从制度巩固到观念巩固1989年后中东欧国家政治发展的理论分析.docx

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从制度巩固到观念巩固1989年后中东欧国家政治发展的理论分析

从制度巩固到观念巩固——1989年后中东欧国家政治发展的理论分析

高歌

　　【内容提要】本文借鉴“民主巩固”概念,从制度巩固和观念巩固两个层面观察中东欧国家1989年后的政治发展。

本文认为,中东欧国家实行的西方式民主制在制度层面上已经巩固,政治转轨已然完成;而在观念层面上,多数中东欧国家民众的民主观念虽然已得到了某种程度的巩固,但仍需加强。

中东欧国家今后将在制度继续运作过程中,不断巩固观念,逐步走向政治制度和体制的实质巩固。

　　【关键词】中东欧政治发展政治转轨民主巩固制度巩固观念巩固

　　【作者简介】高歌,1968年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员、博士。

（北京100007）

　　在某一事件发生一段时间后,回过头去审视它经历的道路,虽然有事后诸葛亮之嫌,但往往更有助于认清事件的本来面目和发展轨迹,并能把握其未来走势。

重新考察中东欧国家的政治转轨正具有这样的意义。

中东欧国家的政治转轨是否完成?

何时完成（如果已完成的话）?

新的政治制度和体制怎样确立?

是否巩固?

今后政治制度和体制将如何发展?

对这一系列问题的回答有赖于我们在10余年后的今天,在新的理论高度上对中东欧政治发展进程的再度探询。

一概念的提出与界定

　　尽管与南欧、拉美和东亚诸国不同,中东欧国家的政治转轨改变的首先是国家的阶级性质,其次才是政治体制,这种由苏联模式的社会主义政治制度和体制向西方式民主制度的转轨在人类历史上没有先例,但是,撇开政治转轨的阶级性质,在政体层面上,中东欧国家的转轨与其他转轨国家没什么两样,都是从高度集权政体向西方民主政体的转变。

因此,在考察中东欧国家的政治发展时,我们不妨借鉴国内外,特别是国外学者论述民主化进程时使用的“民主巩固”[1]概念。

正如《挑战民主》一书所指出的:

“民主巩固已经成为估计某一国民主发展和民主水平,尤其是与从某种集权主义到民主的政治转变相联系的民主发展和民主水平的中心概念之一”[2]。

　　在多数学者那里,“民主巩固”被看作是政治制度变化的第二阶段,即政治制度确立后的阶段。

塞缪尔·P·亨廷顿认为:

“全面民主化过程通常十分复杂,而且持续得很久。

它涉及到非民主政权的终结和民主政权的登台,然后是民主体制的巩固。

”[3]胡安·J·林兹和阿尔弗雷德·斯特潘也指出:

“大多数情况下,在民主转轨结束后,仍会有许多有待完成的任务、必须建立的条件、需要培养的态度和习惯,这之后才能称得上巩固的民主。

”[4]关于“民主巩固”的内涵,学者们见仁见智,从不同的角度予以论述。

菲利普·施密特非常形象地说:

“当民主政治变得令人厌烦的时候,它就已经巩固了。

”[5]伯顿等人把一个巩固的民主规定为“一个符合民主的所有程序标准,而且所有政治上重要的群体都接受所建立的政治规制并遵从博弈的民主准则的政体”[6]。

约翰·希格利把“民主巩固”看作是一个过程。

他指出,一个巩固的民主是“一个符合各种民主的程序性标准的政体,而且在这一个政体当中,所有政治集团接受建立的政治制度并遵守游戏的民主规则”。

因为这是一个理想类型,在这一理想类型的意义上,没有民主政体是完全巩固的,因此民主的巩固最好被看成是“一个民主结构与规则的调适/凝固的过程,这一构架与规则开始被整个或部分市民社会认可为合法的”[7]。

