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社会保障的基本理论

社会保障的基本理论

第一节社会保障的基本概念

社会保障是一个十分古老的问题。

因为自古以来，就总有一部分社会成员会因各种原因陷入生活困境，需要政府、社会或他人援助才能避免生存危机。

各国政府为了维护社会稳定、缓和阶层矛盾，亦在很早以前就制定并实施过诸如救灾、济贫等方面的社会政策，如中国封建社会的历代统治者就都实施过救灾救荒的措施。

英国则在1601年颁布过《济贫法》。

19世纪末，德国更适应工业社会的需要，率先建立了与工业文明相适应的社会保险制度。

但“社会保障”一词源于英文的“SocialSecurity”，也可译作社会安全，最早却是在美国1935年颁布的《社会保障法》中。

此后，社会保障一词即被有关国际组织及多数国家所接受，并逐渐成为以政府和社会为责任主体的福利保障制度的统称。

不过，由于社会保障要受到政治、经济、社会乃至文化等诸多因素的影响，各国具体国情的差异又使其在社会保障制度的实践中出现很大差异，对社会保障的认识和理论界定也很自然地存在着很大差异。

一国外对社会保障的界定

国际劳工组织在1942年出版的文献中给社会保障所下的定义是：

“通过一定组织对这个组织成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金、预防和治疗疾病、失业时资助并帮助他们重新找到工作。

”[1]

英国认为社会保障是以国家为主体的公共福利计划。

英国《简明不列颠百科全书》指出：

“社会保障是一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭避免因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所蒙受的损失，并通过公益服务（如免费医疗）和家庭生活补助，以提高其福利”。

美国作为最先采用社会保障一词的国家，其对社会保障的理解早先仅限于对老年、残疾及遗属的生活保障，后来扩展到各项社会保险及家庭津贴等。

在美国社会保障总署编写的《全球社会保障》一书中，社会保障被界定为“系指根据政府法规而建立的项目，给个人谋生能力中断或丧失以保险，还为结婚、生育或死亡而需要某些特殊开支时提供保障。

为抚养子女而发给的家属津贴也包括在这个定义之中。

”[2]

日本官方对社会保障的界定，可以采用1950年日本社会保障制度审议会的解释，即“社会保障是指对疾病、负伤、分娩、残疾、死亡、失业、多子女及其他原因造成的贫困，从保险方法和直接的国家负担上，寻求经济保障途径。

对陷入生活困境者，通过国家援助，保障其最低限度的生活，同时谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使所有国民都能过上真正有文化的生活。

”[3]在日本学术界，则有广义与狭义的区别，广义的社会保障被看成是政府关于解决各种社会问题的社会政策的统称；狭义的解释如日本学者松尾均衡在《日本社会保障读本》中所言：

“社会保障，是指国民在生活上蒙受诸如失业、伤病、高龄等各种事故，而使这些国民的生活源泉——所得出现中断或减少，给国民生活带来困难时，通过社会保障机制进行国民收入再分配，保障其最低限度的收入所得，由国家来救济国民生活之缺损的制度。

”而日本社会福利学者康子则将社会保障与社会福利分离，认为社会保障的对象是经济方面的困难者，它是一种普遍地、平等地实施的制度。

[4]

二我国对社会保障的界定

新中国成立以来，随着对社会保障研究的深入，我国对社会保障的认识有其共性的一面，但在具体阐述定义时，依然存在较大的差异。

在理论学术界，李珍认为：

“社会保障是国家通过立法并依法采取强制手段对国民收入进行再分配，对暂时或永久失去劳动能力及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本生活保障，以保证劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。

”[5]这一定义实际上认为社会保障主要包括社会保险、社会救助、社会福利和针对特殊人群的特殊保障几个部分。

陈良瑾认为：

“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。

”[6]该定义强调社会保障的责任主体是国家或政府，社会保障的目标是满足人的基本生活需求，实施的条件是相应的社会立法。

侯文若认为：

“社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助，使之享有最低生活，对暂时和永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障并使之享有基本生活，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证福利增进，而实行全社会安定，并让每个劳动者乃至公民都有生活安全感的一种社会机制。

