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俄罗斯的中央

俄罗斯的中央—地方关系——地方选举带来的变化

宋锦海

2013-02-2717:

29:

36　　　来源：

《欧洲》1998年第4期

　　内容提要：

中央—地方关系在俄罗斯政治经济生活中占有极其重要的地位，但长期以来统治集团对这个问题的认识存在不同程度的偏差。

苏联解体从根本上来说未能解决此问题。

中央—地方关系的发展变化依然是俄整个国内政治经济发展过程中起特殊作用的重要因素。

近年来的地方选举则把这方面存在的问题暴露得更加充分，这为深入探索俄中央—地方关系，俄向新的联邦制国家过渡过程中已经或将出现哪些重大问题提供了必要的依据。

　　宋锦海：

1942年11月生，现为中国社科院东欧中亚所科研处长，副研究员。

　　通讯地址：

北京张自忠路3号东院（100007）

　　中央—地方关系问题在前苏联时期就是国内政治生活中的一个突出问题。

在苏联解体后的俄罗斯联邦，解决这个问题的迫切性丝毫没有减弱。

建立真正的联邦制是俄罗斯改革的主要方面之一，联邦主体行政长官的选举是俄罗斯进行这方面改革的一个重要举措。

在此前后，中央—地方关系发生什么样的变化，是决定俄罗斯政局今后发展变化的一项重要内容。

一、地方选举前中央—地方关系的基本势态

　　根据宪法规定，俄罗斯联邦包括21个共和国、49个州、6个边疆区、1个自治州、10个自治区和2个直辖市，一共是89个单位，统称为联邦主体，加上在莫斯科的联邦中央，总共是90个单位。

它们各自有着许多不同的特点。

在学术界，有些地区被统称为“总统地区”，因为在那里执掌政权的，不是普通的地方行政长官，而是共和国的总统，这是根据民族特征设立的各个共和国；也有些地区被称之为“部门地区”，强调的是某一个经济部门对当地的经济起主导作用，因而对那里的政治生活也有着举足轻重的影响，例如重工业基地斯维尔德洛夫斯克州，以产石油、天然气而著称的秋明州，作为俄罗斯政治和金融中心的莫斯科市，等等。

再有一种区分的办法，是以各个地区与联邦中央关系的亲疏为标准，这样大体上可分为以下五个不同的中央—地方关系模式：

　　1、中央的影响在地方上占压倒优势，中央可以直接下达指令和做出决定，无需事先和地方当局协商。

一般来说，当一个地区的政权问题还没有彻底解决或者地区的当权派团结不起来时，就会出现这种情况。

　　2、中央对地方上涉及重大战略的问题有影响，地方主体的行动要适应中央的战略需要，中央则一方面有可能保持对地区政权的影响，另一方面又不触动纯粹的地区利益。

　　3、中央与地方利益共存，即地方上已经在一些领域里和在一定限度内触及到了中央的利益，但双方对各自的责任领域有明确分工，靠一定的政治条约维持，不致发生冲突。

　　4、中央与地方之间已经建立起相互配合的合作关系，其基础是双方有相互吻合或相互补充、没有冲突的利益。

中央的影响主要通过双方合作和依仗互有需要的关系来实现。

　　5、中央无暇顾及或受排斥。

前者可能是由于中央的利益没有明显表露（例如由于某个地区处于边陲而不受重视）；后者则是由于地方政权的实力太强，除发生内部局势动荡或出现中央不得不插手的非常情况外，中央无法对其内部事务进行干预。

　　在苏联解体后的俄罗斯联邦，任何地方，无论是属于何种模式或者有若干模式不同程度的结合，中央和地方关系都有以下基本的共同特点：

　　一、每个联邦主体都认为真理在自己手里，彼此都有不同程度的不满。

这中间既包括对现状的不满，也包括对自己在联盟中的地位的不满，但最大的不满意又多是针对中央的。

苏联解体之后，这些不满都已经公开化了。

　　二、联邦中央和各个联邦主体都认为需要完善和发展联邦关系，但是应该怎么做，可以说大多数问题都还未得到令人满意的解决，甚至还没有形成起码的共识。

　　三、联邦中央和联邦主体的职能划分，虽然已经有了不少法律条文加以限定，但仍十分混乱，因此行动上仍然存在着很大的盲目性。

特别是由于实际上无论中央还是地方，在不同程度上都还没有摆脱集权主义的惯性，联邦中央对放权存在种种顾虑，而几乎每一个联邦主体也都想一下子把所有问题全管起来，全然像一个完全独立的国家。