亨廷顿和卡伦·达维莎、布鲁斯·帕罗特从“民主巩固”的最低标准出发,提出在政权完成“两度易位”,即在转轨阶段的首次选举中赢得政权的政党或团体在接下来的选举中失利,把权力让渡给那些选举的赢家,并且后者又和平地把权力让渡给下一次选举的胜利者后,民主制得以巩固[8]。

B.R.温格斯特立足社会共识。

他认为:

“巩固的民主政体反映出精英与大众在两个层面都对民主体制及相应的对政府权力的限制具有共识。

在这些政体当中,当选官员尊重对政府的限制,所以这些限制是自行奏效的。

最后,巩固的政体反映出对于政府的根本限制已经达到共识。

”[9]拉里·戴蒙德和格奥尔基·卡拉斯莫诺夫等人从合法性的角度论证“民主巩固”。

在他们看来,一个新的政治制度巩固的主要目标是使政治制度合法化以至于能够抵御外部（战争）或内部（财政危机或革命的企图）的动荡[10];“实质上,巩固是取得广泛而深刻的合法性的过程。

这样,所有的重要政治行动者,不论是在精英层面上,还是在大众层面上,都相信民主政权对他们的社会比其他任何他们可以想像的替代体制都更有好处。

”[11]“合法性是巩固进程的中心目标——民主制代表的合法性越多,出现重大制度变化的可能性越小。

”[12]欧阳景根较为全面地给“民主巩固”下了这样一个定义:

“民主的巩固是指（新兴民主国家）从威权政体崩溃后民主政体的建立到民主政体的巩固这一段时间内,通过种种手段与途径来实现新建民主制度的制度化、合法化和稳定化的过程,其结果表现为,它能够在体制内应付与解决任何可能的冲突、挑战与危机,而不至于被替代性的制度所取代。

”[13]并指出“实现民主巩固的最佳序列模式是:

精英格局的巩固——制度格局的巩固——政策的良好表现——民主的深化。

”[14]

　　胡安·J·林兹、阿尔弗雷德·斯特潘的《民主转轨和巩固的问题》和斯坦·伯格朗德等人的《挑战民主》对“民主巩固”的概念进行了更为详细的描述。

《民主转轨和巩固的问题》一书写道:

“那么,一种巩固的民主的特征又是什么呢?

许多学者在提出这一概念的时候,列举了所有会改善民主品质的政体特征,但我们更倾向于一种更为狭义的、但却依然能够涵盖各种行为的、态度的和宪法的维度的定义。

简言之,我们所说的‘巩固的民主’本质上是指这么一种政治体制,在其中,民主已经成为‘城镇的惟一游戏’。

”[15]具体而言,“巩固的民主”概念是指:

　　“——行为上,当重要的国家、社会、经济、政治或制度的行动者不再动用重要的资源,通过建立非民主政体或外部干涉以分裂国家来达到自己的目标时,某一地域的民主政体得到了巩固。

　　——态度上,当公共意见的绝大多数深信民主的程序和制度在像他们一样的社会中是管理集体生活的最合适方法时,当反体制方案得到的支持极小、或者这种支持或多或少被亲民主力量所孤立时,民主政体得到了巩固。

　　——宪法上,当遍及全国的政府和非政府力量同样服从于、并且习惯于在为新的民主进程所许可的、专门的法律、程序和制度范围内解决冲突时,民主政体得到了巩固。

”[16]

　　《挑战民主》一书则在两个范畴上讨论“民主巩固”的水平。

一为制度和程序的巩固,包括宪法框架、政治体制的运作、精英关系和国际环境4个因素,主要关注“民主巩固”的制度层面;二为态度和社会的巩固,包括社会团结和现代性的水平、人们应付分歧的能力、应对政治自由和人权的能力、公民社会和政治文化4个因素,主要关注“民主巩固”在经济和文化方面的前提条件。

