部门预算六大缺陷 十大漏斗.docx
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部门预算六大缺陷 十大漏斗.docx
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部门预算六大缺陷十大漏斗
在预算编制和执行中存在“六大”缺陷
监督财政预算是人大的法定职责,也是人民行使管理国家社会事务权利的一种体现。
然而,从各地财政预算审计的情况看,政府在预算编制和执行中存在“六大”缺陷,影响、制约了人大预算监督的质量和效果:
一是预算编制内容不完整。
预算案未能覆盖全部政府收支,除了列入预算的收支之外,政府及其部门还有大量预算外,甚至制度外的收支,人代会审批预算的意义因此大打折扣。
如某县农发基金自1997年设立至今,一直在“体外循环”,收入在预算外设立专户存储,支出则由县领导批条实现,且有数位领导有批条权,以致出现了对同一个项目多次重复付款的怪象。
同时,资金的使用也不合理,2004年该县被挪作部门或单位办公经费的农发资金支出达31%,严重违背农发基金设立的初衷。
二是预算编制指标过粗。
提交人代会的预算案通常由文字报告和数字表格两部分组成,表格部分一般为收支总表,通常只是一个大数,最多列到“款”。
而财政部门内部掌握的预算划分为:
“类、款、项、目、节”。
由于预算案较为宏观、粗放,人大无法据此进行实质性审查。
如某区2006年的预算案中,“其他及专项支出”一项金额达5657万元,但对这部分资金的来源、具体包括哪些项目、如何使用等情况缺乏相关的明细表和说明,人大监督流于形式亦不足为奇。
三是预算编制标准不科学、合理。
因对各部门人员、事业发展情况不甚清楚,财政部门编制预算时,仍然习惯于在上一年预算基础上增增减减,小调大不动,加之各单位情况不断变化,使预算不合理、不科学问题更加突出。
而人大由于缺乏熟悉财政知识的专业人员,对财政总收入和地方财力是如何计算的,支出为什么要这样安排,安排多少才合适,有什么遗漏,2008年有哪些收支增减因素等问题,搞不懂、说不清、不会问,审批预算时只得“接受事实”,无法保证预算的科学性、合理性。
审计抽查某区2005年部门人均经费最多的为5.6万元,是该区人均经费的3倍多。
四是“缺口预算”大量存在。
《预算法》规定地方各级要按照“量入为出、收支平衡”的原则编制预算,不列赤字,但财政部门有足够的机会和途径避开法律限制,累积大量财政赤字。
特别是一些财政困难的县区,预算编制之初就留下了不少硬缺口。
如某县2006年,财力硬性缺口达17,300万元。
为了满足法律要求的账面平衡,财政部门或采取结转下年支出的办法拖欠,或以寅吃卯粮的形式虚增收入,或将支出放在预算盘子外留待超收入增长返还再行消化处理等。
而对于以上与《预算法》基本精神相背离的赤字预算或虚假平衡预算行为,人大一般很难防范。
从一定意义上讲,这也是预算约束软化、人大监督未能到位的重要体现。
五是预算执行随意性大。
审计发现,一些地方预算执行中科目之间的资金划转调剂使用,是普遍、经常和大量的。
而财政部门认为,这并非预算调整,不必经人大审查和批准。
还有的地方在编制预算时,就留有相当数额的机动资金,用做政府领导下指示、开口子、批条子使用,造成各部门不在认真执行预算,改善预算管理上“下功夫”,而在打报告要指标,找领导追加预算上“动脑筋”,严重损害了预算的严肃性。
审计抽查某县的9个预算单位,2006年年初预算指标为1795万元,年中执行时又追加了1150万元,占年初预算的64%,人大预算审批、预算约束已形同虚设。
六是部门预算批复过迟。
《预算法实施条例》规定:
“县级以上地方各级政府财政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内,批复本级各部门预算。
地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内,批复所属各单位预算”。
但实际工作中,大部分或有相当部分财政部门无一能够在法定期限内批复部门预算,有的地方还会拖到四季度才将部门预算向下批复,致使预算执行部门无法安排调度资金,更无从向所属单位批复预算,既影响了部门事业的发展,也使财政预算执行失去了可靠的基础。
诚然,预算监督中还存在其他一些问题,但上述“六大”问题具有典型性、普遍性。
对此,县级地方人大须高度重视,并通过完善制度、加强执法检查和自身建设等途径,监督政府认真研究解决,以促进依法理财、依法治财水平的不断提高。
在执行财务预算制度中,为什么一些部门和企事业单位不断被审计出问题?