”[7]

孙光德认为，社会保障制度是以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。

这一定义包含以下要点：

社会保障制度的责任主体是国家或政府、社会保障制度的目标是满足公民的基本生活需要、社会保障制度得以实施的保证和依据是相应的社会立法。

[8]

郑功成在综合考察现代社会保障制度在各国的发展实践，以及国际性组织、部分国家政府及有关学者对社会保障的概念界定后，提出了对社会保障的定义。

即：

“社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统。

在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服务，以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称。

”[9]

我国官方自第七个五年计划开始使用“社会保障”一词。

认为社会保障是指：

国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基金，对社会成员在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。

随着中国社会经济由计划经济向市场经济的转变，其社会保障制度的内涵也发生了变化。

根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革的目标来看，社会保障制度是国家、社会或个人对社会成员提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，能获得物质帮助的制度。

这是一个广义的概念。

总之，我国政府对“社会保障制度”的定义十分宽泛，不仅包括狭义的“社会保障制度”，还包括商业保险制度和自保或其他合作性质的保险制度等。

如果撇开上述对社会保障制度理解上的差异，从他们对社会保障制度理解的共同方面来看，我们可以把社会保障制度的含义概括为以下三点：

第一，社会保障制度是对社会成员的最低生活水平、基本生活权利予以保障的一种生活保障制度；第二，社会保障制度是通过立法建立的，由国家和社会具体实施的一种着力于提供经济上保障的制度；第三，社会保障制度旨在完善现代市场经济中通行的“效率优先、兼顾公平”的原则，通过国民收入的分配和再分配而直接或间接实施的一种社会安全制度。

据此，笔者将社会保障定义为：

国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民的基本生活的一种社会制度。

尤其需要指出的是，在各国实践中，“社会保障”的概念的使用和提法相当混乱，特别是对社会保障、社会保险和社会福利等概念的内涵和外延界定不清，有时候甚至互相替代。

在中国，官方文件中的社会保障概念包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等在内的保障体系，此处社会保障是属概念，社会保险是种概念，社会保险包含在社会保障之中。

其他国家的概念与此不同，例如，我们所称的社会保障制度，在西欧国家被称为社会福利制度。

又如，我国的社会保障包含了社会保险，而美国的社会保障又包含在社会保险之中，美国的社会保险包括社会保障、工伤保险和失业保险等。

在此，社会保障是属概念，社会保险是种概念。

美国所称的社会保障制度相当于我国的社会养老保险制度，而这在西欧国家又被称为公共退休金计划。

[10]

第二节社会保障体系与社会保障制度的分类

一社会保障体系

（一）社会保障体系的概念与特点

所谓社会保障体系，是国家通过立法对社会成员给予物质帮助而采取的既互相独立、又互相联系的各项社会保障措施构成的社会保障整体。

社会保障体系具有以下特点：

1.各国社会保障制度都是自成体系的，都是根据各自的国情、经验、要求和传统来确定并加以划分和组合的。

2.尽管各国社会保障体系所包括的保障项目千差万别，但万变不离其宗，一些基本项目是相同的。

为了适应社会中普遍存在的老龄、疾病、残疾、工伤、失业、死亡等风险，社会保障都相应设立了养老退休、医疗健康、残疾补贴、工伤补贴、失业保障、遗属抚恤等子项目，这些基本项目是每一个社会保障体系中必不可少的。

其中最主要的是社会保险、社会救济和社会福利。

3.随着一国经济社会的发展，社会保障体系的项目会不断地变化，从无到有，由少变多，逐步完善。

考察现代社会保障体系项目的发展进程，可以发现现代社会保障体系的发展大致划分为如下三个阶段：

（1）面向贫困人口与工业劳动者的阶段。

这一阶段，传统的救灾济贫项目得到完善，但国家社会保障制度的重点主要是面向工业劳动者（产业工人），主要的社会保障项目（如养老保险、医疗保险、工伤保险与失业保险等）均围绕着工业劳动者需要而设立。

