人大常委会监督司法工作的新探索.docx
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人大常委会监督司法工作的新探索
加强人民检察院诉讼监督之新探索
2008年9月25日,**市第十三届人大常委会第六次会议表决通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》(以下简称《决议》)。
这是《中华人民共和国各级人大常委会监督法》(以下简称《监督法》)颁布实施后,本市人大常委会首次以作出决议的形式强化对检察院法律监督工作的监督,是**市人大常委会为加强和改进对司法工作的监督进行的一次新探索。
一、作出《决议》的背景
人大及其常委会作为国家权力机关,依法负有对司法工作进行监督的重要职责。
随着我国依法治国、建设社会主义法治国家历史进程的不断推进,广大人民群众对司法工作的要求越来越高,对司法公正的期待也日益强烈。
党的十七大从中国特色社会主义事业的全局出发,对建设公正、高效、权威的社会主义司法制度作出重大部署,明确提出要加强对权力运行的监督,确保权力在阳光下运行。
胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上进一步指出,“要以满足人民的司法需求为根本出发点,从人民不满意的问题入手,以加强权力制约和监督为重点,优化司法职权配置”,“要进一步规范司法行为,完善对司法权行使的监督机制,加强对诉讼活动的法律监督,切实解决执法不严、司法不公问题”。
这为人大及其常委会在新形势下做好监督司法工作指明了方向与重点。
《监督法》在总结各级人大常委会几十年监督工作实践经验的基础上,依法全面规范了人大常委会自身的监督行为,明确规定了人大常委会监督工作的形式和程序,也对人大常委会的监督工作提出了新的更高要求。
根据党和国家对监督司法工作的新要求和《监督法》的规定,北京市人大常委会从北京市的实际出发,将听取审议北京市人民检察院关于开展诉讼监督工作情况的专项报告确定为2008年常委会的一项重要议题。
为了做好这项监督工作,**市人大常委会展开了深入的调查研究。
我们了解到,近年来北京市检察机关在市委和最高人民检察院的领导下,紧紧围绕“强化法律监督、维护公平正义”的工作主题,不断增强法律监督意识,努力创新工作机制,切实提升了执法能力,较好地履行了诉讼监督职责。
但是与宪法和法律赋予国家法律监督机关的职能相对照,本市检察机关诉讼监督工作的空间还有待进一步拓展,诉讼监督工作的力度也有待进一步加大,诉讼监督工作中还存在一些亟待解决的困难与问题,主要表现在以下两方面:
一是部分检察人员对诉讼监督工作重要性的认识还不到位,不能够从宪法和法律赋予的法律监督职责的高度认识诉讼监督工作,工作中往往自觉不自觉地把办案与监督割裂开来,有些检察人员在具体诉讼监督工作中往往把监督的重点只放在具体案件的处理结果上,而不是去监督司法权力在办理个案中是否依法运行。
由此造成了一些诉讼监督工作重点不准确,监督手段乏力,监督效果不明显。
二是一段时期以来,法学理论界与司法实务界对于人民检察院的性质、地位和作用存在一些争议,影响到有的法官在具体司法实践中对检察机关的诉讼监督工作抱着一种质疑、排斥甚至阻碍的态度。
这在一定程度上也影响了检察机关诉讼监督工作的开展,制约了检察机关诉讼监督职能的发挥。
为了切实履行人大及其常委会监督司法工作的职责,北京市人大常委会认为有必要加强对北京市检察机关履行诉讼监督职权的监督,切实帮助和支持检察机关依法强化对诉讼活动的法律监督,发挥其在促进公正司法中应有的作用。
通常,人大常委会在听取审议专项工作报告之后是以向检察机关反馈审议意见书的方式,要求检察机关进一步改进工作的,但是由于审议意见书并不涉及对相关部门的要求,不能满足人大常委会加强对司法权力依法运行的监督的实际需要。
为此,我们根据《监督法》的有关规定,从促进司法机关依法履行分工负责、互相配合、互相制约的法定义务,发挥中国特色社会主义司法制度内在优势和国家权力机关的职能作用出发,决定在2008年听取审议检察院诉讼监督专项工作报告的同时作出相应决议,从整体上推动检察院的诉讼监督工作。
