集体林权制度改革.docx
- 文档编号:4615068
- 上传时间:2022-12-07
- 格式:DOCX
- 页数:20
- 大小:43.31KB
集体林权制度改革.docx
《集体林权制度改革.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《集体林权制度改革.docx(20页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
集体林权制度改革
集体林权制度改革的成效、问题和对策
一、集体林权制度改革的成效
根据2011年度集体林权制度改革效果跟踪监测湖南项目组调查获得的原始数据资料,按照县级、村级和农户数据的汇总分析,我们得出以下几个方面的湖南集体林权制度改革跟踪监测结果,以供参考。
(一)明晰产权的主体改革基本完成
1.明晰产权的勘界确权情况。
从县级样本调查结果看(表4),至2010年,4个样本县总计完成勘界面积1006.0268万亩,为纳入林改集体林总面积的99.2%;确权面积为997.34万亩,为纳入林改集体林总面积的98.4%;从样本村调查结果看,20个样本村总计已完成勘界面积的99.4%,确权面积的99.0%。
在受访的200户农户中,对林地四至清楚的户数比例占到了94%。
这表明湖南林改的勘界确权工作全面完成。
2.集体经营林地的保留情况。
在县级样本调查结果中显示(表4):
村集体统一经营的林地总计只占到集体林改面积的5.7%,除茶陵县为11.1%以外,其余3县均未超过10%,其中蓝山县仅为1.0%。
在村级样本调查结果中显示:
村集体保留林地的面积总计占到集体林改面积的5.7%,与县级调查结果是一致的,
表4样本县、村、户明晰产权主体改革情况
指标名称
平江
茶陵
衡阳
蓝山
总计
县级调查结果
县级已勘界面积比例
98.2%
100%
100%
99.5%
99.2%
县级已确权面积比例
97.2%
99.2%
100%
98.4%
98.4%
县级已发证农户比例
85.0%
7.2%
45.6%
36.6%
50.7%
集体统一经营林地比例
2.6%
11.1%
9.8%
1.0%
5.7%
村级调查结果
村级已勘界面积比例
97.9%
100%
99.3%
100%
99.4%
村级已确权面积比例
96.2%
100%
100%
100%
99.0%
村级已发证农户比例
100%
17.6%
99.9%
100%
77.4%
村集体保留林地比例
0.1%
13.4%
2.9%
6.1%
5.7%
农户调查结果
持有林权证农户比例
100%
0
96%
100%
74%
有四至图权证户比例
100%
0
96%
40%
79.7%
林地四至清楚户比例
100%
84%
92%
100%
94%
数据来源:
2011年湖南省林改跟踪监测调查县级、村级、农户数据汇总
但其中茶陵县的5个村集体保留林地面积比例总计超过了10%,达到了13.4%,这主要是因为其中华锋村的林改起步较晚所致,村集体林地保留的比例还高达92%。
但从县、村两级调查结果总体上看,湖南林权改革的集体林承包到户还是比较彻底的。
3.农户林权证的发放情况。
表4中的样本县、村、户明晰产权主体改革情况数据表明:
除茶陵县以外,其余平江、衡阳、蓝山的村、户两级调查结果显示,农户持有林权证的比例均已达到或接近100%。
县级调查结果显示,样本县农户发证比例总计为50.7%,其中完成较好的是平江县,达到了85%,而茶陵县发证农户比率为7.2%,衡阳、蓝山两县分别为45.6%和36.6%。
这说明在明晰产权的主体改革中,后期的林权证登记、核实、纠错、输机、制证、发放等环节,仍需做大量的工作。
(二)林农营林生产积极性普遍提高
1.农户林改以来的造林面积不断增长。
