西安市雁塔区社区建设中存在的问题及其措施.docx

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西安市雁塔区社区建设中存在的问题及其措施

西安市雁塔区社区建设中存在的问题及其措施

2010年6月

第13卷第3期

西安文理学院（社会科学版）

JournalofXi,anUniversityofArtsandScience（SocialSciencesEdition）

Jun.2010

V01.13No.3

西安市雁塔区社区建设中存在的问题及其措施

苏霞,张丹

（西安文理学院经管系,陕西西安710065）

摘要:

推进城市社区建设,是城市现代化建设的一项重要的基层基础工作,是城市管理体制改革的一项重要

内容.本文把西安市雁塔区作为解剖的"麻雀",从分析雁塔区社区的特点着手,发现西安市雁塔区社区建设中仍

存在着社区地位没有大的改变,社区无完善的财政支撑体系,中介组织发育不健全,居民参与度不高,社区干部综

合素质低下等问题;归纳总结出加强雁塔区社区建设的措施有:

切实培育社区的自治功能,加大财政对社区建设的

扶持力度,培育中介组织,以创建学习型社区为载体,创建文明社区等.

关键词:

西安市;雁塔区;社区建设;问题;措施

中图分类号:

F294.1文献标识码:

A

文章编号:

1008—777X（2010）03—0052—04

社区建设是实现全面建设小康社会奋斗目标的

一

个重要载体和具体实现途径.随着居民与社区关

系的逐步密切,推动社区建设,拓展社区服务,提高

生活质量,已成为广大城市居民的迫切要求.如何

积极推进社区建设,加强城市基层政权和群众自治

组织建设,探索出一条具有中国特色的城市基层社

区管理新路子,正成为当前的一项重点课题.

一

雁塔区社区建设的特点

雁塔区地处西安城南,面积152平方公里,人口

91万,辖8个街道办事处,8O个社区居委会,120个

行政村.国立高等院校22所,省部级以上科研院所

55家.西安高新技术产业开发区,曲江新区分布在

雁塔区东西两翼,是西安科技,文化,旅游,商贸集中

区.…雁塔区社区建设的特点主要表现在:

1.社区的类型多样且人口结构复杂

雁塔区社区具有三多:

新居民区日渐增多;大专

院校,科研院所多;都市村庄多.伴随着这三多特

点,雁塔区的人口既有进城打工人员,也有高校的教

授,院士,因此又同时表现出人口结构复杂,人口流

动性大,人口的素质落差大的特点.…

2.社区建设伴随着农村城市化进程

雁塔区的农村城市化,不仅表现为农村,农民,

农业在区域国民经济和社会发展中所占的比重不断

减少,也不仅是农村成为城市,农民变成城市居民,

农业变成集约化,企业化的新兴产业,而且包括大量

农村人口生活方式,生产方式,思维观念的深刻的根

本的变化.

3.社区建设与学习型城区建设紧密结合

社区建设和学习型城区建设的目标是一致的,

都是为了构建城市管理的新体系,形成全民学习,终

身学习,高度民主,人的个性全面发展的社会,最终

提高人民群众的生活质量和文明程度,促进城市经

济和社会的协调发展.

二,雁塔区社区建设中存在的主要问题

1.社区地位没有大的改变

虽然我国法律规定,社区是群众性自治组织,但

在历史上,实际上一直被当作是街道办事处的下级.

这种计划经济体制下的习惯思维仍在影响着我们的

决策和实践.社区未能作为重要的社区社会性组织

来发展和利用,而被作为行政体制的附着物和街道

收稿日期:

2010—04—11

作者简介:

苏霞（1969一）,女,陕西汉中人,西安文理学院经济与管理系副教授;

张丹（1960一）,女,河北丰润人,西安文理学院经济与管理系主任,教授.

?

52?

办事处的再派出机构.也就是说,在社区建设的实

际操作上只是考虑将政府职能的重心转移到社区,

而没有把它视为更广泛意义上利用和组织社区内各

种力量来自行解决社区发展问题,使社区难以正常

发挥自治职能.另一方面社区工作者负担过重,待

遇偏低,社区地位没有法律保障,将影响社区自治向

纵深发展.