预算管理在编报、批复、执行等环节中究竟存在什么样的体制性或者操作性"漏斗"?
日前国家审计部门有关人士对此进行了较为详细的介绍。
十大"漏斗",值得关注。
漏斗一,臆造预算数据,虚报支出预算。
如某个项目决算时只是1000万元,但原来预算却编报了2000万元。
从预算编报环节来看,类、款、项都很详尽,但与真实的决算一对照,臆造预算数据的问题就立即显现出来。
这就反映出在核算编报的细化问题上必须把握住两个方面,一个是类、款、项的细化问题,二是"项"上数据是否科学和真实的问题。
臆造预算数据,虚报支出预算的原因是:
我们目前的管理从一定程度上说还是粗放型的,粗放的惯性作用还没有得到根本克服,有些预算缺少科学依据,有的甚至是拍脑袋得出来的标准;还有一些单位和部门受小团体利益驱使,就是想在预算中埋一些机动资金,有意搞"模糊数学"。
例如住房公积金是根据工资的一定比例提取的,很容易计算,但不少单位这个数字都出了偏差。
有个单位几年累积下来竟然多提取了二三亿元。
漏斗二,编报不客观的收支平衡预算。
我国目前的预算大都是收减支等于零的预算。
但事实上这种预算并不一定科学。
如果一个单位完全依靠财政资金办事、吃饭,收减支等于零,不余也不缺从一般意义上来说是正常的。
但是对于一个有自主收入,且是自主收入较多、财政拨款比较少的单位来说,为了不体现出有盈余,它会坚持编制收支平衡预算的规定,刻意加大支出预算的编制,结果是年终结余不断增加,脱离了预算控制。
这种预算就编制得不科学,也不能称得上是平衡的预算。
如在审计中就发现某个单位收入一年增加十亿元左右,几年间增加至七八十个亿,但仍在年年编制零结余预算。
这就不正常了。
分析编报虚假收支平衡预算的情况,主要有两种:
一是在收不抵支的情况下,有些单位会刻意多列收入,或刻意少列支出。
这种问题形成的主要原因之一是有的实行责任制管理的单位,每年收入均达不到预期指标要求,只好做假账应付;另一种是收大于支的情况,这种情况比较普遍,编预算时刻意把收入预算编小。
这样做的结果导致国家财政对预算单位的财力估算不准。
漏斗三,财政部门批复预算存在缺陷,特别是预算的编报和批复存在着缺乏健全的标准定额。
这不是谁的过错,因为目前我们国家处在一个经济快速增长的时期,物价指数、增长的基数都很难有精准的确定,制定定额标准实际上很困难。
建立定额标准虽然较困难,但是还是可以建立起来的。
如建设工程标准定额就相对较为健全,每一个地区都有工程定额,钢筋、水泥、红砖的价格和工时工资都有明确的定额。
漏斗四,本级向下属单位批复预算存在"灰色区域"。
比如某部给某一级预算单位已经批了一个总体预算,但一级单位向本级各部门和所属单位只批总预算的90%,余下的10%没有批。
为什么会存在这类问题呢?
有几种可能:
一是上报预算的时候就留了余地、打了埋伏;二是可能发生了一些不可抗的因素;三是为了克扣"皇粮"。
比较普遍的还有超预算批复,原因之一是事前对该项目的调研不足,或者是项目运作过程中又添了一些零星的事项,把项目的规模扩大了,这时只能硬着头皮追加预算。
原因之二就是搞钓鱼项目,本来项目要使用两个亿,就先报一个亿,等申报项目批准下来再说。
漏斗五,在预算执行中未执行项目支出预算。
第一种情况是部分项目单位完全不执行项目预算;第二种情况是在某一个项目中部分小项未执行;第三种情况是项目跨年度未作滚动管理;第四种情况是行政事业类项目调整为日常公用项目支出;第五种情况是行政事业类项目调整不报财政部门审批和备案。
漏斗六,在预算执行中超预算支出。
一是行政类项目超支,二是基本支出超支。
项目支出超支的情况比较常见,主要表现为单个项目超支,所有项目总计保持与预算平衡,这也是不允许的。
这种情况,从审计角度看,是一种支出不真实的表现:
A超支,B结余,C结余,D超支,再相互抵补,然后体现总体收支平衡。
谁相信这种偶合呢?
