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中国行政区划的基本问题思考
中国行政区划的基本问题思考
国家为实施行政管理而划分疆域,是为“行政区划”,属于政权体系中的基础要政。
中国近现代百年来,风云变幻,地覆天翻:
每当国家政权更替,行政区划的改革措施纷纷出台;每当社会进程转折,关于行政区划的议论再度鹊起。
百家争鸣、且言且行之余,中国行政区划的基本问题仍无定论,故陈述己见权充一家之言……
省区之“大”有益
今自西安驱车汉中,横穿秦岭动人心魄:
疾行于峰峦叠嶂、云遮雾罩之间,时入漫长隧道,时过凌空桥梁;已是阳春三月,山北阴冷干旱,山间或遇鹅毛大雪,山南一派南国风光,汉中居民多南方习俗、操四川口音……一道横亘数省的秦岭,高大、雄浑,行车非两小时不能穿越,难怪能挡住北上的暖汽、南下的寒风,成为天然的南、北方分界岭。
当初,硬将秦岭南北气候、景观、民风迥异的两类地域划为一省,全然不合一般行政区划常规,古人这是怎么了?
现代历史地理学家谭其骧称,古代“只考虑如何有利于当时的封建统治,而是否有利于地方建设和经济发展,根本不在考虑之列”,所遗存不合理的行政区划,“最显著的莫过于陕西省”——元朝系蒙古高原游牧民族“逐步南侵”完成统一的,“所以它一贯推行以北制南政策,藉以加强其统治,它不愿意秦岭以南完整地划属于一个行政区,才硬划一部分(今汉中、安康2地区)以属陕西,形成了700年来这样一个地跨秦岭南北的极不合理的行政区划。
”
谭又指出,源自明代“直隶”、“南直隶”和清代前期“江南省”的江苏、安徽2省,“都是既跨有长江南北,又跨有淮河南北的不符合自然、经济和文化区域的区划”——其前身“江南省”,“直到康熙初年,才觉得这个省太大,要把它一分为二。
又因如果分成南、北2省,则贫富过于悬殊,所以就分成东、西2省,东为江苏,西为安徽。
这样划分下来,便形成了2省都有江南、江北、淮北3个不同经济、风俗地域的格局。
”
对元代形成、明清大致沿袭并屡有局部调整的省制,1913年由康有为的《废省论》首开先河,民国年间有过几次“批判”高潮。
学者或从历史溯源,或依国情分析,或与西方比较,几乎众口一词将中国行政区划弊端归咎于省区之“大”:
地广难以治理,县多不便领率,助长地方割据,……历届中央政府主管部门也多有研讨。
于是,有的主张废省改“州”或改“道”,有的提议将一省分为几省,个人或主管部门所拟“划小”省区方案不下十几个,总之必欲成倍(甚至几倍)增加中央政府直辖的一级行政区域而后快。
例如:
对陕北高原、关中平原、陕南盆地三个自然区域组成的陕西省,有主张以秦岭为界划为两省——1944年黄国璋等、1948年傅角今的陕西省、汉中省,1945年洪绂的关中省、汉中省,1946年张其昀的陕北省、陕南省;有主张将陕北榆林等地(或加绥远省南部)另划为第3省——1931年张我华等的长安、汉中、延安3省,1940年胡焕庸等的关中、汉中、榆林3省,1944年吴传钧的关中、汉中、河曲3省。
无论改划为两省、三省,不再将秦岭南、北地域划归一省却是它们的共同点。
反对缩小省区之言虽稀,却也掷地有声。
代表作有1946年施养成的《论缩小省区与调整省县区域》:
先逐一批驳主张缩小省区的种种理由,再引证秦汉以来方域变迁及英、法等国现状,指出今日政府主要任务是“服务”,认定“省区不但不必缩小,实在不能缩小”,其“问题不在大小,而在它不合自然条件”。
进而强调“经济”是最重要、最基本的社会事业,“所谓经济行为就是生产,生产就是利用自然”,划分政区应以自然条件为唯一(至少为主要)标准,应令省区的自然条件一致并成为“单纯的生产区域”。
一国一省,地盘“大”究竟有无益处?