自2008年湖南省开始实行林改起至2010年年底止计算(图2),200位受访农户家庭每年户均造林8.01亩,累计造林4803.47亩,其中2008年造林1371.1亩,2009年为1982.2亩,比2008年增长44.57%,2010年为1450.17亩,比2008年增长5.77%,增幅有所回落。
从近两年造林面积的增长情况看,林改的“山定权,树定根,人定心”的效应是十分明显的,特别是林改伊始的2008年、2009年,农户的造林积极性空前高涨。
今后的问题是如何保护和保持林农的这种造林热情。
图2受访农户林改以来的造林情况
2.农户林改以来的抚育投入大幅增加。
从200位受访农户近3年家庭承包林地的抚育面积变化情况来看(图3),2008、2009、2010三年实际抚育面积总计分别为:
1704.82、2078.2、2851.8亩,2009年比2008年增加21.9%,2010年比2008年增长67.3%,实际抚育面积累计达6634.82亩,每年户均抚育面积为11.06亩。
若按当地中幼林抚育平均每亩投入5个工日和涉林打工平均每工日60元单价计算,每户每年的中幼林抚育投入为3318元,而且在按年均29.28%的速度增加。
所以在尚无林木采伐收入的中幼林抚育阶段,这无疑是农户家庭营林的一个沉重的负担。
在少数林地资源较多的村镇,如平江县的黄金洞乡大黄村,户均林地近200亩,则情况更是如此。
而在衡阳县的调查数据显示,这两年的抚育投入没有多少变化,其主要原因就在于林地资源太少,多数劳动力已外出打工。
图3受访农户林改以来的抚育情况
3.样本区林改以来的森林保护工作明显加强。
从样本县的情况看(表5),森林管护、防火、防虫、防盗等“三防”工作的加强,使样本区森林火灾及病虫害的发生次数与损失面积大大减少,火灾发生次数由林改前的114次降为2010年33次,降低幅度达71.05%,过火面积由林改前的67991.5亩降为2010年的7101.6亩,降低幅度为89.6%;病虫害的发生也由林改前的472500亩减少到2010年的217540亩,减少幅度达53.96%,且防治面积率达72.6%。
20个样本村中,林改前的“三防”协会为3个,而林改后仅2年就新成立了29个,达到了32个,“三防”协会的成立对制定“三防”村规民约、宣传防火知识、培训防火队员、准备防火工具、筹集“三防”经费、以及组织防火巡逻和扑救等起到了很好的作用,有效地降低了火灾和病虫害的损失。
森林保护工作的加强在样本户的调查结果中也得到了很好的反映,森林火灾和病虫害发生均有较大幅度的减少。
但其他灾害如:
冰灾、雪灾、旱灾等非人为因素可控制的灾害却有所增加,且此类灾害随着气候变化的异常,其发生的频率和因此带来的损失也会越来越大。
2008年至2010年,样本县森林火灾与病虫灾害发生总面积也分别达到了90051.15亩和1097300亩。
所以,森林保护面临的总体形势尚不容乐观,相关政策及保护工作还需要进一步有针对性地加强。
表5样本县、村、户森林保护情况
指标名称
单位
林改前
2009年
2010年
合计
样
本
县
火灾发生次数
次
114
68
33
215
火灾发生面积
亩
67991.5
14958.05
7101.6
90051.15
病虫害发生面积
亩
472500
341000
283800
1097300
病虫害防治面积
亩
305200
273670
217540
796410
样
本
村
成立“三防”协会
个
3
18
11
32
样
本
户
火灾发生次数
次
*
13
4
17
火灾发生面积
亩
*
74.5
11
85.5
病虫鼠害发生次数
起
*
10
2
12
病虫鼠害发生面积
亩
*
129.6
25.3
154.9
其他灾害发生次数
起
*
14
15
29
其他灾害发生面积
亩
*
710.8
830
1540.8
数据来源:
2011年湖南省林改跟踪监测调查县级、村级、农户数据汇总(“*”栏为数据缺损)
(三)农户家庭经济状况逐步改善
1.农户家庭经济收入持续增长。
根据200个样本农户家庭经济收入情况的数据显示(表6),2009年收入总计比2008年增加759760元,环比增长10.1%,户均增长3798.8元;2010年收入总计比2009年增加1229755元,环比增长14.8%,户均增长6148.78元,其增长量是2009年的1.62倍;近两年样本农户家庭经济收入总体上保持的平均增长速度为12.44%,达到了两位百分数,且呈现出持续增长的态势。
2.农户家庭收入结构趋向均衡。
从样本户的家庭经济收入结构看(表6),林改前(2008年)农户家庭林业生产收入(指各林种生产收入、林下经济收入、涉林打工和涉林财产、转移性收入等);农户家庭生产经营收入(指除林业以外的其他生产经营性收入如:
农业种植和养殖收入、工副业收入等);农户家庭其他收入(包括工资性收入、服务业经营收入、财产和转移性收入等),分别占总收入的9.36%;10.69%;79.95%,林改后(2010年)改变为:
13.0%;13.98%;73.02%。
其中林业生产收入在总收入结构中增长近4个百分点。
从各部分收入增长的速度看,近两年农户家庭其他收入平均增长7.45%,农户家庭生产经营收入
表6样本户家庭经济收入结构变化情况
单位:
元
指标名称
林改前
2009年
2010年
平均增长速度
数量
比例
数量
比例
数量
比例
农户家庭林业生产收入
704905
9.36%
763815
9.21%
1237890
13.0%
32.52%
农户家庭生产经营收入
804660
10.69%
965390
11.65%
1331070
13.98%
28.62%
农户家庭其他收入
6019780
79.95%
6559900
79.14%
6949900
73.02%
7.45%
总计
7529345
100%
8289105
100%
9518860
100%
12.44%
数据来源:
2011年湖南省林改跟踪监测调查农户数据汇总
平均增长28.62%,而农户家庭林业生产收入平均增长速度达到了32.52%,为最高。
虽然从收入结构上看,林业生产收入目前所占比例还不算多,但从增长速度上看,农户家庭林业生产收入的增长具有更大的潜力,尚有更大的提升空间,将促使农户家庭经济收入的结构逐步趋向均衡。
导致这种结果的原因可能有三,①林改的明晰产权使林农的经营自主权落到了实处;②限额采伐管理制度的改革使林木处置、收益权得到了进一步保障;③林产品市场价格的部分上涨使林产品生产的比较效益得到了提高。
3.农户家庭耐用品消费水平不断提高。
在家庭耐用品消费方面(表7),样本农户的需求呈不同程度的上升趋势,一些传统的低值耐用品(如自行车、缝纫机、电风扇等)需求量已近饱和,个别髙值耐用品(如彩电)的需求已趋平缓,多数新型高值耐用品(如冰箱、洗衣机、手机、摩托车、电脑等)需求空间相当大,个别高档高值耐用品(如空调、小汽车)也开始进入农家。
以样本户大宗家用电器消费增长情况来看(表7),除固定电话受手机消费增长而出现微弱下降外,样本农户的大宗家用电器消费呈不同幅度的增长趋势,其中增长最快的是家用电脑,从林改前的37台增至2010年的65台,平均增长速度达到32.54%,其次是洗衣机和摩托车,平均增速分别为16.32%和10.05%;拥有量最大的是移动电话,至2010年户均拥有2.78台,再就是电视机和摩托车,户均拥有量分别为1.28和0.98台。
之所以如此,主要得益于国家的惠农政策和新农村建设工程,如:
农业、林业税费减免、九年制义务教育、农村医疗与养老保险等政策的实施,以及农村的通电通水工程、道路硬化工程和家电下乡等工程。