这也是缺少对预算各项目的细化所导致的。
基本支出超支,这种情况不算多,但是也在一定范围内存在。
漏斗七,在预算执行中留有大量结余。
这种情况在事业单位较为常见,特别是有自行组织收入的预算管理单位,年初预算是平衡的,但到年终有大量的结余留下来,预算与执行结果不一致。
形成这种现象的原因是复杂的。
表层的原因是预算编报与预算批复的过程(一级往二级批)留下的弊端。
从深层次来看,原因之一是预算管理中体制和机制不健全;原因之二是对预算法的理解和执行不到位。
关于预算法执行是财政部和审计署反复强调的问题,但时至今日还有不少违反预算法的现象。
在法律与单位利益发生冲突的时候,价值取向偏离是形成问题的一个重要因素。
漏斗八,预算资金管理中的不规范因素。
预算资金管理中存在以下问题:
第一,集中所属单位资金,不纳入预算管理,而用于发奖金、补贴等;第二,动用事业基金作对外投资,这种情况一般发生在二级单位;第三,把事业单位收入转入关联公司,目的是避免纳税,甚至进行舞弊;第四,当年列支下年支出;第五,上年的结余未纳入预算当中来;第六,对行政事业类的项目做比较大幅度的调整;第七,有广告收入的单位,对广告收入不做收入。
漏斗九,违规处理国有资产。
以下两种情况较为多见。
一是一级单位拨款给二级单位,二级单位去参股、投资,最后把股权转让,而又未经过主管部门的批准。
产生这类问题的原因就比较复杂。
其中既有因为不了解相关法规之人,也有明知故犯之人。
二是赞助费、广告、其他收入未列入预算管理,形成账外账、小金库,私存、私放、私花。
漏斗十,资金使用效益差,形成国有资产流失的"合法渠道"。
表现在投资亏损、或有损失。
审计强调真实、合法、效益。
以前真实、合法强调得比较多,效益强调得比较少,效益审计方面也缺少有效经验。
但是今后要更加重视效益审计,也就是除了真实、合法审计以外,将注重审查资金使用有没有效益、有没有效果。
必须引起注意的是,即使资金使用是真实合法的,但导致了重大的经济损失的时候,也可能要追究相关人的经济责任。
有关人士认为,存在以上问题的原因主要是三个方面:
一是部门预算改革没有完全到位。
一些部门尚未按要求建立起项目库实行滚动管理,使得年初预算难以细化到具体项目和单位,执行过程中随意性较大;二是预算编审机制不够健全。
尚未建立起科学的支出标准和预算定额,一些资金的分配标准不统一、不透明,执行过程中监督检查不力。
财政部门对各部门、各主管部门对所属单位上报的预算审核不够全面、严格,缺乏深入调查和跟踪问责机制;三是内部财务管理有待进一步加强。
有些单位依法理财意识不强,制度不健全、内控不严格。
一些部门对所属单位疏于监管。
预算执行审计的根本目标,是促进科学编制预算,严格执行预算,增强预算的约束力。
如报告中反映的财政部追加部门预算、部分年初预算资金未细化到具体单位和项目、预算中安排的下岗职工微利项目贷款贴息资金执行率低以及部分中央部门多报多领财政资金的问题,反映出预算编制不够科学和合理;财政部以前年度安排未用和结余的项目资金长期挂账、应缴未缴预算收入、在部门预算之外安排资金,发展改革委未报经批准调整概算、未严格执行基本建设程序,中央部门挤占挪用预算资金等问题,反映出预算执行不严格。
报告中指出了这些问题的不良后果:
“削弱了预算的约束力,不利于政府和人大对这部分资金的管理和监督”,“容易产生资金分配的随意性”,“影响了中央预算的完整性”,进而提出了“提高年初预算资金分配的到位率”、“按照批复的预算严格执行,增强预算的刚性约束”等建议。
这样,反映问题、分析原因和提出建议的立足点比较高,有利于促进从根本上解决问题。