试看,当“二战”凶焰燃遍欧亚,诸多小国难逃覆灭厄运,而苏联、中国却经持久抗战最终转败为胜,谁能说所凭“地利”不是国土辽阔?
中国之内亦然:
近800年来,省制自元代形成、经历代完善,既能“任凭风浪起,稳坐钓鱼船”,且近现代中央政府屡次打消“划小”之念,可见其根深蒂固且“利”大于弊,至少是耐久、实用。
况且,漫长历史岁月铸就的省域文化,如皖系、湘军、晋商、粤菜、云烟、蜀绣、豫剧、……直至国人的籍贯、风俗(以“方言”为标志)、理念,也容不得现行省区骤然面目全非。
中国疆域辽阔但地理环境并不理想,山地、高原多平原少,气候极易北旱南涝,风调雨顺的好年景不多;况且,人口多耕地少,城镇分布不均,财赋差异悬殊。
现行省区幅员广阔些,最大优点就是便于调剂余缺、保持社会平衡:
不同自然条件统筹利用,好、中、差地区搭配治理,各种经济形式优势互补;平时边致富、边扶贫,纵遇天灾人祸也不乏缓冲、回旋余地,正所谓“西方不亮东方亮”,“堤内损失堤外补”——同样的人员伤亡、物质损失,在独生子女三口之家若系灭顶之灾,对人丁兴旺的大家庭不过是伤筋动骨。
至于某些省区未按单一自然条件划分,固然有封建统治者的政治考虑,于今也并非有害无益。
现代地理学者胡焕庸1940年受命改划陕西为3省时,也不禁顾虑“汉中、关中、陕北一分开来,那贫富的悬殊,简直是不可思议。
”如今,陕西以纵跨3个地形区而气候、物产多样,堪为大西北的富庶之地——陕北的煤炭、石油,关中的小麦、棉花、畜牧,陕南的水稻、森林、水电,簇拥身为西北最大都市的省会西安。
纵观长江、黄河,作为省界的河段较少,横贯省区却屡见不鲜——境内,除两岸建设得以兼顾外,用水可免省际纠纷,治河并无双方推诿,防洪杜绝部署空隙……
《红楼梦》感叹“大有大的难处”,中国现行省区却是“大有大的益处”。
国家处在关键的转型、建设时期,关系国泰民安的一级行政区划——省区,既然其规模大小并未构成突出的社会矛盾,那么在必要的局部调整之外,还是保持总体稳定为好。
层次之“多”可减
往昔人们指责“省大”,总是与“县多”捆绑一处,主因不外乎二者合一催生了冠名“地级”的中转层次——地级市、自治州、地区(盟)。
古往今来,若维持已有省区规模,则省、县间行政层次必不可少;若去除省、县间行政层次,则必须缩小已有省区规模,似乎成为一道难以变通的命题、一条无法逾越的定理。
此情此景,历来“剪不断,理还乱”,难怪民国名士孔庚发问:
“中国国大,故省亦大,省大可缩小,则国大将若之何?
”
理想中的省、县两级制,曾在1930年前后的中国昙花一现:
伴随广东革命政府的北伐进程,孙中山《国民政府建国大纲》在陆续背弃北洋政府的各省施行。
然而省、县间的“道”制一经废除,各省又自设“行政长”、“县政督察专员”、“首席县长”等中转层次,经中央三令五申方逐步改观。
1932年10月,蒋介石出于政治、军事需要,力主各省划设“行政督察区”:
“……然按我国省区,大都地域辽阔,交通不便,所辖县治多者逾百,少亦六十以上,遂使省与县之间上下远隔,秉承、监督两俱难周以故,省政府动有鞭长莫及、呼应不灵之苦,而出任县长者辄存阳奉阴违、蒙蔽取巧之心。
”
迫于一省直辖众多县份之难,代表省级政府督察县市的“行政督察区”不仅在国民党统治区普遍设立,也沿用于共产党开辟的抗日根据地和以后的解放区,行政层次自上而下为边区(行署)—行政督察区(专员公署)—县(政府)。
新中国的前30多年间,由于地级市数量不多且很少辖县,全国主要通行省(自治区)—专区(1968年改称“地区”)—县(市)体制。
名为省级政府派出机构管辖的“专区(地区)”,实际充当省、县间的基本行政层次。