（2）面向贫困人口与一般劳动者的阶段。

这一阶段，社会保障的范围持续扩大，不仅工薪劳动者纳入了社会保障体系，而且农民及其他社会阶层也被纳入社会保障范围，保障项目开始增加，社会保障的公平性得到提升。

（3）面向全体国民的阶段。

这一阶段，全体国民都被纳入社会保障的范围，社会保障体系不仅包括各种已有的社会救助项目与社会保险项目，而且向各种社会福利项目扩展，完备的社会保障体系使社会保障制度成为全民共享发展成果的社会制度。

（二）社会保障体系的结构

现代社会保障体系包含的内容非常广泛，其结构可以从不同角度进行划分。

[11]

1.根据现代社会保障制度所包括的业务内容看，构成社会保障体系的内容主要包括以下三类：

（1）社会救助。

包括面向低收入阶层的贫困救助、面向遭灾灾民的灾害救助，以及面向遭遇特殊困难的社会成员的特殊救助等。

（2）社会保险。

包括面向劳动者提供工伤保险、疾病医疗保险、养老保险、生育保险、失业保险，以及对其家属的津贴和伤残、退休之后的生活保障待遇等。

（3）社会福利。

包括老年人福利事业、残疾人福利事业、妇女儿童福利事业，乃至教育福利、住房福利等。

在上述三大基本系统之外，各个国家事实上还有其他社会保障措施。

在许多国家，面向军人的保障制度安排，通常是一个独立的社会保障子系统，它解决的是军人的后顾之忧，并在一定程度上惠及其家属。

在政府主导的社会保障制度之外，许多国家还有其他补充保障层次，包括企业年金、补充医疗保险、互助保障、慈善公益事业等在内的各种社会性保障措施，均属于补充保障层次，它们的发展在很大程度上起着弥补基本社会保障制度不足、完善社会保障体系的作用，从而可以称之为现代社会保障体系中的补充保障子系统。

2.根据是否与受保障对象的社会生产活动或收入关联，社会保障体系还可以划分为如下两类：

（1）与社会生产或收入关联的保障制度。

它通常强调权利与义务相结合的原则，受益者缴费的水平与其收入水平挂钩，享受相应的社会保障待遇时也往往与收入关联，如根据劳动者工龄长短和收入水平发展的年金、养老金、伤残抚恤金、遗属抚恤金和定期补助（如家属津贴、失业救济金、病残补助、生育补助、工伤补助等）。

（2）与社会生产或收入无关联的保障制度。

它强调的是社会成员的需要，受益者享受的保障待遇与其收入不直接挂钩。

如对其所在国或地区具备一定居住年限以上的人实行普遍性的养老、伤残、孤儿抚恤金、家属津贴；根据经济情况调查，对贫穷或低收入的人或地区给予生活补助；对不可预见性的自然灾害和人为灾害的救济，还有社会性的伤残康复、公费医疗、福利设施，以及弱智、残疾人教育项目等。

3.根据政府介入的程度以及法律规范的强制性，现代社会保障体系还可以划分为如下两大类：

（1）制度化的社会保障。

它是指由法律制度严密规范并借助公共权力、运用公共资源加以实施的社会保障项目，它体现的是国家与社会的责任，是最稳定、最可靠的社会安全机制，如制度化的社会救助、社会保险及有关公共福利项目等。

