理唯一与多元化的关系。

法定的政府作为行使政府权力的唯一主体地位不可动摇，其他组织和个人行使行政权力须依法授权或委托。

（4）.正确处理权力与义务的关系。

公民在依法行使执政、参政、议政、监督权力的同时，须履行服从和维护政府依法行政的义务，确保政令统一畅通。

3.效率原则。

政府行政管理活动所取得的业绩、成就和实际的行政绩效，主要包括经济、效率、效益三个维度。

行政效率既指一个国家特定的制度安排所带来的经济增长率和社会发展速度，又指一个具体行政单位管理和服务活动的产出与投入之比率。

政务公开应遵循“行政管理高效化”原则：

第一，正确处理公开与效率的关系。

行政信息的公开度与知情度、行政管理的参与度与监督度，均以不影响依法行政的正常运转为基本界标而相对定格，以行政效率高低为政务公开得失的判断标准。

第二，正确处理效率与公平的关系。

行政组织固然以追求公平为天职，但必须变“公平优位”为“效率优位”，没有效率的公平也就丧失了根基。

第三，正确处理效率与民主的关系。

民主是行政部门的核心价值之一，当然要追求决策民主化，但民主不可以低效率为代价。

第四，正确处理效率与质量的关系。

行政效率不能孤立地追求投入产出的比率，而应与行政成本的节约程度、行政产出的社会效果有机结合，实现经济、效率、效益三维度的有机统一。

4.告知原则。

政府信息公开的告知原则是指在政府信息公开工作中，除了依法应当保密的外，政府信息公开主体应当把相对人或者社会大众依法享有的知情权的内容明确告诉他们，并且告诉的效果要达到足以使权利人知晓的程度。

告知原则是贯穿于政府信息公开的始终和各方面的准则，是最能体现政府信息公开本质特点的一项基本原则。

这一原则可以强有力的推进政府工作民主化的进程，有利于政府转变观念，自觉地为权利人维护和行驶自己的合法权利创造必要的条件，有利于监督行政机关廉洁行政。

从公共关系学上讲，政府机关通过告知相对人和社会大众政府信息，并与之产生双向互动式信息交流，有助于树立自身良好的公众形象，获得权利人和社会大众的广泛理解、支持和积极合作参与。

（四）政府信息公开法律制度的意义

1.政府信息公开有利于提高政府为民众服务的质量。

政府信息资源是最重要的社会信息资源之一，包括各种政府法规、政策、文件、统计数据、政府投资项目等。

政府信息的公开，有利于向民众宣传政府法规政策，并让民众了解政府的行政行为和未来的规划。

一方面，及时的政府信息能为市场提供质量高、快捷、准确的信息，使社会充分地利用这一宝贵的资源；另一方面，政府信息公开有利于对政府部门的工作进行广泛的监督，从而提高政府工作的透明度，以便更好地为民众服务。

2.政府信息公开有利于保障公民的合法权益。

宪法赋予公民的权利包括多方面：

有政治权利和自由，如公民的选举权与被选举权、言论、出版、集会、游行的自由；宗教信仰自由；公民的人身权利；社会经济权利；批评建议、检举、控告权、申诉权等。

政府信息公开，可以使公民了解相关法规和政策，并为公民提供准确的信息。

公民只有获得正确的信息指导，了解与自已切身利益相关的信息，明确享有的权利，才能有效地行使他们的权利，并保护其权利不受侵犯。

3.政府信息公开有利于抑制腐败。

历史和现实都表明，任何政治权力都具有双重性：

一方面，它可以实现权力主体所追求的利益和价值；另一方面，由于人性的复杂性和权力本身的特性，它又极容易导致腐败。

政府对于政府信息有使用、收益和处理的权力，但并不享有完整的所有权。

政府信息公开，可以将权利置于民主监督之下，使政府行为是透明的，这样才能实现民主政治。

政府信息公开能够打破“暗箱操作”，减少政府机关的公务人员利用所掌握的政府信息牟取不正当利益，从而抑制腐败的发生。

4.政府信息公开有利于维护社会稳定。

政府通过信息公开可以使公众对政府行政工作的过去、现在和将来有所了解。

在繁荣稳定的发展时期，政府信息公开可以让公众了解国家的发展势头、看到国家发展的成果，鼓励社会各界齐心协力地发展经济。

而在面对突如其来的重大灾害时，政府信息的公开，使公众对事态有正确全面的认识，加强预防准备，防止谣言的趁虚而人。

这对于维护社会的稳定是很重要的。

现代政治学已经证明社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的，一个社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。