这些做法正在从根本上改变农民的消费理念乃至生活方式,促使广大农村地区逐步进入现代化发展的快车道。
表7样本户大宗家用电器消费增长情况
指标名称
单位
林改前
2009年
2010年
平均增长速度
总量
户均
总量
户均
总量
户均
大宗家用电器拥有量
固定电话
部
103
0.52
99
0.50
102
0.51
-0.48%
移动电话
部
463
2.32
545
2.73
555
2.78
9.54%
电视
台
239
1.20
248
1.24
255
1.28
3.30%
冰箱
台
119
0.60
128
0.64
140
0.70
8.50%
洗衣机
台
119
0.60
134
0.67
161
0.81
16.32%
摩托车
辆
161
0.81
173
0.87
195
0.98
10.05%
电脑
台
37
0.16
46
0.23
65
0.33
32.54%
总计
件
1241
6.21
1373
6.88
1473
7.39
8.95%
数据来源:
2011年湖南省林改跟踪监测调查农户数据汇总
(四)农户对林改评价的满意度较高
集体林权制度改革的基本原则之一是确保农民享有平等的集体林地承包经营权;总体目标是明晰产权、承包到户,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐。
因此,集体林权制度改革的成败与否,明晰产权是核心,群众满意是基础,配套改革是关键。
1.从明晰产权的主体改革看。
群众最为满意的是勘界确权(表8),其满意度分别达到了94%(林地勘界)、82%(林改方案)、79.5%(人均承包到户),这说明湖南的林改抓住了明晰产权的核心,打好了群众满意的较好基础,为后续的林改工作创造了条件。
其中值得借鉴的是平江县的“654321”经验。
也就是“六签字”:
即村民小组会议签字、村民小组实施方案签字、村民上山勘界通知签字、现场勘界登记签字、四至界线邻界人签字、承包合同签字;“五公开”:
即政策、程序、方法、内容、结果公开;“四公示”:
即村民小组实施方案、林改工作程序、林权现状、林改结果公示;“三落实”:
即落实“只组织不干预,只引导不拍板,只协调不做主”的原则,落实农民群众知情权、参与权、决策权与监督权的主体地位,落实林改工作经费、人员、技术的保障条件;“两不准”:
即表决、表态不准采取举手和口头方式,需要农户签名的表、证不准代签;“一确保”:
就是确保林改工作群众满意。
对检查中发现的操作不规范、程序不到位的问题,即时发现,即时下达整改令,即时纠正。
对于分股不分山、股份制林场、招标拍卖、联户承包及大户承包等确权方式,农户们更多的表示是不清楚,这有可能以前就已经实施了,记不太清楚了,也有可能是程序不到位,大家不了解。
但样本农户对承包费的评价是比较满意的,占所有样本户的74.5%。
表8农户(受访者)对林改的评价情况
指标名称
满意
一般
不满意
不清楚
合计
人次
%
人次
%
人次
%
人次
%
人次
%
主体改革
林地勘界
188
94
6
3
4
2
2
1
200
100
林改方案
164
82
21
10.5
9
4.5
6
3
200
100
人均承包到户
159
79.5
11
5.5
19
9.5
11
5.5
200
100
配套改革
采伐指标审批
123
61.5
17
8.5
19
9.5
41
20.5
200
100
林地流转
88
44
20
10
45
22.5
47
23.5
200
100
中幼林抚育补贴
86
43
18
9
61
30.5
35
17.5
200
100
林权抵押贷款
83
41.5
17
8.5
30
15
70
35
200
100
森林资产评估
76
38
9
4.5
6
3
109
54.5
200
100
森林保险
68
34
21
10.5
25
12.5
86
43