1983年全面推行“地(区)市合并”、“撤地(区)设市”和“地(区)改市”后,绝大多数“地区”遂被地级市取代。
无疑,国家施政增效、地方建设兴盛都需要省、县直接面对,去除中间“隔离带”。
20世纪90年代,已有学者在“省—市—县”体制施行中坦言:
应进一步虚化“地区”,“合理划分市与所辖县的事权与财权”,“待时机成熟时,再撤销地区及‘市管县’体制”(刘君德、舒庆)。
2009年的中央“1号文件”终于提出:
“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。
”联想中国的军事体制改革,确有异曲同工之处:
国“大”兵“多”本为常理,现代化国防成百万削减兵员自然另有依靠——精兵装备“利器”,高科技代替“人海”,数量损失由“质量”补偿。
在此之前,“省直管县”体制仅在海南、台湾这样辖县不超过20个的小省实现。
今后若普遍推行,仍难回答“省直管多少县为宜”,因为国内的地理条件差异太大:
论县的面积,西部大于东部,边疆大于内地,人口分布则相反。
新疆上万平方公里的县有40多个,其中19.9万平方公里的若羌县(人口3万)比河北省还大;河北省多数县都不到1000平方公里,176平方公里的大厂回族自治县(人口11万)不足若羌县的千分之一。
可见,“省直管县”的真谛不在县的个数或大小,而在于“管什么”和“怎样管”。
近百年关于省区大小的争论与实践,无非是在求证两条道路:
要么全面缩小省区而让中央直辖单位的数量大幅增加,这有与中国面积相当的美国划设50州为例证;要么改变“地(区)管县”或“市管县”体制而令现行省区直辖县市,这有民国时期强力推行“省、县两级制”夭折的前科。
既然现阶段不宜在省区规模上大动干戈,就只能再次尝试直接去除省、县间的中间层次。
今非昔比,既能避免重蹈覆辙又能成功拓展的前提,除国家统一、民族团结、经济跃进等大环境优越外,主要是以下人文条件的根本改观。
——政府职能转型。
当计划经济转为市场经济,大量社会事务改由市场调节、企业经营及社会中介或群众自治组织承担后,各级政府简政放权、“购买服务”并致力宏观调控成为必然,再不用充当事无巨细、事必躬亲的“管家婆”了。
特别是省级政府,本不直辖地方,无琐碎事务缠身则能拓宽管理“面”。
一旦直接管理独立性增强、管理权限扩大、经济地位上升的县市,仿佛从家庭养育十来个子女(地、市)变成幼儿园统管上百个孩子(县、市),不仅直接“关怀”到位而且不乏“规模经营”优势。
——交通状况巨变。
近代嫌省区过“大”,主因总少不了“交通落后”:
“西北如甘肃、青海、宁夏,西南如四川、西康、贵州、广西,尚无一尺铁路,河川亦少”(伍朝枢:
缩小省区提案理由书);云南“自昆明至大理,须十余日方达”(张雨峰:
缩小省区问题)。
如今,无省区不通铁路、飞机,高速公路、跨江(海)大桥日益普及,从省区内任一县市当天抵达省会已非奢望。
且看:
北京至汉口铁路跨越京、冀、豫、鄂4个省级政区,1912年的“直达卧车”全程历时28小时15分,今冠“D”列车用不了9小时。
——管理手段先进。
省级政府施政地方,古代不外乎公文往还、派员巡察(如巡按使)、定点督导(如设“道”、“专署”),近代增加有线电话与电报,现代多靠行文、会议(所谓“文山会海”),若由省区直辖上百个县市的繁难可想而知。
时至今日,电脑、移动电话、传真机、复印机、激光照排成为机关工作必备,网络办公、视频会议也逐步覆盖广大基层,少行文、少开会、少跑路不说,的确节约人力并省时、省事、省钱,这不正是前人向往的“天涯若比邻”?