2.社区无完善的财政支撑体系

社区建设经费的来源主要有财政拨款,社会捐

助和三产收入.现在这部分经费主要由街道办事处

控制,社区居委会基本没有独立的财权,各项工作将

受制于街道办事处,未免还是政府的"腿",依赖政

府的局面还是无法改变.没有完善的财政支撑体

系,社区自治将失去动力和活力,社区事业建设的

"瓶颈"将难以突破.这将大大制约社区建设的可

持续发展.

3.体制改革中的新问题

随着社区体制改革的深入,一些新问题,新矛盾

也逐渐突显.首先,公共服务的提供是一个系统完

整,上下结合的政府工程,当前改革的层面在街道办

事处,并未强调理清各个层级的政府机构,包括区,

市和中央政府职能部门的相关职责,这样街道办事

处无法找到分散社区繁重工作的有效载体.其次,

权随责走,费随事转的工作机制难以落实.另外,产

权制度和产权界限不明确,导致实现公共管理效益

的成本过高.最关键的是居民参与率低制约了社区

自治的发展.在这样的背景下,实现社区自治将是

一

个漫长的过程._2J（n"

4.中介组织发育不健全

社区参与是社区建设的生命力所在,社区中介

组织是社区参与的主体之一,在社区建设中具有重

要作用.然而目前社区中介组织的发育程度还很

低,社区服务中介组织数量偏少,服务项目单一,没

有完善的服务和管理网络,缺少良性运行的法律环

境和行业监督体制,对社区中介组织的研究较少,这

与社区建设对社区中介组织的需求很不相称.

5.社区干部综合素质低下

社区干部队伍具有热情高,干劲大,奉献精神强

等等优点,但其年龄构成老化,文化程度偏低是一个

突出问题.根据我们于2008年对西安市雁塔区80

余个社区干部的抽样问卷调查结果,50岁以上的占

68.5%,其中60岁以上的占37.1%,而35岁以下的

仅占3.6%,这种状况极不适应经济,社会转型时期

居民委员会组织开展微型社区建设和协助政府加强

社会管理的客观需要.

三,加强西安市雁塔区社区建设的措施

目前,雁塔区社区建设处于探索,试点,总结的

初级阶段,针对雁塔区社区建设中的问题,我们应采

取以下措施:

1.切实培育社区的自治功能

（1）打破条块分割,将城市管理的工作重心向

基层下移

居民自治是一种管理成本较低的体制创新.随

着市场的完善,大量的经济资源要通过市场的方式

加以配置,政府审批等权限要进一步减少,要转变原

街道办事处,居委会将行政管理和社区事务混为一

体的局面,把行政权和处事权分开.通过社区居民

自治,构建"社区制"社会,可以开发充足的人力资

源,为社区建设提供可持续的源泉.

（2）横向上发展各种社区自治组织.大体有如

下几种:

一

是社区议事决策型组织.在社区内,所有自

然人,法人团体,中介机构的地位都是平等的,由各

个类别中热心社区建设的代表人物组成社区成员代

表大会,并由此民主选出社区管理委员会,即社区行

政机构.该委员会负责社区各方面的议事,管理,服

务,决策工作,调动社区内各种人力资源和社区资

源,负责制定社区发展与服务的方向,内容,行动等,

管理社区资金收支调配,协调各组织的关系,并对社

区成员代表大会负责.

二是社区咨询,监督,智囊型组织.由社区内的

知名人士,人大代表,各类权威代表和关心支持社区

事务的群众代表组成,对社区事务提出意见,对社区

管委会进行监督,并对社区事务提供咨询服务.

三是有偿服务性组织,如物业管理,市场管理,

修理修缮服务,卫生保健,求助中心,养老托幼服务,

下岗待业安置,提供各种劳务的中介组织等,这些组

织具体承担政府职能转移后分化剥离出来的有偿服

务功能.

四是联合经济组织.此类组织最受社区管委会

欢迎,因它是增强社区整体经济实力和社会效益的

重磅炮弹,但应注意经济的发展不能危害群众利益,

不能以污染环境为代价.[]''

2.加大财政对社区建设的扶持力度

政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重

视,组织建设,责任机制和政策扶持上,更重要的是

体现在资金,设施支持和财政预算上,各级政府应将

社区建设与治理所需费用列入财政预算,并应在现

有投入的基础上保持逐年增长.