二、国外政府信息公开立法的借鉴

公众获得政府信息的权利最早出现在二百多年前的北欧，确立于1766年瑞典的《新闻自由法》，真正引起各国广泛关注的却是在上世纪后半期。

基于人权保障的理念，联合国成立伊始就将信息自由作为一项基本人权来倡导，在随后的多个国际法律文件作出规定，并成立了观点与表达特别报告员这一机构，以敦促各国政府在其国内立法中建立信息公开制度。

这是因为，要使这一道德权利转化为法律权利从而得以实现，最终依靠的是各个国家的国内法和各国政府。

（一）英国

英国的信息公开制度最早可以追溯到英国人就国王的“新闻检查制度”开展的斗争，对出版和言论自由的争取，意味着对王的特权的质疑和挑战。

龚祥瑞先生说“英国行政法是循着王权转移的历史沿革发展而来的”，然而“王的特权”却是宪政分权理论的一个基本组成部分，是英国重要的宪法惯例，由此形成了英国特色的“大臣责任制”，即政府大臣必须为其所在部门的、为他们所授权的、他们知道的或应当知道的政策、行为和疏漏承担责任，这是英国宪政的基石之一，也是传统的英国保密文化的制度依据。

旨在严格控制文官泄露官方信息和间谍的1911年《官方保密法》又进一步强化了秘密主义的倾向，这一法律后来证明是英国信息公开的主要障碍。

这样，一方面政府可以拒绝向法院公开很多诉讼涉及的文件，如内阁的会议记录、外交换文等，同时法官也不利用其司法权强迫政府公开这些文件或审查不公开的理由，政府则利用自己的特权，得以维护对政府信息的控制；另一方面，对于议会关注的特定事项，公务员是隐形的，公众的目光集中在大臣身上，大臣应当向下院说明发生了什么、采取了什么措施及如何避免类似错误等。

但实际上大臣自己能够决定向议会公开什么信息不公开什么信息，说明责任的履行很大程度上依赖于大臣的意愿。

随着经济社会的发展，政府掌握的信息越来越多，大臣所能了解的信息只是很少的部分，从而政府向议会公开的信息也越来越少，传统

的大臣责任制已不能适应现代社会的要求。

上世纪80年代前（1945——1971），在根据《官方保密法》起诉的23个案件34名被告中，27人被判有罪，差不多2／3是文官或前文官。

但是80年代后发生的几起文官泄露官方信息的诉讼，特别是迪斯戴尔案。

庞廷案、怀特案，引发了人们对保密制度的反思，矛头直指保密制度的功能——究竟是为维护政府利益提供便利还是为了保护国家和公众利益?

尽管案件涉及的是文官而不是一般公众，实际上这些被告披露的信息正是为了满足公众获取政府信息的要求，公众从中产生了对政府的不信任。

此后，英国议会对保密制度开始了一系列审查，提出了报告和新的法案”，加上以推动信息公开为目的的非政府组织“信息公开运动”的积极参与，彻底动摇了英国保密文化的基础，1997年后工党和自由民主党在竞选中都将制定《信息公开法》作为一项政治承诺，2000年11月经过近三十年的努力才完成了信息公开的立法”。

英国传统的自由主义精神是其独特的宪政道路的动力源泉，而保守演进的宪政风格确保着法治精神历久不衰，护佑着自由主义的生活不致受到过度侵蚀，“在法治的框架内，在长期以来默默生成、运动的自由精神的滋养下，形成了毫不夸张却自成体系的特色”，基本满足了人们经济、社会各方面的需求，只是由于社会本身的发展变化，新问题带来了新要求。