从体制到观念,从设施到手段,东西南北“天堑变通途”,中国现行省区好像不那么“大”了。
登高望远,除边远或特殊地带尚需保留“地区”或“自治州”建制外,大部分国土不必缩小省区而实现“省直管县”,已由“不可能”到“可望”甚至“可即”了。
城市化勿过“急”
建制市,萌于清末,立于民国,为中国行政区划家族中的“后生晚辈”。
1978年即国家实行改革开放的前一年,70年积累的建制市总数不过193个:
省级3个,地级、县级各95个。
今有中国社会科学院《城市蓝皮书》称:
截至2008年末,全国的建制市为655个——省级4个、地级283个、县级368个,城市化率达到45.7%,拥有6.07亿城镇人口。
据笔者统计,1983—1997年的15年是建制市增幅的高潮期,总数从289个增至668个,平均每年增加25个,以1993年增加53个、1994年增加52个达到顶点。
当代学界普遍认为,“城市化”是不发达国家向发达国家迈进的必由之路,是不以人的意志为转移的客观规律。
然而,正当国内“撤县设市”热火朝天之际,何故被国家1997年4月15日《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》“叫停”?
其明显的因果在于:
作为传统的农业国,又是世界第一人口大国,中国仅相当世界平均水平几分之一的人均耕地与十几亿非一日三餐不能满足的人“口”碰撞加剧。
“城市化”的过急、过热,裹挟着先天不足、良莠不齐却一哄而上,与之结伴而来的若干社会弊端迟早凸现。
——侵占耕地。
“民以食为天”而粮食尚不能出自工厂,“城市化”与农田不约而同地要求地势平坦、水源充沛,人类必需的“食”与“居”无意间成仇。
1990年10月12日便有美国《华盛顿邮报》称:
“中国和西方的一些经济学家说,今年,中国可能不得不花15亿美元的宝贵外汇从美国和其他国家进口2000多万吨粮食”,人为因素即“农民在一度是种粮食的土地上造房建工厂,以致可耕地面积不断减少”。
泱泱大国“叹缺粮”,而全国耕地面积竟能在以后7年间骤减1亿亩,终于酿成“严格控制城市建设用地规模”而暂停“撤县设市”的局面。
——恶化环境。
紊乱无序的“城市化”,与人类宜居环境是一对“天敌”。
由于人口高密度聚集,机械化、电器化充斥城市生活,土地、水源乃至空气都不堪重负。
大都市缺水、升温、空气污浊、噪音超标已是通病,还要饱受交通拥堵、物价抬升之苦,住房、入学、就医之难。
一些原本山青水秀的县域,设市后很快步入环境污染重灾区。
有调查报告称:
长江下游靠乡镇企业致富的某县级市,因畸形发展强污染的电镀业,土质败坏,水域鱼虾绝迹;尽管广厦、宽街鳞次栉比,却是“屋内现代化,屋外脏乱差”;民众身在水乡无水吃,癌症发病率居高不下。
——农民无着。
进程急迫的“城市化”,必然背离“以人为本”的根本宗旨。
有报道称:
当初“撤县设市”之际,为达到设市标准规定的非农业人口数额,很多农民经突击办理“农转非”变成形式上的“城里人”。
20年过去,“城市农民”们在城市找不到合适工作,更享受不到政府的扶持政策,返回农村又失去集体经济庇护,还要同原来的乡亲争夺土地。
有专家评说:
“在城乡资源配置高度不平衡的残酷现实之下,农民虽然有了本‘城市户口簿’,却终究没能翻越那道无形的藩篱,到头来被森严的壁垒撞得头破血流。
”
同时,中国传统的也是国际通行的建制市模式——析县城设市、市县独立并存,近30年来变成“整县域改设县级市(或市辖区)”、“整地区改设地级市”。
泾渭分明的城乡差别混为一谈,农业人口与非农业人口打成一片,在此基础上讨论“城市化进程”、“城市化率”、“城镇人口”是否还有科学意义姑且不论。
回顾建制市在中国近百年的发展历程,可汲取的经验至少有三点:
一、立法管理。