?

53?

（1）多方筹措社区建设资金

A.对社区范围内的企事业单位的非经营性场

所或其他设施,可以采取由国资部门无偿划拨给社

区使用的办法.

B.对福利投入存量的结构进行调整,既让企业

或单位内部原有的福利投入,通过税收或财政转移

的方式,部分转变成社会福利的资金来源,这是从企

业或单位包办的城镇居民社会福利事务走向居民社

会福利社会化的必要举措.

C.实行费随事转.可以将一些过去政府职能

部门的收费项目随着事权向社区的转移改由社区收

取和使用,如卫生费,清洁费,绿化费,治安费等等.

同时,也可由社区协助征收自行车等交通工具使用

税,空房出租收入税费,相应安排社区一定的劳务

费.彪.'

（2）深化财税改革,支持社区建设.

A.实行税收增量返还制度,即以街道为单位,

以目前提供的税收和财政下拨经费为基数,将每年

新增税收按比例返还街道的办法.

B.鼓励社会组织或个人兴建～部分社区急需

的服务项目设施,在资金上通过银行贷款,财政贴息

的办法给与扶持.

C.全面认识彩票的筹资功能,坚持并完善福利

彩票制度,通过彩票募集的资金重点用于社区服务

项目的建设.

（3）加强财政监督管理,确保社区资金有效运营

A.建立健全社区服务行业财务会计制度,对社

区内从事独立核算的社区服务业实行的收费,由企

业自行管理,严格按照财务会计制度规定进行核算.

B.对社区内非营利性服务组织取得的收入,实

行区县级财政专户管理主要包括财政投人,社会捐

赠,自行收费等,一方面使财政部门合理地确定对

社区的补助标准和补助额,另一方面使财政部门能

够根据社区服务项目的需求,合理地确定社区的收

费标准和收费范围,从而防止社区只注重经济效益

而忽视社会效益现象的发生.

3.建立一批专业的社区干部队伍

从一定意义上说,一个高素质的干部群体和一

支高素质的骨干队伍是搞好社区建设的决定性因

素.解决社区干部队伍问题可以从以下几个方面人

手:

（1）逐步实行社区工作职业化.所谓职业化,

就是把社区工作作为一种"岗位"或"职业",只有具

备相应的资格和条件,经过一定的程序才能从事社

区工作.要做到这一点,就要下决心解决社区干部

?

54?

的待遇问题.可以通过增加政府财政补贴,发展社

区经济,减少干部职数等来提高社区干部的待遇.

（2）扩大社区干部来源.可以面向社会招聘一

批社区管理专业的大学生补充社区干部队伍.同时

通过灵活多样的培训方式,鼓励下岗,待业人员,在

职干部或职工以及应届大中专毕业生和转业退伍军

人等从事社区工作.

4.培育社区中介组织

社区中介组织是联结社区和居民之间的桥梁,

社区自治功能的发挥有赖于社区中介组织的发育和

完善,推进社区中介组织的发展,是社区管理和基层

民主建设的重要基础.培育发展社区中介组织的主

要方法有三:

一是整合现有社区服务网点,培育社区

中介组织.二是与社会单位联合组建社区服务中介

组织.主要包括卫生,防疫,计生,治安,环保,社保,

文体,基础服务中心等网点.三是引进社区服务中

介组织.如社区志愿者协会,社区妇女联谊会,夕阳

红服务队以及各种服务,活动实体.这些组织机构

在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目,从

而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络,

有效地促进了社区建设和管理.通过对社区中介组

织的指导和帮助,鼓励扶持他们开展各种公益性的

服务活动,调动其在社区建设中的能动性,以增强社

区的凝聚力和提高社区居民参与意识.[5

5.以创建学习型社区为载体,提高社区居民的

文化素养,创建文明社区

所谓学习型社区是指这样一种生活空间,在这

种空间中人们的生活与学习合而为一,学习不再是

纯粹的谋生工具或者解决问题的手段,而是人们的

第一需要.学习型社区要求能使学习者在任何情况

下获得自己需要的学习资源.目前的工作应当贯穿

于学校教育,家庭教育和社会教育等各个方面,建立

起政府,学校,家庭和社区四位一体的综合教育网

络,整合一切可利用的教育资源,形成最大的教育合

力,才能真正建立起完善的学习型社区.】（n"