这8个因素不是截然分开的。

例如,现代性水平也是一个制度问题,精英关系与一个国家的政治文化有很大关系。

　　同时,它们构成了一个循环:

宪法变化引起了其他因素的变化,但没有起作用的公民社会和政治文化,宪法框架将长期失去意义。

两组因素间的区别也是明显的,制度和程序的巩固是一个从上至下的进程,而态度和社会的巩固则恰恰相反。

　　综合以上有关“民主巩固”的论述,我们可以把1989年后中东欧国家的政治发展归结为两个层面上的巩固进程:

制度巩固和观念巩固。

制度巩固指的是政治制度和政治体制的确立及正常运作。

简单地说,新宪法的通过确定了新的政治制度和体制,“代表了建立一套单一的、凌驾于一切之上的‘元规则’的努力……产生一部可以接受的宪法草案并由投票和（或）全民公决的方式予以批准,这一过程无疑代表了民主政治的巩固过程中的一个重要时刻”[17];政治体制的正常运作则通过几个重要政党或政治团体通过定期选举轮流上台执政来实现,在这个意义上,亨廷顿等人提出的政权“两度易位”可作为制度巩固完成的标准。

而随着制度巩固的完成,从集权政体向西方民主政体的转轨结束。

　　但是,对于转轨国家的政治发展来说,制度层面的巩固和转轨的结束并不代表着新的政治制度和体制已经深入植根于社会,获得合法性。

换句话说,西方式民主制的制度和程序与其内容和实质之间存在着很大的不同,制度巩固通常自上而下由精英来推动的,而实质上的“巩固”则应在所有社会层面上发生[18],自下而上出现的大众民主观念的巩固,即民众对新的政治制度和体制的认同、服从、支持和参与是政治转轨完成后影响一国政治发展的关键因素。

如林兹和斯特潘指出的,对于当前的民主化“浪潮”,“过多的讨论只是集中于选举和/或假想的市场机制的民主化潜力上,然而民主的巩固却需要比选举与市场多得多的东西。

”[19]

　　本文所说的从制度巩固到观念巩固并非时间概念,事实上,西方民主观念在中东欧国家的影响早在新的政治制度和体制确立前就已存在,随着制度巩固进程得以加强,并且在制度巩固完成后仍在继续发挥作用。

本文是从西方式民主制在中东欧国家实质巩固的角度来论述制度巩固和观念巩固的。

本文认为,制度巩固只是西方式民主制实质巩固的一个重要方面,而绝非全部,这一制度的实质巩固还有赖于民主观念的进一步巩固。

二制度巩固

　　对于从苏联模式的社会主义政治制度和体制向西方式民主制转变的中东欧国家来说,新宪法的通过至少具有两大意义。

第一,它从根本上改变了国家的国体,改变了政权的社会主义性质,中东欧国家转而采用自由民主原则,实行西方式的民主制度。

第二,它确立了国家的政体,采取三权分立的国家政权组织原则,实行议会制。

上个世纪90年代初,除波黑外,中东欧国家都通过了新宪法或宪法修正案,在理论上确立了新的政治制度[20]（见表1）。

　　表1　　　　　　　　　　　　　　中东欧国家通过新宪法或宪法修正案的时间及政体结构

国家

宪法通过的时间

政体

议会结构

总统由谁选举

阿尔巴尼亚

1991/1998a

议会制

单院

议会

保加利亚

1991

议会制

单院

选民

克罗地亚

1990

议会制

两院

选民

捷克

1992

议会制

两院

议会

匈牙利

1989/1990b

议会制

单院

议会

马其顿

1992

议会制

单院

选民

波兰

1992/1997c

议会制

两院

选民

罗马尼亚

1991

议会制

两院

选民

斯洛伐克

1992

议会制

单院

议会

斯洛文尼亚

1991

议会制

两院

选民

南斯拉夫联盟

1992

议会制

两院

议会

塞尔维亚和黑山

2003d

议会制

单院

议会

　　注释:

a1991年通过《宪法要则》,1998年通过新宪法。

b1989年通过宪法修正案,1990年公布修改后的《匈牙利共和国宪法》。

c1992年通过《关于波兰共和国立法当局执行当局之间相互关系以及地方自治问题的宪法法令》,即“小宪法”,1997年通过新宪法。

d2003年2月4日,南斯拉夫联盟议会两院分别通过《塞尔维亚和黑山宪章》,塞尔维亚和黑山正式宣告成立,南联盟不复存在。

　　资料来源:

《波兰共和国宪法》、《阿尔巴尼亚宪法》引自http:

//www.law.cornell.edu/world/europe.html。

其他各国宪法参见姜士林等主编《世界宪法全书》,青岛出版社1997年1月第1版。

　　在宪法或宪法修正案中确立的西方式多党议会民主制经过实际运作逐渐得以巩固。

这主要体现在以下3个方面。

（一）国家政治舞台上形成几个重要政党或政治团体。

1989年后在中东欧国家政治舞台上出现的政党大多来自于原来执政的共产党的蜕变和反对派阵营的分裂[21]。

20世纪90年代初,在多党制及多党选举的刺激下,这两大阵营,特别是反对派阵营频繁分化,新党大量出现,政党林立成为“向自由民主转轨的真正进程的天然副产品”[22]。

在这方面,波兰最具代表性。

在1991年10月举行的第一次完全自由的议会选举中,就有69个政党和政治团体参加选举。

其中,29个进入众议院,没有一个获得13%以上的选票,11个政党和团体在众议院中分别只占1席[23]。

　　随着政治转轨的推进,选举门槛逐渐发挥作用[24],政党也逐渐找到了自己的社会基础,明确了定位,形成了社会民主党、自由党、农民党、地区和民族党、宗教党以及生态党等几大种类的政党,除去少数的例外,如保加利亚西美昂二世全国运动,在中东欧国家曾经或正在执政的主要政党大多为左翼的社会民主党和右翼的自由党（见表2）。

进入议会[25]的政党数量也有所减少。

同样以波兰为例,1993年选举后进入众议院的政党和政党联盟减少到了7个,1997年减至5个。

（二）议会选举定期顺利举行。

在多党议会民主制下,议会选举是实现政党权力转换的最重要手段。

如果议会选举能够根据宪法规定的期限定期顺利举行,政党间的权力交接平稳有序,则多党制和议会制运转正常;反之,提前举行的议会选举,特别是无法顺利进行的议会选举往往伴随着激烈的党派斗争和严重的社会动荡。