（2）非制度化的社会保障。

它是指不借助公共权力而由非政府组织或企业等自愿推动的社会化保障措施，如企业年金、慈善公益事业等。

此外，现代社会保障体系还可以从更广义的角度来阐述。

前述划分均是从保障项目的视角出发的，事实上，社会保障体系除保险项目的设置外，还需要有相应的运行机制，包括法制系统、管理系统、实施系统与监督系统等。

它们共同构成了完整的社会保障体系。

（三）社会保障体系的内容

由于各国政治制度、经济发展水平、价值取向、法律文化传统等方面的不同，社会保障体系的内容各有差异，有的国家社会保障项目非常庞杂，包括十几种甚至上百种。

目前，世界上对社会保障体系的项目内容划分尚无统一标准，如国际劳工局认为，社会保障制度的项目内容包括：

社会保险、社会援助，由国家税收提供资金的津贴、家属津贴和储备津贴及由雇主提供的补充年金，以及围绕社会保障而发展的辅助性或补充性计划。

我国宪法第四十五条规定：

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属、优待军人家属。

国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残病的公民的劳动、生活和教育。

”按照《中华人民共和国宪法》的规定，中国在“七五”计划中提出的社会保障体系内容同狭义社会保障制度概念相一致，主要包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四项内容。

中国多年来研究社会保障体系的内容，也主要是对这四个方面内容的研究。

随着社会经济的发展和变化，目前中国的社会保障制度内容已在原来的基础上有所突破。

在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》中提出的社会保障制度改革总目标是：

“加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障相结合的多层次社会保障制度”。

由此，同广义社会保障制度概念相一致，中国的社会保障制度体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。

中共十六届四中全会把“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”作为加强党的执政能力的一个重要方面。

从上述保障内容可知，社会保障体系主要由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置所组成，其他是社会保障体系的补充形式，但不是社会保障体系的主要内容。

1.社会保险。

这是国家通过立法采取强制手段对国民收入进行分配，形成专门基金对劳动者在遇到生、老、病、伤、残、死、失业等风险时，由于暂时或永久丧失劳动能力或暂时失去工作，给予物质帮助的一种制度。

社会保险是最基本的社会保障项目，一般包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等。

社会保险除了具有社会保障制度的一般特点，社会保险制度还独具如下一些特色：

（1）预防性。

社会保险的预防性特点，主要反映在社会保险基金的建立上。

通过多方筹措而建立起来的社会保险基金，可由国家用在每个投保者身上，防范他们一旦发生社会保险立法规定范围内的风险而遭受损失，起到有备无患、未雨绸缪的作用。

其他社会保障项目如社会救济，则是事先难以掌握，因而侧重善后，预防性特点较弱。

（2）补偿性。

社会保险给予参加者的物质帮助，主要限于收入损失补偿，即劳动者在劳动中断、收入中断时才有权获得给付。

（3）储蓄性。

社会保险机构依法收取企业和个人的社会保险费，同时，也吸取来自国民收入的分配与再分配资金，并按立法规定进行积累，然后根据社会保险政策进行分配。

只有积累社会保险基金，才能对丧失劳动能力或收入中断的劳动者及其供养的亲属提供必要的物质帮助，才能保证其基本生活需要。

因此，社会保险资金在征集与管理过程中具有相应的储蓄性。

（4）责任分担。

社会保险资金来源多渠道，不仅由劳动者、企业单位或雇主缴费，还有政府补贴，三方共同筹资，这不仅体现了社会保险责任的分担，而且也保证了资金来源的可靠性。

（5）互助共济。

参加社会保险者定期缴纳社会保险费，建立社会保险基金，当其中有人遭遇特定风险而受到损失时，可以按规定领取一定数量的保险金，从而达到了风险分担、互助共济的目的。

2.社会救助。

这是国家和社会依照法定程序和标准，向因各种原因而陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障的一种社会保障制度。