决议除了对检察院的诉讼监督工作提出规范之外,还分别对法院、政府及其有关部门以及各级人大常委会提出有关配合、协助、监督和支持的原则性要求,从而为加强检察院的诉讼监督工作创造一个良好的法制环境。
二、作出《决议》的过程
在确定要作出相应决议之后,北京市人大常委会即着手起草决议文本的工作。
在起草过程中,我们注意了把握好四个方面的关系:
一是《决议》与现行国家法律制度的关系。
《决议》作为地方人大常委会依法制定的具有法律效力的规范性文件,不能突破现行国家法律制度的框架。
其内容不是对于诉讼监督方面司法制度的新创设,而只是对现行国家法律中有关诉讼监督方面内容的有机整合。
整合的目的在于调动各方面力量共同推动诉讼监督工作机制的整体有效运行,同时,诉讼监督工作机制的整体有效运行也为国家法律制度的贯彻落实到位提供了有力支撑。
二是人大常委会的监督司法工作与党对政法工作的领导的关系。
人大常委会的全部工作包括对司法工作的监督,应当自觉坚持并充分体现党的领导。
北京市人大常委会通过认真学习、领会党的十七大和全国政法工作会议的有关精神,力求准确把握新的历史时期党对政法工作特别是诉讼监督工作所提要求的精神实质和科学内涵,并以此作为指导方针和灵魂自始至终贯穿于起草和作出《决议》的全过程,使党对政法工作的领导与人民的意志有机统一起来。
三是人大常委会与人民检察院的关系。
人大常委会是国家权力机关的常设机关,人民检察院是国家法律监督机关。
对诉讼活动进行法律监督是两个机关共同关注的问题,但是两者关注的角度不同。
诉讼监督是人民检察院的本职工作,其关注点在于如何依法履行好自身具有的对诉讼活动的法律监督职能;人大常委会是从依法推进国家司法制度整体有效运行的角度关注诉讼监督工作,关注的对象既包括作为监督主体的检察院的监督工作,也包括作为被监督对象的法院、公安和监管机关接受监督的工作以及政府及其有关部门的保障和支持工作。
因此,人大常委会作出《决议》是从整体上就加强检察院对诉讼活动的法律监督工作进行统一协调与规范,而不仅仅是对检察院加强和改进此项工作提出要求,当然更不能取代检察院对诉讼监督工作所承担的责任。
四是检察院与其他被监督机关的关系。
在诉讼监督工作中,检察院是监督主体,法院、公安和监管机关是被监督机关。
两方面的配合与协调非常重要,任何一方的积极性得不到充分发挥都将影响诉讼监督工作的效果和质量。
但是,相比较而言,检察院作为监督主体,在诉讼监督工作中应当发挥主导作用,其他被监督机关应当积极配合、自觉接受监督,共同做好工作。
因此,《决议》文本主要对检察院的监督工作提出若干要求,同时对被监督机关的协助、配合作出了原则规定。
决议草案形成之后,北京市人大常委会展开了一系列征求意见、统一思想和讨论审议的工作,其间大致经过了以下三个阶段:
(一)广泛征求各方面意见。
一是多次征求法院、检察院、公安、监管机关和政府的意见。
北京市人大常委会通过论证会、座谈会等形式邀请上述机关研究或法制部门的负责人对决议草案进了集体研究、讨论和修改。
修改完毕的决议草案正式征求了各司法机关的意见。
之后,再次请北京市委政法委员会主持征求了各司法机关的意见。
二是征求北京市人大常委会组成人员的意见。
按照北京市人大常委会主任会议的要求,决议草案分送给每一位常委会组成人员,请就作出决议的必要性、决议的主要内容发表意见、提出建议。
在随后的座谈会上,常委会组成人员一致认为作出决议十分必要,并对决议草案的具体内容提出了很多富有建设性的意见和建议。
三是征求全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院的意见。
按照北京市委常委会的要求,北京市人大常委会先后就决议草案征求了全国人大常委会、最高人民法院和最高人民检察院的意见,三个领导机关对决议草案的内容原则上予以认可,并就个别文字提出了修改意见。
(二)提请北京市委常委会会议讨论。
2008年8月,北京市委常委会会议就决议问题进行了专题研究。