（1）开展思想道德教育,提高居民文明素质.以

社区内各级文明市民学校为主要阵地,以理想信念

为核心,着力加强党的基本理论,基本路线,基本纲

领教育,引导广大居民坚定对建设有中国特色社会

主义的信念,对改革开放和现代化建设的信心,对党

和政府的信任.加强爱国主义,集体主义教育,引导

居民爱祖国,爱西安,爱社区.加强社会公德,职业

道德和家庭美德教育,树立良好的社会道德风尚.

加强科学知识,科学思想教育,在社区内形成崇尚科

学,破除迷信,抵制歪理邪说的良好氛围.

（2）抓好社区治安,保障安居乐业.坚持教育

与管理结合,治标与治本兼顾,德治与法制并举,制

定与居民日常生活紧密相关的社区文明公约,增强

自律意识,增强法纪观念,养成良好行为习惯.完善

群防群治体系,做好人民调解工作,及时疏导化解各

种矛盾纠纷,消除不稳定因素.严厉打击各种违法

犯罪行为,做到治安良好,秩序优良,群众满意.

（3）搞好社区卫生,净化美化环境.制定并组

织实施社区环境卫生规划,认真宣传环境,卫生科普

知识,提高居民环保意识.管好社区内的污水,粪

坑,公共厕所,垃圾点等,建立群众性的卫生检查评

比制度,积极开展争创文明卫生之家活动.动员居

民搞好绿化,美化环境工作,保护花草,树木和绿地,

建设干净,整洁,优美的文明社区.

（4）开展文体活动,丰富文化生活.创造条件,

积极建设和开辟更多面向社区居民,便于居民参与

的公益性文化体育场所.大力发展广场文化,企业

文化,楼院文化,家庭文化,组织社区居民开展丰富

多彩,有社区特色的文化活动和健身活动,丰富居民

精神文化活动,增强社区的凝聚力.

（5）发展社区服务,提高生活质量.以为居民

生活排忧解难,提高生活质量为目标,建立健全社区

服务体系.倡导社区志愿者服务,组织社区居民发

挥各自特长,广泛开展互助性服务.加强对物业管

理人员的职业道德教育,促进社区物业管理单位建

立健全服务规范,切实履行承诺,自觉接受社区居民

监督,为居民提供方便,优质的经常性服务.

[参考文献]

[1]西安市雁塔区社区建设新乐章[M].中共西安市雁塔

区委员会西安市雁塔区人民政府编,2004.

[2]程群立.西安城市社区建设的理论与实践[M].西安:

西安出版社,2003.

[3]马健.城市社区自治存在的问题与创新探讨[J].重庆

行政,2007（5）.

[4]张永春.社区建设腾飞新模式研究[M].西安:

陕西旅

游出版社,2004.

[5]李太平.创建特色社区的若干构想[J].实践探索,

2008（6）.

[责任编辑兰一斐]

Countermeasuresagainsttheproblemsinthe

CommunityConstructioninYantaDistrict,Xitm

SUXia,ZHANGDan

（Dept.ofEconomyandManagement,nUniversityofArtsandScience,Xi~tn710062,China）

Abstract:

CommunityConstructionoccupiesabasicpositionintheurbanmodernization.AninvestigationinYanta

District,Xi,粕,however,showsthatthepositionofcommunityremainsunchanged.Therealenosoundfinancial

systems,andthemediaorganizationsaleincomplete.Whatmore,thecitizensareinactiveintheparticipationof

communityactivitiesandstaffworkersaleoflowquality.Toconstructacivilizedandstudy—orientedcommunity,

thepapersugges~thatweshoulddeveloptheself-governmentfunction,enhancethefinancialsuppo~,

andnur.

turethemediaoriginations.Keywords:

YantaDistrict,Xi~n;communityconstruction;problems;

?

55?