这种情况在民族共和国表现得尤为突出。

　　这种状况的形成有着多方面的原因。

首先是长期起作用的历史、地域、社会性因素的影响。

俄罗斯在历史上就是一个各地居民自我社会组织意识薄弱的国家，在俄罗斯族居民聚集地区表现尤甚，哥萨克的自治传统只能说是一种例外。

俄罗斯社会的这个特点，决定了实现地方自治会遇到种种难以想象的困难。

俄罗斯幅员辽阔、地区差异大和长期以来政权体制保持了严格的集中性，各地都对中央负责，地区之间的横向联系却十分脆弱，也给国家建设增添了新的复杂性。

俄罗斯国家制度的根本变革是在社会舆论和情绪对政党表现出极度反感的背景下发生的，因此缺乏通过政党机制形成统一的意识形态和执政方针并把这一切变成实际政策的过程。

　　其次是多民族特点的制约。

苏联的解体并没有改变俄罗斯联邦多民族构成的基本特点。

联邦关系往往由于需要考虑民族特征而出现失衡，致使共和国享有各种优越条件，经常会出现顾此失彼的情况。

发展保障联邦主体独立性和俄罗斯国家完整两方面和谐结合的联邦关系，发展各民族的文化、语言和加强俄罗斯人的精神共性，支持生活在独联体国家和波罗的海国家的同胞以及发展他们与俄罗斯的联系，在一段相当长的时期内，一直将是联邦体制需要解决但又彼此存在一定矛盾的关键性任务。

各族人民要求自决和俄罗斯社会一体化的客观过程，俄联邦主体的独立性越来越强和公民要求加强全俄罗斯的国家制度建设，贯彻统一的经济政治改革政策和各个地区由于历史和经济文化特点决定的不同社会经济条件，保持和发展民族文化独特性和忠于俄罗斯各个民族的精神共性——这一切都是俄罗斯在过渡时期面临的相互联系并又相互会产生一定冲撞的社会发展趋势，它们都在直接影响着民族关系和中央—地方关系的发展。

　　再者是社会混乱和过时思维的消极作用。

现在要在众多的利益发生对抗和思想上发生极度混乱的严重形势下寻找出路。

至于过时思维，主要是指存在一些需要克服的思维方式。

怎样正确理解“统一的和不可分割的”的口号就是一例。

应该肯定的是，它在当年对俄罗斯建成一个强大的国家曾起了促进作用，但同时又是造成它内部柔弱和各种不公正现象的一个因素。

结果是，在新的历史条件下，联邦主体的自主权限的大小和联邦政权对联邦主体的干预程度变成了一个突出的政治问题，成为中央与共和国以及某些地区之间关系发生矛盾的焦点。

二、地方选举带来的忧虑和疑惑

　　近年来，地方行政长官的直接选举，是俄罗斯政治生活中发生的一件大事。

人们普遍期望，这次地方选举将给中央—地方关系体系带来一次最根本的变化，完成地方政权体制的建设，在建设真正的联邦制过程中开始一个新的发展阶段。

但事态的发展表明，地方选举在中央—地方关系方面带来了联邦当权者所不愿看到的、更严重的消极后果。

　　首先，在选举过程中就遇到的一个问题是，联邦中央怎样才能把握和有效地影响选举进程。

选举刚一开始，联邦中央就设法加以控制，首先采取的做法是支持“自己的”候选人，然而，中央的支持反而招致了竞选人的失败。

当时的总统办公厅主任丘拜斯也曾设想过依仗金融杠杆的作用，在地方行政长官选举之前，实施《关于向俄罗斯联邦主体移交属于联邦财产的股份公司的股票》和《关于分配从私有化得来的资金条例》两个命令，指望以此换取地区当局对联邦中央的忠诚。