预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能,它在发挥审计监督职能,促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用,但随着我国财政体制改革的不断深入,地方预算执行审计的发展显得相对滞后,工作中还存在一些亟待解决的困难和问题上述问题的出现,究其原因主要是部分政策不完善、审计上下不联动、审计人员结构不合理和人员素质不齐,对此,提出以下建议:
一、加强审计监督的宣传工作,积极争取地方领导的支持。
预算执行审计是一项宏观性很强的审计工作,在指导思想上,应坚持服务于政府和人大的思想,树立大局意识,确保审计的重点是地方经济发展的热点问题。
二、积极进行审前沟通、细化审计依据
平时加强与财政部门的沟通,及时了解新制定的政策和各项规范性文件。
三、增加审计调查深度和广度
每年适当针对财政政策、财政资金运作机制,适度安排审计调查项目。
四、加强上级审计机关的指导性工作、建立上下联动机制、增强审计结果的利用程度
上级审计机关应及时总结各地方审计结果,并予以积极利用。
同时上级审计机关应根据培训人员的实际情况交流学习,以加强培训课程的可操作性。
五、建立健全跟踪整改责任主体
加强地方人大跟踪整改并实行问责,明确规定不落实审计决定单位所要负的责任,更好地落实审计结论。
六、建立审计长效机制、增加整体意识
根据预算执行审计的内容确定外围审计单位,让预算执行审计和年度安排的审计工作相结合,实现资源共享,既可以避免不必要的重复检查,又可以提高审计工作效率,且要从宏观角度看待各类审计问题,特别是新政策的制定及落实情况,综合分析预算执行的总体情况。
七、改善审计人员结构、加强学习培训,提高审计人员综合素质。
一是针对经济体制改革的需要,引进部分财政和计算机业务人员,为更好的进行财政审计工作提供技术支持。
二是对现有的审计人员实行系统性培训。
三是对业务骨干实施重点培训,并抽调到其他地方审计机关学习,以加强经验交流。
为加强对我市部门预算执行、资金拨付及使用等过程的监控,提高财政资金的使用效益,进一步促进预算管理的公平、透明与规范,提高部门预算编制与执行的质量,近期,杭州市财政局财政监督检查局对市规划局、市民政局和市经委等三个部门的33家单位2003年部门预算执行情况进行了监督检查,并对2003年部门预算编制情况进行了跟踪。
检查表明,各单位基本能围绕本部门(单位)2003年度的工作任务,根据本系统的实际情况和工作职责,制订有关的内控制度和财务管理规章,项目管理也较规范。
但通过检查,部分单位在部门预算编制、执行以及财务收支、会计核算中也存在一些问题:
1、预算编制方面:
个别单位未按实际人数编制支出预算;部分收支未纳入部门预算;部分项目预算编制依据不规范,且项目预算编制过粗,不符合专项经费预算的编制要求;部分收入未纳入财政专户管理。
2、预算执行方面:
部分单位专项经费未按规定上缴市财政;专项业务费未按规定用途使用;部分项目预算未及时实施,检查中发现某些单位的项目经费使用很少,或者有些项目没有实施,造成资金的闲置浪费;部分项目超预算支出;财政性结余资金管理不规范,科目的使用不正确;其他收入未作收入反映,有的单位将其他收入计入“预收账款”科目处理,有的计入“其他应付款”或“其他应收款”科目反映。
针对发现的问题,根据有关法规,我局提出了相应的整改意见,并对预算管理提出以下意见:
1、要加大管理力度,确保部门预算编制的完整性和合规性。
各单位要真实、完整地反映单位收入和支出,对各项收入、支出预算的编制做到不重复不遗漏。
加强对有关编制基础信息的管理力度,如实反映单位人、财、物等基本情况,使基础数据真实、准确、可靠。
加强对申报项目的可行性及所需费用的考察和管理,提高资金使用效率,防止专项资金的大面积结余。
2、严格预算管理,维护部门预算执行的严肃性。
各单位应严格按照财政部门的批复,按规定项目和渠道执行支出预算,不得随意变更支出内容,确保项目资金专款专用,以维护部门预算执行的严肃性。