中国的建制市,经清末民初的早期实践,于1921年7月形成统一的《市自治制》,规定人口满1万人以上的城镇为市自治团体,“市”分特别市、普通市,设市自治公所与市长,特别市得分区等。
1930年5月进化为《市组织法》,规定“市冠以所在地地名,称为某某市”,以及直辖市与省辖市的设置标准、市长等级、隶属关系和内设“区、坊、闾、邻”的划分等。
新中国60年来,尚缺少一部关于建制市的专门法律,内容除常规条款外,应对设市方式、用地规划、环保标准和农民安置等现实问题作出规定,保证“城市化”的规范、有序进行。
二、循序渐进。
“凡事预则立,不预则废”,即做事非预先准备不可。
中国近代设市有个完善过程:
先在沿海(江)商埠设“商埠局”,省会及交通要冲设“警察厅(局)”;随后,北洋政府的“市政公所”过渡到“市政厅”,南京政府的“市政筹备处”过渡到“市政府”。
例如:
北京于1914年设“督办京都市政公所”,1928年成立北平市政府;厦门于1933年设厦门市政筹备处,1935年成立厦门市政府。
既然经济活动有“分期付款”,人事安排有“见习期”,今后设市也不宜仓促上马、一蹴而就,不妨设定“预备期”,督促市政建设各方面的落实与完备。
三、准入能出。
近百年来,中国建制市增减的原因有三:
政权更替、国势起落、标准调整。
1928年国民党取代北洋军阀,1945年抗日战争胜利,1949年新中国建立及以后国泰民安、经济腾飞之际,都是设市高潮期;天灾人祸、国力贫弱时期,或设市高潮后的调整阶段,势必抑制建制市的发展。
例如:
因未达1930年5月《市组织法》的省辖市标准——人口在30万以上,或人口在20万以上、年收税占该地总收入1/2以上,西安、重庆、宁波、开封、郑州等市均有先废再设的经历。
鉴于此,当代建制市也不宜捧“铁饭碗”乃至“从一而终”,名不副实、整改无效者应予淘汰。
据说,从秦始皇、武则天到明清帝王,其陵寝即使已探明也暂不发掘,主要原因是文物出土后的保护措施尚不具备。
同理,在国土科学规划、环境有效保护、农民妥善安置等大问题解决之前,中国“城市化”的步伐宁可慢一些。
理疆尚需务“实”
清末始设于中央的民政部,其主管行政区划的部门称“疆理司”,顾名思义就是负责“疆域整理”,而如何“整理”却大有讲究:
例行公事的“被动型”容易,科学规划的“主动型”难。
说到底,行政区划是国家的政治行为,无论政区的置、废、析、并,哪怕只是名称更改、治所迁移,任何一项举措都不是简单的“改名换牌”,而是当地社会形态、区域功能、权益归属的重大转变,关系方方面面的资源配置与利益得失,可谓“牵一发而动全身”。
因此,需要为其涉及广泛而顾后瞻前,为其关系重大而审时度势。
中国曾经的几千年封建社会漫长,行政区划应源于早先的“分封制”,承载皇权延伸、驾驭地方的功能。
近代,社会动荡几至国无宁日。
例如抗日战争之前,国家徒有“统一”之名,各派系军阀割据一省或数省拥兵自重、抗拒中央:
阎锡山在山西以窄轨铁路抵制中央势力入晋,川军将领联合反对中央派张群出任四川省主席,山东韩复榘悍然截留中央在本省征收的赋税,……于是,国家上下谋求划小省区以获安定。
及至当代,时过境迁、人事全非,“疆域整理”的方式改变、内容更新均成为必然,不可能与往昔同日而语。
新中国的行政区划,主要沿袭战争年代以工农武装创建的革命根据地——先后为苏维埃区域(简称“苏区”)、抗日根据地和解放区,政区划分一般依据战争中敌我态势演变,按先“党务”(地方)、再“军事”(分区)、后“政权”(专区)的程序渐进。
和平时期不然,行政区划是同类人文区划的基础。
例如增设一地级市,除设市政府外,市委、人大、政协、警备区一应俱全,带来党务、军事等区划的相应变动。
当然,军事区划与行政区划依据不同,有时差异难免:
内蒙古自治区横贯东北、华北、西北,行政区划属华北区序列,战区却分属北京、沈阳、兰州三大军区。
时至今日,中国还有多少行政区划问题需要探讨?