但这一切并未取得预期的效果，其结果是联邦中央对地方选举的控制能力受到了更大的限制。

　　第二个突出的问题是，地方选举之后，替代任命制的地方行政长官的管理机制是什么。

原来，中央和地方是通过总统和他所任命的地方行政长官进行联系，这被认为是一种维持国家政治稳定的有效机制。

　　在地方行政长官由全民选举产生的情况下，这种从属关系即自动消失，从而使联邦中央产生种种忧虑，认为中央联邦政权的软弱会加强离心倾向的发展，车臣肿瘤的转移会感染至今尚平静的地区。

到那时，不仅会失去保持俄罗斯领土完整的任何保障，联邦中央有可能连税都收不上来。

所以，联邦政权有必要从根本上改变与地方政权的关系，采取措施平衡国家政权的结构。

　　得出这种结论的一个根本依据是，现在俄罗斯仍处于向市场经济发展的过渡时期，必须有一个能在所有层次上有效贯彻国家整体政策的机制继续发挥作用。

当前，也只有中央能够控制国家政权的中间环节——地区政权。

　　联邦中央更担心的是，选举后地方获取的政治和经济独立性相应增大，从而对联邦中央构成更大威胁。

但它要阻止这种态势的发展会遇到诸多困难。

首先，在当前的俄罗斯，联邦中央能不能干预地方上的选举和以什么方式干预，是一个颇费脑筋的问题；其次，无论总统是支持原来任命的地方行政长官，还是支持他的对立面，都有可能为自己树敌，从而恶化总统—地方行政长官这个垂直体系的内部关系；第三，由于没有一个在全国范围内有影响的政党的支持，联邦中央的当权者难以在地方上展开公开的宣传；第四，在任命的地方行政长官被取代之后，目前尚难找到一种哪怕是暂时可以替代的机制来维持中央—地方之间政令的上传下达。

现在，在中央和地方之间起联系作用的，除地方行政长官外，还有总统在地方上的代表。

由于他们缺乏权威性，以及与地方行政长官关系紧张，难以起到原来的地方行政长官在地方和中央关系方面所起的那种作用。

　　第三个突出的问题是，地方选举会对联邦主体内部和联邦中央的国家建制产生多大的影响。

就联邦主体内部而言，选举后，许多地区缺少众望所归的领导人，结果在各地区形成了三种不同的对抗模式：

改革派的地方行政长官和共产党人之间的对抗（如在萨拉托夫州和基洛夫州）；地方行政长官和“经济里手”的对抗（如在加里宁格勒州、列宁格勒州、罗斯托夫州、阿穆尔州和克拉斯诺达尔边疆区）；地方行政长官和大型企业机构代表的对抗。

目前第二种情况最普遍，斗争也最激烈，但第三种情况正处于发展的过程中。

这一切使联邦主体内部的关系变得更加复杂，有可能造成各种使联邦中央措手不及、穷于应付的局面。

在联邦中央，最突出的问题将是，代表联邦主体利益的联邦委员会对国家的社会政治生活产生更大的影响，上院议员的政治份量也会大大提高，那里的力量格局会发生变化；但有没有可能在上院形成一个能够把它搞垮的反对派集团，尚难断言。

三、当前中央—地方关系的主要变化

　　1、联邦主体政治分离主义倾向尚存，但已相对沉寂。

　　这次地方选举的结果表明，虽然带有政治色彩的民族分离主义的要求还未完全销声匿迹，但从总体上看，现在地方行政长官主要考虑的，已不是在政治上如何与联邦中央直接对抗，或在意识形态上与对手比高低。

他们开始转向通过其合法地位和对本地区的承诺，依靠自己同中央的各种关系，为地方上发展经济赢得机会和优惠条件，以此加强自己的政治地位，并作为自己在本地区持续执政的主要资本。