3、进一步加强单位财务管理,保证资金的安全、完整。
各部门(单位)要根据《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》的有关规定进行核算和管理,及时对各种往来款项进行清理、结算,以保证资金的及时周转和安全、完整,避免资金的积压、呆滞。
4、进一步加强单位财务决算审核,保证财务决算报表数据的真实、完整、准确。
各单位要根据已制订的各项财务规章制度的有关规定,对年度决算数据、预算执行情况进行认真审核和分析,并严格按照行政事业单位财务决算的有关专项经费结余处理的规定上缴财政专项经费结余。
一、部门预算编制中存在的主要问题
部门预算是非常科学精密的预算管理方式,特别是在实行政府收支科目分类改革后,更彰显了部门预算的科学和规范。
但在编制过程中还是存在一些问题,主要体现在:
1.约束力不强,部门预算编制数与实际执行数相差太大。
部门预算编制数与实际执行数的差距是在财政工作中普遍存在的一种现象。
预算定额是根据各项事业发展及当年的财力来安排的,尤其是受财力制约,定额很保守,只是满足其最基本需求。
而在实际工作中,由于预算单位的公用经费较低,很难满足业务需求,因此,在执行中需要追加的项目较多。
追加的因素也呈多元化趋势,有政策性因素,有根据财力变化进行的调整,同时还存在人为因素。
2.预算定额过多过杂,有的偏离实际需要。
预算定额是编制预算的主要依据,在确定定额时,不仅要考虑保障机关事业单位的正常运转,而且还要考虑法定支出的增长比例以及本级财政的承受能力,这就造成需求和供给之间的差距。
目前,各项事业快速发展,资金需求量很大,行政成本在不断加大,刚性支出有增无减,与此相比,基层财力的增加则相对滞后。
这些都无疑增加了预算定额的确定难度。
3.苦乐不均的现象难以改变。
实行综合预算的一个重要目的是要解决各行业和各单位之间的苦乐不均问题,取消预算内外之分,把所有政府性资金统一规范管理。
但非税收入有其特殊的一面,把它和财力资金等同管理还需要做许多工作。
非税收入的弹性较大,而且时刻面临着政策的变化,一刀切的管理模式难免会顾此失彼。
所以,只能根据每个单位的收费情况确定一个财政和单位都可以接受的基数。
这样,必然会造成有能力的单位可以轻松获得财政的分成收入,而收入困难的单位就是使出浑身解数也难以维持,苦乐不均的现象难以改变。
二、改进部门预算编制方法
实行部门预算是财政改革的方向,也会逐步带来好的效果。
在宏观调控环境越来越好的情况下,部门预算会越走越好,它会使财政资金的使用更公正、更透明、更科学合理、更有效。
当前,部门预算编制在以下几个方面仍需改进。
1.建立部门预算编制和管理的分离机制。
从目前情况看,财政部门是部门预算的编制者,也是部门预算的执行者,这种体制很不利于部门预算的管理,也会影响预算的约束力。
如果编制和执行分开,就会大大改变这种随意性。
笔者认为,各级人大应该在部门预算管理上发挥更大作用。
这样做有几个好处:
一是可以提高人大的权威,使其真正成为权力主体,编制部门预算就是这种权力的最好体现。
二是有利于加强人大对财政工作的监督,认识到财政工作的细节,使监督更加有的放矢。
三是通过互相制约、互相监督,可以增加部门预算的透明度,使部门预算更加科学公正。
四是可以缓解财政部门的压力。
在财力比较吃紧的地区,财政部门面临的压力很大,各种矛盾都集中在财政部门。
有了人大的参与,就可以有效地缓解这种压力。
五是有利于依法行政。
人大负责监督编制的部门预算具有法律约束力,财政部门作为执行机关必须要按其标准严格执行,这是依法行政的最好体现。
2.建立财政为主、单位为辅的编制流程。
在目前的体制下,要改进编制方法,财政部门要发挥更大的主导作用。
两上两下的模式在实际工作中意义不大。
必须建立以财政为主、单位为辅的工作模式。