1996~1997年的阿尔巴尼亚和2000年的南斯拉夫联盟就是最好的例证。

　　表2　　　　　　　　　　　　　　中东欧国家的议会选举时间及主要执政党

国　　家

选举

时间

主要执政党

选举

时间

主要执政党

选举

时间

主要执政党

选举

时间

主要执政党

选举

时间

主要执政党

选举

时间

主要执政党

阿尔巴尼亚

1991

劳动党

1992

民主党

1996

民主党

1997

社会党

2001

社会党

2005

民主党

保加利亚

1990

社会党

1991

民盟全国运动a

1994

民主左翼联盟b

1997

联合民主力量a

2001

西美昂二世全国运动

2005

社会党

克罗地亚

1990

民主共同体

1992

民主共同体

1995

民主共同体

2000

社会民主党和社会自由党为主的竞选联盟

2003

民主共同体

捷克c

1996

公民民主党

1998

社会民主党

2002

社会民主党

匈牙利

1990

民主论坛

1994

社会党

1998

青年民主主义者联盟—匈牙利公民党

2002

社会党

马其顿

1990

马其顿内部革命组织—争取马其顿民族统一民主党

1994

社会民主联盟

1998

改革联盟d

2002

社会民主联盟为首的竞选联盟

波兰

1991

独立波兰联盟、中间派协议会、自由民主大会党等

1993

民主左派联盟

1997

团结选举行动联盟

2001

民主左派联盟与劳动联盟

2005

法律与公正党

罗马尼亚

1990

救国阵线

1992

民主救国阵线e

1996

民主协议会

2000

社会民主主义党f

2004

国家自由党、民主党等

斯洛伐克c

1994

争取民主斯洛伐克运动

1998

民主联盟

2002

民主基督教同盟g

斯洛文尼亚

1990

德莫斯六党联盟

1992

自由民主党

1996

自由民主党

2000

自由民主党

2004

民主党

南斯拉夫联盟h

1992

塞尔维亚社会党、黑山社会主义者民主党

1996

塞尔维亚社会党、黑山社会主义者民主党

2000

塞尔维亚民主反对派、黑山社会人民党

2003i

塞尔维亚民主反对派、“欧洲的黑山”民主名单

　　注释:

a民盟全国运动和联合民主力量的主体均为民主力量联盟。

b民主左翼联盟的主体为社会党。

c捷克和斯洛伐克联邦共和国解体前分别于1990和1992年进行了两次联邦议会和民族议会选举,捷克共和国的公民论坛和斯洛伐克的公众反暴力以及由此发展而来的公民民主党和争取民主斯洛伐克运动获胜执政。

d改革联盟由马其顿内部革命组织——争取马其顿民族统一民主党和马民主选择党组成。

e民主救国阵线的前身是救国阵线。

f社会民主主义党由民主救国阵线与共和党、社会主义民主党和民主合作党合并而来。

g民主基督教同盟由民主联盟的部分成员成立。

h2003年改名为塞尔维亚和黑山。

i塞尔维亚和黑山议会选举。

　　中东欧各国的提前议会选举多发生在20世纪90年代上半期,此后各国的议会选举基本上能够按期举行（见表2）。

并且,自2000年南联盟选举后,各国的选举大都平稳进行,没有引发大规模的社会动荡。

　　（三）不同政党或团体轮流执政。

除波黑外,中东欧国家都实现了不同政党或团体的轮流执政,只不过有些国家还没有达到亨廷顿等人提出的政权“两度易位”标准,如捷克、斯洛伐克、塞尔维亚和黑山等（见表2）。

　　综上所述,多数中东欧国家通过制定新宪法或宪法修正案进行了新的制度和体制安排,这种新制度和体制经过政党的分化组合、议会选举的进行和政党的轮流执政逐渐趋于稳定运作。

目前,多数国家已实现了几个大党通过议会定期选举交替上台的局面,从这个意义上说,制度巩固和政治转轨已然完成。

三观念巩固

　　西方式民主制实质上的巩固不仅取决于制度层面的巩固,而且更重要的,取决于观念层面上的巩固,即这一制度是否被大多数人接受为“城镇的惟一游戏”。

　　中东欧国家民众对西方民主制度的认识早在两次世界大战期间就开始了,那时他们的国家几乎都不约而同地进行了推行西方式民主制的试验,“向西方,特别是向法国寻求议会制度的蓝本”,但“不幸的是,把外国事物生硬地嫁接到土生土长的政治机体上,自然会产生混乱,促使腐败作风蔓延。

加之这些国家无一不有有势力的集团,它们仇恨这些政治机构的存在,想方设法要搞垮议会制度;于是在这10年（指20世纪20年代）之末,除捷克斯洛伐克之外,各地的民主理想看来都已被弄得污点斑斑,无法挽回。