会议在听取北京市人大常委会关于决议草案及其说明的情况汇报之后,进行了充分讨论,最后,会议同意作出有关决议,同时对决议草案的个别文字提出了修改意见。
列席会议的有关司法机关的负责同志也都明确表示同意。
会议还特别指出,就加强检察院诉讼监督工作作出决议是北京市民主政治生活中的一件大事,决议的内容涉及到国家司法体制的建构和司法改革的发展方向,北京市人大常委会应当慎重研究、充分论证、广泛征求意见,特别是要主动征求全国人大常委会的意见,务必确保国家法制统一。
(三)提请北京市人大常委会会议审议。
经过北京市人大内务司法委会研究和主任会议两次讨论之后,决议草案得以提请北京市第十三届人大常委会第六次会议审议。
由于北京市人大常委会组成人员前期全面介入了决议草案的论证、研究工作,对作出决议的背景、决议草案文本的内容都比较熟悉,因此在分组审议时,常委会组成人员的意见基本趋于一致,认为决议草案针对性强、内容比较成熟。
最后,在北京市人大常委会全体会议上表决时,《决议》得以全票通过。
三、《决议》作出以来的贯彻落实情况
在北京市第十三届人大常委会第六次会议上审议决议草案时,各位常委会组成人员就提出,作出《决议》很重要,但是更重要的是《决议》能够得到贯彻落实。
因此,此次会议初步提出2009年将听取审议北京市人民检察院关于贯彻落实《决议》工作情况的专项报告。
这一监督项目在2009年初召开的北京市第十三届人民代表大会第二次会议所审议通过的市人大常委会工作报告中被正式确定。
《决议》出台后不久,北京市人大常委会主要领导先后到市高级法院、市检察院专门就《决议》的贯彻落实情况进行调研,并在调研中提出,检察院与法院要从中国特色社会主义司法制度的高度来认识并保障诉讼监督职权的行使。
检察院应当把监督的视野投放到整体诉讼活动之上,对于民事案件的监督也不能仅仅满足于纠正少数不当裁判,更重要的是要对绝大多数公正无误的裁决以正视听,与法院共同做好当事人的服判息诉工作,维护司法权威。
北京市人民检察院也为贯彻落实《决议》作了大量准备工作。
首先是在全市检察系统进行了传达和学习,要求每一位检察人员全面掌握《决议》的内容,并且对照本职工作具体落实《决议》的相关规定。
然后组织专人对诉讼监督工作进行了为期一个多月的调研,同时由院主要负责同志带队到法院、公安、司法行政等机关就落实《决议》主动征求意见。
在此基础上,北京市检察院制发了《关于贯彻落实〈北京市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议〉的意见》,同时又分别针对刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判监督、民事审判和行政诉讼活动监督以及刑罚执行监督等六项工作制定了实施细则,并出台了《关于规范使用纠正违法等诉讼监督方式的规定》等规范性文件。
这些文件进一步规范了检察机关自身的诉讼监督行为,健全了诉讼监督工作机制,为切实做好诉讼监督工作以及贯彻落实《决议》奠定了扎实基础。
与此同时,法院、公安、司法(监管)行政等机关也都各自制定了贯彻落实《决议》的意见,积极推进各自配合、接受诉讼监督的行为规范,自觉完善机关内部各项监督考评工作制度,为各自依法行使好司法职权提供了有力保障。
为了听取审议好北京市检察院关于贯彻落实《决议》情况的专项工作报告,北京市人大常委会有针对性地开展了一系列调研活动。
先后多次深入到部分区县调研,听取所在区县人大常委会监督、支持人民检察院开展诉讼监督工作情况的汇报,同时听取了区县检察院、法院、公安和司法行政机关贯彻落实《决议》情况的汇报,全面了解有关工作情况以及工作中存在的困难和问题,进一步促进《决议》在基层的贯彻落实。
先后组织检察院、法院、政府及其有关部门的负责同志围绕检察长列席法院审判委员会制度、行政执法与刑事司法相衔接制度等专题进行座谈,促使各机关在配合、支持和保障检察机关做好诉讼监督工作方面,进一步统一思想,达成共识,促进有关制度的进一步规范和落实。