财政部门依据财力水平来制定定额标准,并且依据这个标准来完成部门预算。
因此,财政部门在布置部门预算时就要拿出分档定额,各预算单位依据自己的定额标准来编制本单位的年度预算。
3.简化定额,体现单位的各自特点。
财政部门要切实改变不考虑每个单位业务特点的统一模式,最大限度简化定额,给每个单位一定的空间。
在财政专管员和单位财务人员测算出该单位公用经费总数后,要按分类科目填列财政认可的公用经费总额,财政部门不再限定每个项目的定额,各单位可依据自己的业务特点安排本单位的经费,财政只控制总额。
这样既可以控制部门预算的总体规模,也节省了大量的人力物力,使每个单位有一定的灵活性,财政部门才可以真正成为部门预算编制的主体。
4.合理确定编制时间,提高工作效率。
目前,我们每年从7、8月开始编制下个年度的部门预算,到来年的3、4月份下达,时间太长,效率不高。
几年来的实践证明,经过大半年的艰苦工作,部门预算到最后下达时已经和当初编制的部门预算数相差较大。
当然,造成这种结果的原因是多方面的。
所以,不能急于编制没有依据的部门预算,在很多政策、增支因素未定的情况下编制的预算是没有意义的。
笔者认为,每年的12月初是编制预算的最佳时间,因为全年的人员工资基数和实际执行数已成定局,下个年度的财力状况也大致明晰,在这个时间编制的部门预算也最贴近实际。
5.建立必要的公示制度。
为增加财政工作的透明度,遏制冒领财政资金的行为,财政部门要对一些敏感的问题,如单位人员构成、级别(职称)、住房面积、因配偶原因需要本单位支付费用的等一些需要财政负担经费的情况,要在该单位进行公示。
这样做的好处是保证财政资金分配的公平和公正,也是接受社会监督,杜绝虚报冒领财政资金行为。
6.加强宣传,强化监督,树立执法新形象。
财政部门不仅担负着为人民当家理财的重任,而且还拥有维护财经纪律的特殊职能。
在日常的工作中,我们通常重视前者,在财力十分紧张的情况下千方百计筹措资金,为各项事业的发展做出了有目共睹的贡献。
而对于维护财经纪律这项职能,却常常被忽视。
因此,财政部门要加大这方面职能的宣传力度,这同时也是社会的需要。
笔者认为,要在以下两个方面加强工作:
一是要把财政执法工作写进政府预算报告,作为一个重要内容向人代会报告,每年监督检查的成绩都要在报告中体现;二是要通过媒体宣传监督检查工作,并及时曝光一些典型案件,扩大财政部门的影响力。
这样,才能树立财政部门的执法新形象。
2004年5月下旬,市人大常委会预算工作委员会在市财政部门的配合下,对市人事局、市计划生育委员会2003年部门预算管理和执行情况进行了调研,调研采取听、看、座谈的方式进行,现将基本情况综合如下:
一、预算管理和执行方面的基本情况
在预算管理方面,两部门各有特色,综合起来有以下几点:
一是坚持部门预算集中统一管理。
两部门都将部门所属二级单位的财务集中统一管理,集中财力办大事。
市人事局近几年集中全局财力偿还了历年基建欠款的绝大部分。
市计生委集中财力重点向基层计生部门倾斜,效果都非常明显。
二是清理收费项目,降低收费标准,坚持预算外资金纳入专户管理,严格收支两条线。
市人事局在清理收费项目上将原来的30多个,减至19个,预算外收入2002年减少85万元,2003年减少135万元,今年预计减少50至80万元。
市计生委将外来人口计生管理的收费项目和标准进行了清理和精减,预算外收入逐年呈下降趋势。
同时两部门坚持一个窗口对外收费,预算外收入全部进入专户管理。
三是坚持民主理财、财务收支透明公开。
两部门都坚持每季向主任(局长)办公会议和科室报告和通报财务收支情况。
市计生委还坚持每季对科室财务制度执行情况进行点评。
在支出管理上,除坚持审批一支笔,明确审批权限外,还对招待费
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