”[26]因此,很难说那一代人的观念能够对今天的中东欧人产生什么影响,后者对多党议会民主制的认识还是更多地形成于政治转轨开始后,我们的考察也自此开始。

　　当然,对观念的考察不像对制度的考察那样容易,相对于具体可见的制度来说,观念多少让人有些难以捉摸。

故此,我们只能截取几个并不全面的民意调查结果来管窥中东欧人对民主制的认识、对当前实行的多党议会民主制的满意度和参与新制度的兴趣。

（一）中东欧人对民主制的认识

　　在1990~2001年间,波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克四国民众对民主制的认同虽有波动,但赞同民主制的比例大大高于赞同独裁制的比例（见表3）。

而在罗马尼亚、克罗地亚、捷克和匈牙利等国,民众对民主制的能力给予了较高的评价,只是在个别年份的个别国家,如2001年的斯洛文尼亚、波兰、斯洛伐克和保加利亚,多数民众不相信民主制有能力处理他们国家所面临的问题。

从总体上看,这些国家民众对民主制能力的认同与作为参照的奥地利还有一定差距（见表4）。

　　表3　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中东欧人对民主制的认识（%）

（一）

年份

波兰

匈牙利

捷克

斯洛伐克

在任何情况下民主制都是较好的选择

1990

72

63

1991

60

69

77

67

1992

48

69

71

68

1993

72

60

1994

4

73

75

68

1995

65

67

74

66

1997

64

64

68

68

1998

68

75

74

76

1999

61

71

64

64

2000

2001

46

69

58

57

在有些情况下独裁制可能是较好的选择

1990

8

11

1991

14

9

7

10

1992

16

8

10

11

1993

9

11

1994

17

8

11

11

1995

15

11

9

12

1997

18

17

11

18

1998

16

10

10

16

1999

10

12

13

15

2000

2001

27

11

15

19

　　资料来源:

FESSEL-GfK:

PolitischerKulturwandelinOst-MitteleuropaundOsteuropa（1990~2001）。

转引自DetketPollack,Jo。

rgJacobs,OlafMüller,GertPickel（ed.）,PoliticalCultureinPost-CommunistEuropeAttitudesinNewDemocracies,p.42.

　　表4　　　　　　　　　　　　　　　　中东欧人对民主制的认识（%）

（二）

民主制有能力处理国家面临的问题

民主制没有能力处理国家面临的问题

年份

1997

1998

1999

2001

1997

1998

1999

2001

奥地利

72

23

罗马尼亚

74

74

65

25

26

34

克罗地亚

63

35

捷克

51

72

55

56

49

28

42

42

匈牙利

52

76

54

49

43

23

42

48

斯洛文尼亚

47

51

波兰

64

67

61

45

31

29

36

51

斯洛伐克

58

63

55

39

41

37

44

61

保加利亚

61

54

38

38

44

60

　　资料来源:

FESSEL-GfK,PolitischerKulturwandelinOst-MitteleuropaundOsteuropa（1997~2001）;FESSEL-GfK,PolitischeIndikatoren（1999）forAustria。

转引自DetketPollack,Jo。

rgJacobs,OlafMüller,GertPickel（ed.）,PoliticalCultureinPost-CommunistEuropeAttitudesinNewDemocracies,p.35.

（二）中东欧人对当前政治体制的满意度

　　在1990~2001年间的波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚、斯洛文尼亚和克罗地亚,尽管对政治体制十分满意的比例很低,几乎都徘徊在10%以下,但表示适度满意的民众在多数年份占了相当大的比例,二者相加的结果在大多年份高于对政治体制不满的比例。

这表明,在大多数时间里,这些国家一半以上的民众对所实行的政治体制基本满意（见表5）。

　　表5　　　　　　　　　　　　　　中东欧人对当前政治体制的满意度（%）

年份

波兰

匈牙利

捷克

斯洛伐克

保加利亚

罗马尼亚

斯洛文尼亚

克罗地亚

十分满意

1990

14

9

1991

5

2

4

2

1992

1

3

4

1

1993/1

2

1

6

2

1993/2

4

2

1994

2

1

3

3

1995

4

1

3

2

3

1997

5

0

5

4

1998

7

2

2