所以作为老牌的资本主义国家英国在信息公开立法上却走在后面，这并不奇怪。

（二）美国

作为一个缺乏政治和文化传统，完全在理念的基础上建构起来的国家，美国的开国先贤们于建国之初就认识到“政府的基础，源于民意”。

因此，首先应该做的，就是使民意正确。

为免使人民失误，有必要通过报纸，向人民提供有关政府活动的充分情报”，“不掌握正确的信息情报及获得信息情报的方法，（所谓的）人民的政府只能是滑稽戏剧或是悲剧的序幕，或者除此之外什么也不是。

掌握情报者通常支配不掌握情报者。

因此，为要使自身成为统治者的人民，必须从信息情报中获取知识，把自身武装起来”。

这些都是基于对政府权力一种根深蒂固的不信任和恐惧。

最初乘坐“五月花号”来到新大陆的清教徒，就是“要去发展自由，但不是他们祖国的贵族阶级的自由，而是世界历史上从未提供过完整样板的平民的和民主的自由”，所以他们宁愿在分权制衡的宪政理念上建立一个也许缺乏效率但尽可能安全的政府，其宪法中处处体现了对手握“钱与剑”的行政、立法部门权力的种种限制，第一修正案就规定国会不得制定限制言论和出版自由的法律。

美国的法律史，尤其是宪政史也无不常常述说着人们对各种权力扩张的警惕与抵抗。

然而，对财富的渴望与追求推动着自由资本主义逐步走向垄断，政府干预已不可避免，1887年美国的第一个独立机构——州际商业委员会成立，它独立于行政机关和总统，可制定与其管理职能有关的法律，同时负责这些法律的执行，还有权力裁决所辖领域的行政纠纷，兼有立法、行政和司法权。

不过法院的司法审查为独立机构的行政行为加置了一道安全阀。

行政法的迅速发展也使得政府权力得到更多规范，一批行政法规陆续颁布，特别是1946年国会通过了《联邦行政程序法》，从而统一了联邦行政程序，在该法中首次明确规定了公众有权得到政府的文件，加上宪法第一修正案和版权法可以防止政府机关封锁信息或借信息牟利，并且美国有非常完善的联邦公共出版体系，所以尽管在其一百五十多年的历史中没有信息公开的专门立法，除个别时期外政府信息大多能够向其他机关和公众公开，信息公开没有成为一个大问题。

经济的不断发展促生了越来越多的独立机构，直至“大萧条”的到来引发了“罗斯福新政”，紧接着的二战期间，政府进一步加强了对经济的调节和管制，政府权力大大扩张。

二战以后，由于东西对峙和长期冷战，使信息公开受到很大的局限，许多政府机关不再愿意将其信息和活动对社会公众公开，《联邦行政程序法》中关于信息公开的但书规定反倒成为行政机构拒绝情报公开的依据，不仅公众连国会及其委员会也无法得到政府信息。

为此国会决定制定和通过信息公开法律，加上三支重要政治力量的推动——律师、行政改良人士（在野党）和新闻界分别出于获取政府文件作为证据、政治斗争、谋求有新闻价值的信息和文件并保证消息来源和报道自由的目的向国会和行政部门施加了巨大压力，终于在1966年通过了《情报自由法》。