主要包括城乡居民最低生活保障制度、灾难救助、流浪乞讨人员救助和社会互助等。

社会救助具有以下几个特点：

（1）社会救助的资金来源主要是国家财政拨款。

（2）权利与义务的单向性。

社会救助通常被认为是政府对国民应尽的责任，是低于贫困线或最低生活保障线的国民应该享受的一项基本权利，而其他社会保障项目多是权利与义务的结合。

（3）社会救助的对象是社会成员中的一个特殊弱势群体，人数有限。

这些弱势群体要获得社会救助，一般需要其依法自愿提出申请，经主管救济机构调查并批准后方可获得救助。

（4）社会救助的目标是帮助弱势群体维持最低生活水平，是社会保障体系中层次最低、标准最低的保障措施。

目前，中国的社会救济分为定期救济和临时救济两种。

定期救济是指对无依无靠的孤老病残人员和特定救济者进行的长期性救济。

救助对象包括：

第一，城镇人口中的无依无靠、无生活来源的孤老病残人员；第二，农村中的“五保户”；第三，1957年底以前参加工作，1961年1月1日到1965年6月9日期间精简退职的老弱残职工；第四，特殊救济对象，如国民党起义投诚人员和宽大释放的原国民党党政军特人员、生活困难的归国华侨以及摘帽的右派分子和生活困难的刑事罪犯家属等。

临时救济是指对因各种原因生活，而临时发生困难的人们给予救济。

其救济对象包括：

第一，家庭人口多、劳力少，生活暂时困难的人们；第二，因自然灾害、意外事故或疾病等原因，而临时发生困难而无力自救的城乡公民；第三，无固定职业和固定收入，一时不能维持基本生活的城镇居民；第四，季节性缺粮断炊或多灾、连灾地区缺衣少被的困难户等。

[12]

随着经济的发展，贫困人口的减少及其他社会保障系统的建立，与社会救助在历史上所起的作用相比，社会救助的地位在下降，但由于社会中总是存在一些因各种原因而造成的弱势群体即生活困难者，社会救助作为社会保障的最后一道防线仍然是不可缺少的。

3.社会福利。

这是一个内涵丰富、外延广泛的概念，在使用过程中弹性很大。

在不同的场合、层次上使用时便赋予它不同的含义。

第一种，从社会制度层面理解社会福利。

这在西欧国家颇为流行，“福利国家”是典型的用法，这是对社会福利的大尺度的宏观观察。

它包括国家和社会所做出的所有维持、改善、提高人民物质和文化生活水平的制度措施。

它以全民为对象，其外延除一般的社会保障范围之外，还包括税收政策、消费品的分配、公共支出政策等。

第二种，从具体的社会政策层面理解社会福利。

这种用法在美国、日本使用较多，是指专为社会弱势者提供的服务，包括儿童福利、老人福利、残疾人福利等，这是一种小尺度的微观观察。

在我国，对社会福利使用较多的是民政、劳动两个部门。

民政部门一直是在第二种意义上使用它，但目前已经改变了，提倡社区服务；劳动部门所讲的福利是指劳动者在工资、奖金等直接劳动所得之外所得到的各种补贴和服务。

这两种理解的外延都过窄了，我们主张采用第三种理解。

第三种，从一般的社会保障制度层面理解社会福利。

这是一种中尺度的中观观察，是指国家和社会为制度范围内的公民提供的一种保证一定生活水平和提高物质文明和精神文明相统一的生活质量的社会保障制度。

[13]

我国目前的社会福利主要包括老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利等。

社会福利一般具有以下几个特点：

（1）保障对象的全民性。

社会保险是针对社会的劳动者及其家属而提供的，用以防范和化解其劳动和生活中可能出现的老年、疾病、失业、工伤、生育、残疾、死亡这七大人生风险；社会救助是面向贫困者而设立的保障制度，其救助和保障的面相对来说比较小。