先后组织部分北京市人大常委会组成人员、内务司法委员会委员、市人大代表参加了北京市检察院召开的诉讼监督工作座谈会、民事行政诉讼监督工作座谈会、全市检察机关民事行政检察工作会议等,深入了解全市诉讼监督工作的实际状况及其发展方向。
先后组织部分北京市人大常委会组成人员、内务司法委员会委员、市人大代表视察了北京市检察院的诉讼监督工作,听取了北京市检察院及其第一、第二分院和部分区县检察院从不同角度就贯彻落实《决议》工作进行的情况汇报,全面了解自《决议》作出以来的贯彻落实情况。
目前,调研的各项工作还在按计划、分步骤、有条不紊地进行之中。
通过前一阶段的初步调研,北京市人大常委会了解到,北京市检察机关为贯彻落实《决议》做了大量工作,进一步突出明确了诉讼监督工作的方向、重点,进一步健全完善了相关工作制度、机制,进一步合理调整提高了诉讼监督检察队伍人员结构、素质,还与其他司法机关、政府及其有关部门就联手合作强化诉讼监督工作进行了卓有成效的尝试。
目前,《决议》的贯彻落实和全市的诉讼监督工作呈现出了良好的发展势头。
四、作出《决议》的思考和体会
《决议》的作出和贯彻落实有力地促进了北京市主要政法机关的职能工作,在全国也产生了较大反响。
对此,北京市人大常委会进行了认真的思考和总结,认为要做好新形势下的监督司法工作,主要应当把握好以下三点:
(一)要找准人大常委会监督司法工作的职能定位。
人大常委会的工作是党和国家整体工作的有机组成部分。
各级人大常委会要从坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度的高度出发,自觉地把监督司法工作放到党和国家的工作大局中去谋划、推进。
监督司法工作既要遵循人大常委会自身工作的发展规律,又要符合司法工作的发展规律和国家司法改革的方向。
人大常委会要与司法机关一道共同着眼于保证宪法和法律的正确实施,着眼于公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度的建立及其内在优越性的充分发挥。
同时,人大常委会要有效发挥监督司法工作职能,坚持“针对问题监督,监督解决问题”的原则,不断提高监督司法工作的质量和实效,以权力机关的有效监督,保证司法权力的依法正确行使,从而最有效地促进司法公正,维护司法权威,实现社会的公平和正义。
(二)要找准人大常委会监督司法工作的着力点。
人大常委会要深入领会、准确把握中央对新形势下加强司法工作和监督工作的总体要求及重要部署,明确监督司法工作的根本目的。
只有这样才能够高度统一各方面的思想认识,才能够明确监督司法工作的方向,才能够抓住监督司法工作的重点,才能够选准监督司法工作的路径,从而保证监督司法工作的顺利开展。
人大常委会监督司法工作的根本作用应当在于监督各司法机关依据国家对司法职权的配置,全面、有效地履行法定职责;监督司法工作的着力点应当是监督司法职能的发挥和司法职权的行使。
如果舍本逐末、越俎代疱,把监督司法工作的重点放在纠正少数不当的司法行为和个案结果上,就会偏离人大的职能,也不符合《监督法》的要求。
(三)要找准人大常委会监督司法工作的关键环节。
当前,党和国家对司法工作特别是诉讼监督工作提出了新的更高的要求,广大人民群众对于司法公正也充满了新的期待,人大常委会要根据这些新形势和新变化,紧紧抓住我国司法体制中检察机关对整个诉讼活动负有法律监督职责这个关键环节,从自身职能和权力行使的特点出发,做自己“该做、能做”又“有用、有效”的事,通过整合相关法律资源,监督检察机关依法全面履行对诉讼活动的法律监督职责,并为检察机关开展诉讼监督工作创造良好的外部环境。
同时,通过监督、支持检察机关的诉讼监督工作来有效启动司法机关之间“分工负责、互相配合、互相制约”这一体现中国特色社会主义司法制度内在优越性的监督制约机制,并进而推动各司法机关自身监督考评机制的不断完善及其作用的充分发挥,从而使整个司法体制内促进公正司法、维护司法公正的各项制度能够统一、协调、高效地运转起来。
(执笔人:
盛华东)
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