国外的信息公开法，除了确定信息公开原则之外，还具体地规定了政府信息公开的具体做法，具有可操作性，而并非泛泛而谈。

用法定形式规定了政府公布会议的时间、地点、主题，政府信息公开的诉讼管辖、争议的救济等，这些细致的规定组成了一套完整的、操作性强的法律体系。

另外，国外的政府信息公开法都制定了一个总体的政府信息公开法的形式。

随后，在其他相关法律条文中针对不同的规范对象进行具体的规定。

目前，我国的致府信息公开的有关法律法规还未形成体系，还有诸多地方可向国外的信息公开立法进行借鉴和学习。

三、我国政府信息公开现状分析

公民的知情权和政府的信息公开对于我国社会而言，至今仍属于新生事物。

一方面，普通公民对于知情权较为陌生；另一方面，行政机关对于信息公开也不大习惯。

长期以来，我国的政府信息一直处在封闭、闲置或半闲置状态，政府信息中的80％都处于非公开状态。

许多涉及公众利益的规范性文件，被政府机构作为内部规定对待；公民、法人和其它组织在许多情况下不知道应当遵守何种规则。

（一）思想观念障碍

由于受封建思想“民可使由之，不可使知之”的影响，有些行政人员还是喜欢“暗箱操作”，或是将不需要保密的信息以文件形式下发而不让公众看到，这给行政权利的运行蒙上了神秘的面纱。

这样。

一方面，公众成为了政府管理的从属，丧失权利意识，没有行使要求政府公开信息的权利；另一方面，政府作为信息发布的主体，就有很强的优越感，对信息公开存在顾虑，在思想上主要存在三种误区：

（1）一旦公开工作中的失误或差错就会影响政府形象；

（2）在有危机或灾害发生时，对公布的信息进行处理，以维持社会稳定；（3）有些政府公务人员把信息公开看成是由他们自己决定的权利而不是义务。

（二）政府信息公开的内容有限，深度广度不够

目前，我国政府信息公开的内容局限于行政法规、行政规章、土地管理、行政处罚等几个方面。

至于一些与公民生活息息相关的法律、条例、行政文书却并没有全部公开。

公民对于政府其他的决策过程和行政行为还是不甚了解。

而且，公开政府信息的部门还局限于立法机关、司法机关、行政机关以及一些有行政管理权的公共组织和国有企业，供水、供电、电信、邮政等垄断性行业部门或企业，他们在信息公开过程中存在诸多死角。

当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”，即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少。

政府公开的信息多是“报喜不报忧”，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。

表面上看是为了社会安定、人心稳定，但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会，有可能使公众对政府产生不信任感。

（三）政府信息公开的渠道狭窄

目前政府信息公开的渠道狭窄，主要是通过政府公报、红头文件、党报、党刊、电视台、电台、墙报、专栏、布告、标语等形式。

公开方式比较单一，范围侧重于政府机关内部范围的公开，其他公众仍无从了解。

自从1999年的政府上网工程开展之后，各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。

这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道，但是，有很多信息还是以传统的方式公开，并不放在网站上。

而且有些网站由于疏于维护和管理而导致公

开的信息得不到更新。

这不利于公众对政府公开信息的查询，也不利于政府信息的异地传播。

另外，由于部分行政机关非法干预新闻媒体对政府信息的传播和公众的评论，影响了政府信息的公开。

（四）政府信息公开缺乏监督、责任追究和救济机制

由于法律和制度的缺失，政府部门公开的信息内容是否真实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。

在国外，关于政府信息公开的程序性规定较为严密，主要有公民申请公开的程序、行政会议公开的程序，明确规定了公众在获取公共信息的权利受到侵犯时可通过行政和司法途径来获得救济。

而在我国关于政府信息公开的零散规定中，对于政府信息公开的程序性规定却不多。

当公民无法行使获取信息的权利时，对于其相关的救济手段并未明确规定。

而且，我国的相关法律中，大多数情况下只是泛泛地表述政府信息

公开是政府机关的义务之一，而并没有直接考虑到公民的利益、知情权的行使以及如何寻求救济以维护自身利益。

（五）政府信息公开的形式化倾向

有些地方政府部门开展政府信息公开只是为了应付上级，只公开一些规章制度和政绩报告，而没有充分公开政府行政程序、行政结果、依据等核心内容。

在政府上网工程中，各级政府建立了政府网站。

但有些只是为了搞网上亮相的形象工程而已，存在信息更新不及时等问题，有的是在重复新闻媒体的报道，有的是除了几个栏目名称外，没有什么实际内容，违背了为公众了解政府行政活动而开展信息服务的初衷。

四、加强我国政府信息公开的对策

我国的政府信息公开才刚刚开始，政府信息公开的实现不可