而社会福利则是为全体社会成员提供的，用以满足他们不断增长的物质和精神文化需求的带有很大经济福利色彩的保障制度，其保障对象具有全民性和无选择性。

（2）保障内容的福利性。

社会福利是由国家和社会团体为增进国民福利、改善国民的物质和文化生活条件而提供的公共福利设施、社会津贴、社区服务等，而且这些福利是由国家或社会免费或优惠提供的。

（3）社会保障的高层次性。

社会福利待遇的给付和社会救助、社会保险均不相同。

社会救助对贫困程度愈大者，给予的救助愈多；社会保险则对投保者参保年限愈长和投保额愈多者，给予的保险金也愈多。

社会福利一般来说对所有享受对象给予公平的福利待遇，无论贫富贵贱均是同一享受标准。

社会救助、社会保险和社会福利实际上是整个社会保障体系中由低到高、梯度推进的三个不同层次的保障项目。

（4）保障水平弹性化。

社会福利项目、范围和水平取决于各个国家经济文化发展水平和受益者的需求程度。

经济发展水平不同，社会福利的内容和水平也不同，其总的趋势是不断发展。

4.优抚安置。

这是指国家和社会对法定的优抚对象，按照规定提供保证其一定生活水平的资金和服务，是一种带有褒扬和优待抚恤性质的特殊的社会保障制度。

主要包括：

国家公务员的保障制度、军人保障制度及行业系统的特殊保障制度（如铁路系统、民航系统等）。

在中国，这一特殊的社会保障制度就是对军人的优抚安置保障，即是国家通过有关立法，对立法范围内的现役军人、退役军人及其家属，提供优待、抚恤和安置，以确保他们的生活水平不低于所在地区人们的平均生活水平的一项具有褒扬性的特殊社会保障制度。

之所以做这样的安排，这主要是因为军人肩负着保卫国家的任务，是一个有着特殊性的群体，军队的独立与军人高度集中的群体意识与职业要求，不可能与普通社会成员一样地纳入同一个社会保障系统，而是需要相对独立的制度安排。

因此，在世界各国，都有专门针对军人这一特殊职业的专门保障制度，如在美国社会保障体系中就有军职人员退职退休津贴等特殊项目。

目前，我国的优抚安置主要包括军人保险、军人抚恤、军人福利、军人复员转业的就业安置或补偿等项目。

需要指出的是，军人保障的对象虽然以现役军人和武装警察为主体，但也包括了革命烈士家属，退伍、复员、转业军人，因公残废的军、警人员，部分项目还惠及军人家庭。

军人保障资金的主要来源是国家财政拨款，其实质是国家对军人的一种褒扬和经济补偿，也是解除军人后顾之忧的一种制度安排。

因此，军人保障是一项兼具社会保险、社会救助、社会福利性质的综合性的、有重大政治意义的特殊社会保障制度。

优抚安置具有以下几个特点：

（1）优抚、安置对象是为革命事业和保卫国家安全作出贡献或牺牲的特殊群体。

通常社会安置对象包括退伍义务兵、转业志愿兵、转业干部、离退休干部及退役的伤残、病军人等。

（2）由国家通过立法和政策来确定的。

社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置是社会保障体系的基本组成部分，但不是社会保障体系的全部。

世界各国还根据自己的情况，采取其他一些社会保障形式，作为以上四种形式的补充。

有些国家把社会互助保险、个人储蓄积累，以及商业保险、企业年金、家庭保障作为社会保障的补充，归入社会保障体系，我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划目标纲要》就是这样安排的。

此外，我国政府还积极推行以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设，不断改善城镇居民的住房条件。

二社会保障制度的分类

社会保障制度按不同的标准可以区分为不同的类型：

[14]

1.根据保障对象的不同，可以分为普遍保障制和选择保障制。

所谓普遍保障制，是指全体居民或公民，以及达到一定居住年限的侨民，不论其有无收入和是否就业，均可享受特定的现金补助或免费服务。

所有居民只要达到一定年龄，均可申请享受老年、伤残遗属、医疗等年薪和津贴，资金来源于纳税人的纳税和政府财政拨款，实行这种保障模式的主要是北欧福利国家和澳大利亚。

所谓选择保障制，是指对工薪者和有收入者实行社会保险，对低收入者实行社会救助