200
100
总计
1035
57.50
140
7.78
218
12.11
407
22.61
1800
100
数据来源:
2011年湖南省林改跟踪监测调查农户数据汇总
2.从配套政策的实施情况看。
林木限额采伐管理制度的改革最受欢迎,群众满意度达到了61.5%(表8)。
其次是林地流转和中幼林抚育补贴,满意度分别为44%和43%。
我们所调查的衡阳县从2009年起,木竹计划分配实行自主申请制、分配公示制。
各乡镇人民政府和林业工作站根据县林业局下达的计划,实地审核林木所有者上报的林木采伐计划申请。
以村民小组为单位在乡镇公共场所醒目位置张榜公示7天无异议后,由属地林业工作站依据申请和林木采伐作业设计书发放林木采伐许可证到林农手中。
为放活林竹流通环节,该县还出台了相关文件,对打破木竹垄断经营和区域封锁做出了规定,对商品材实行全面开放,对以前乡镇制订的限制林权所有者自主经营的政策措施,予以清理取消,允许林农自主销售木竹及其产品,并定期向林农发布木竹收购指导价,取消中间环节,实行产销见面,价格随行就市,并向社会公布举报监督电话,切实保护了林农的合法权益。
该县2010年样本户的竹林采伐面积为255.7亩,远远超过森林资源丰富的平江、茶陵县,仅次于蓝山县的337.1亩,且采伐强度为9.23根/亩,仅为蓝山县采伐强度(74.55根/亩)的12.38%。
随着明晰产权政策的长期稳定、农民生活水平的不断提高,林农森林资源可持续经营和生态环境保护的意识已明显加强,上世纪80年代初期林改出现的滥砍滥伐现象在本次林改中再不会重演。
从配套改革的其他政策项目的评价看,农户评价的满意度整体偏低,而对政策不了解的程度却偏高,特别是专业技术性强的林改配套政策项目,如森林资产评估,不清楚的占到了54.5%。
这说明集体林权改革配套政策的实施需要进一步加大宣传、培训的力度。
(五)林农对林改政策有进一步的期待
集体林权是林业重要的生产要素,是农民重要的生活保障。
集体林权制度改革,把集体林地经营权和林木所有权落实到农户,确立了农民的经营主体地位,进一步解放和发展了林业生产力。
因此,林改政策与制度设计应该以农民的需要为依据,切实关注农民对林改政策的诸种诉求,才能不断完善林改的政策体系和强化林改的政策执行力及效果。
根据本次湖南省林改跟踪监测调查结果,当前林农对林改政策的进一步期待如下:
1.农民最希望得到中幼林抚育补贴。
在200位受访农户中有85人认为急需,109位认为需要,只有6人认为不需要,重要性排序为所有林改政策项目的第一位(表9)。
农户希望得到中幼林抚育补贴的主要原因是为了减轻抚育负担,调查数据显示,2010年样本户平均需要抚育的中幼林面积为26.95亩,按本地涉林雇工一般标准计算,一年需要投入8085.41元,这无异于又要送一位“子女”上大学。
就是在少数森林资源比较丰富的林区,农户采取以林养林的方式也是十分不划算的。
尽管在农村留守的“389961”群体中还有剩余的劳动力,但林木抚育的生产特点决定了对青壮劳力的需求。
伴随著林改初期的农户造林热潮,未来中幼林抚育面积还会不断扩大。
因此,林木抚育初期的经济依赖性问题是无法回避的,这也是林农目前最期望得到相关的抚育补贴政策加以解决的。
表9样本户对林改政策的需求评价情况
指标名称
单位
急需
(权重0.6)
需要
(权重0.4)
不需要
(权重为0)
得分
∑人数×权重
排
序
主体改革
加快确权发证
人
34
29
137
32
8
规范大户承包
人
2
63
135
26.4
10
规范联户承包
人
5
61
134
27.4
9
解决林权纠纷
人
9
50
141
25.4
11
配套改革
林权抵押贷款
人
25
121
54
63.4
4
政策性森林保险
人
12
155
33
69.2
3
发展林业合作组织
人
6
115
79
49.6