综合的,如中国行政区划模式的传承与发展,全国行政区划层次、数量、规模、关系的调整,60年来“城市化”起落的经验与教训,不同自然、人文环境行政区划的差异,县的历史地位、存在价值与发展方向等;单一的,如直辖市的合理布局,独立性较强的大城市与所在省区关系,市区规模的控制,过疏、过密设治的调整,临时、过渡政区的规范等等。
而当务之急、重中之重的课题应当是:
中国现阶段行政区划体制的根本症结何在?
趋利避害、开拓前进的坦途在哪里?
请注意,中国行政区划问题已在党的“十七大”报告中崭露头角,即:
“遵循市场经济规律,突破行政区划界限,形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。
”如此罕见之至,真应在专业领域发人深思:
经济,是人类最重要的社会活动,经济区划与行政区划的依据各异、作用不同,不可能相互等同甚至替代,加上历史遗留问题又多,“经济”难免感到束缚或阻碍。
然而,在倾举国之力的经济建设大潮中,行政区划是否只能被动地坐等人家“突破”,就不能变被动为主动,积极、有力地“适应”以致“促进”经济建设吗?
——试行“省直管县”体制,不仅是减少地方行政层次、提高上级施政效率,而是一场把区域性行政集团(地级市)转变为经济集团(经济圈)、将行政区划对经济建设的阻力变为动力的深刻革命:
地级市的城区,不再是省区内人为的一方行政中心,却依旧是客观存在的区域经济中心,仍能以强大的经济辐射力、向心力吸引周围县市;县市,作为中国行政区划的基本单元,一旦脱离地级市的行政束缚,获得前所未有的独立、平等与自由,便有如骏马出栏、雄鹰凌空,各自按照经济条件与发展需求,自主加入邻近适合的经济集团,棋盘上的各个“死棋”一举变成“活子”。
——素来敏感、多事的各级政区边境,也能获得“新生”。
国际上,欧盟各国之间出入境甚至不用停车,国界形同虚设。
国内,上海市与浙江省携手将省属小洋山岛建成世界最大集装箱深水港,与大陆以跨海大桥连通;广东省将珠海市横琴岛一部租与澳门特别行政区兴建澳门大学新校区,另一部作为粤澳合作项目用地。
可见,无论国际国内,互惠、双赢的共同经济利益才是化解边界争端痼疾的根本途径。
倘若政区边界由画地为牢的藩篱变成睦邻经济的血脉,边境资源由相关政区联合开发、经营,自会远离“邻疆几同敌国,寸土不肯让人”(民国南京政府内政部语)的困境。
——省级稳定、地级省略、县级调整,行政区划的各项措施无不主动、更多地向经济建设靠近。
如:
中国疆域辽阔,地形、气候、民族、人口等区域差异过大,行政区划模式不必整齐划一,而是有同有异;针对平原、山地、高原、海岛等不同自然、人文条件,设计不同的划县、设市规格,提出不同的经济指标;县域经济发展壮大,必将缩小经济集团中的县、市差距,县的行政地位提高进而“城市化”都会水到渠成。
总之,只要在实践中避免“一刀切”、走极端、大起落,特别注重省级政区稳定、“城市化”循序渐进,国家就不会乱,经济乃至全社会就能和谐发展。
20多年前,国家主管部门预言1988年将出现“撤县建市热”:
“①工业发展了,有实际需要。
②比县可以多征一些城市建设税。
③认为市比县高。
”同时出现“地市合并实行市管县热”——“1983年改革地区体制中,原打算采取过渡的办法,使地区进一步变虚。
由于种种原因,结果形成市管县高潮,使机构和人员有增无减。
但由于地区与市的矛盾未能很好解决,所以一些地区进一步要求地市合并,实行市管县体制,这必然进一步带来机构膨胀,权力不能下放。
”(1988年1月5日《民政部情况反映》)。
实践证明,“疆域整理”不能仅有预见,更要持之以恒地把握潮流、引领方向。
中国的行政区划,是一个关系重大的系统工程,从来都是在各级政府统一领导、上级专业部门指导下进行的;而学者的相关研究则无“边界”或“禁区”之虑,尽可旁征古今、博引中外,以求其规律可循、其趋势可测。
两者归一,唯有将行政区划基本原理与中国具体国情紧密结合,把国家决策建立在实事求是、稳妥可行的科学论证基础之上,才是紧随“马克思主义中国化”的正确道路。
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