5
林权交易中心
人
6
109
85
47.2
7
规范林地流转
人
9
110
81
49.4
6
科技服务
人
17
165
18
76.2
2
中幼林抚育补贴
人
85
109
6
94.6
1
数据来源:
2011年湖南省林改跟踪监测调查农户数据汇总
2.农户对林业科技服务比较期盼。
样本农户普遍认识到林业科技的重要性,而且对促进林业增产、农民增收的林业科技服务比较期盼。
在200位受访农户中有17人认为急需,165位认为需要,只有18人认为不需要,重要性排序在所有林改政策项目中仅次于中幼林补贴,排第二位(表9)。
但我们在调查中发现,有146位受访者表示从未接受过林业科技服务,尽管他们中的部分也承认曾经收到过相关的书籍报刊和宣传单等(如:
森林防火知识宣传单)。
农户们之所以不认可这样的林业科技服务,原因之一可能是这些林业科技知识并非他们所急需的;原因之二可能是这种推广方式对他们起不了多大的作用。
因此,真正的林业科技服务必须要进入农户的山间地头,必须要有示范带动的实际效果。
有关的林业科技服务政策应该在林业科技服务的针对性和推广方式上有所创新。
3.农民参加政策性森林保险的意愿较高。
自2009年湖南省成为全国3个政策性森林保险试点省之一,财政部门给予林农65%至90%的保费补贴,林农每亩只需交纳0.16至0.5元的保费就可以参加森林保险,保额为400元/亩,险种为综合保险(发生火灾、水灾、旱灾、冻灾或病虫鼠害等均属理赔范围)。
目前全省因灾理赔面积90000亩,支付赔款1055万元,待决赔款1637万元。
政策性森林保险在抵御自然灾害和规避风险上已经体现出明显的成效,林农参保的意愿较高。
调查显示,有63.5%的农户希望参加森林保险,其中愿意参加森林火灾险的林农占55.91%,愿意参加森林综合险的林农占37.01%。
在农户林改政策需求调查评价的重要性排序中,政策性森林保险的需求得分较高,排在所有林改政策项目的第三位(表9)。
但实际调查结果显示,农户的参保率却十分低,200户农户仅4户参加森林保险,其中64%的农户不知道有政策性森林保险,还有8.5%的林农不知道该如何投保。
政策的知晓率如此低,可见主要的问题在于宣传推广。
就林业部门而言,原因可能是明晰产权的主体改革任务重、时间紧,所以属于配套改革的政策性森林保险工作被迫让位于林改的主体任务;就相关部门而言,原因可能是森林保险点多面广,风险可控程度低、保费低,所以参与的积极性不高。
二、集体林权制度改革存在的问题
(一)集体林权主体改革的矛盾依然存在
产权明晰是林改的核心,也是林改工作的主体,它释放了农民的林业生产热情和林地生产力的巨大潜能,但同时也引发了相关的矛盾及纠纷,主要体现在以下几方面。
1.制度变迁存在的公平与效率的矛盾。
本次集体林改的明晰产权、承包到户是农村土地承包制度改革的又一次延伸,是比历次林改更为彻底地体现社会主义本质公平原则的林权制度变迁,由此产生的公平与效率的问题是:
①林地细碎化与规模经营的矛盾;②生态环境保护与经营者经济效益的矛盾;③大资本进入林业与农民失地的矛盾。
这些矛盾尽管在本次调查中并未突出显现,但并不意味着它们不存在,而且有的在本次林改以前就已经存在。
随着集体林权制度改革的进一步推进,这些矛盾有可能会突出暴露。
我们的林改政策必须未雨绸缪。
2.林权改革历史上产生的遗留问题。
在本次林改之前,有的地方就已经对村集体林权进行了处置,把它卖给一些公司或个人(包括村干部),有的致使前后经营权发生重叠。
而且,以前卖出去的价格都偏低,加上有些地方卖出时决策不民主,没有公开透明,或存在个别村干部以权谋私的情况。
所以,林改后大家心里不平衡,意见较大。
还有,过去村
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 集体 制度改革