俄联邦总统委员会成员、总统分析局地区问题处处长廖尼德·斯米尔尼亚金对这种发展态势得出的结论是：

确定俄罗斯长期发展总方针的斗争已经结束；俄罗斯历史似乎已进入了一个“政治斗争已经过去，政治生活正在开始”的新时代。

　　上院议长斯特洛耶夫不久前提出了关于必须对联邦宪法做出相应修改的主张，得到了大多数上院议员的支持。

这一主张表明了地方领导人要求扩大联邦委员会职权的强烈愿望，是地区对中央的态度发生变化的直接反映。

目前中央对地方施加影响的条件已明显减少，但大多数联邦主体在现阶段还不大可能完全脱离中央的给养，无论是在经济上还是在精神上，他们对完全自主还都缺乏必要的准备。

这种矛盾的状况决定了联邦主体通过联邦委员会同政府发生错综复杂的斗争，但会有一定的限度，还需要兼顾到双方的利益；联邦委员会也不可能变成一个超越政治的机构。

1997年的联邦预算在联邦委员会通过时没有出现严重的障碍，在讨论1998年联邦预算时，总统和政府方面更多地指望得到联邦委员会的支持，都是这种关系现状的具体体现。

　　另外，就限制政治分离主义趋势的发展来说，政党的发展以及它们所起的作用，也正在成为一种值得注意的因素。

从“我们的家园—俄罗斯”党和罗谢夫建立的“改造祖国”运动的发展态势来看，现在已开始形成一些有着自己有效活动机制的、新的政治结构。

它们以一定的社会阶层和颇有影响的势力作为自己的基础，已经具有了运动和政党的明显特征。

它们之间关系的发展和演变，今后有可能对在全俄罗斯范围内确定政治力量的布局，包括限制和减少分离主义思潮的影响，起到不可忽视的作用。

　　2、中央—地方之间矛盾和斗争的重点向经济领域转化。

　　政治分离主义相对沉寂是和中央—地方关系中发生的另一种变化紧密联系的，那就是矛盾和斗争的重点已经转向了经济领域，经济利益矛盾日益明显地超出政治利益的矛盾。

突出的表现是，出于地方保护主义的动机划地为牢的做法有所蔓延。

在当今条件下，地方当局渴望经济独立，表现为要求更多地掌握对经济资源和经济决策的控制权，从而影响到中央和地方的利益关系。

因此，如何在中央和地方之间划分管辖对象和权限、分割产权，以及应该怎样形成国家的整体经济政策，已是越来越突出的争论主题。

在这方面的突出表现是，有些联邦主体已不满足于控制本地区的经济权力，而且还在蚕食联邦政府的职权。

已当选的地方行政长官们表现尤甚，因为对于他们来说，在今后相当长的一段时间里，中央的支持似乎已显得不那么重要。

在这场较量中，地方上的金融工业寡头也有突出的表现，联邦中央曾多次试图使其归顺，但是成效不大。

　　归纳起来，当前中央—地方之间的经济利益矛盾有以下一些具体表现：

　　——联邦预算施主的要求　中央和地方在预算问题上的关系不外两类：

一些联邦主体向联邦预算提供资金的，可称之为联邦预算施主；另一些联邦主体靠联邦预算的补贴和拨款来维持的，属于被施舍的对象。

现在总的情况是，预算施主的数量越来越少，接受施舍的地区越来越多。

据统计，1994年接受施舍的是64个地区，到了1997年就有79个了。

同时，国民经济总支出的大约70%是靠地区预算提供财政保障的，施主数量的减少意味着他们承受的负担越来越重，自然会产生不满。

现在又有5个联邦主体在要求把自己列入被施舍对象的行列，对可能留下的施主来说，形势就更加严峻了。

在施主们召开的会议上，莫斯科市长鲁日科夫要求平等对待各个联邦主体，区别对待施主地区和接受施舍的地区，留给施主地区更多一些自己的资金，让被施舍的地区得到的更少一些。

他强调，国家的首要任务是不要让施主们死掉，否则将会出现一个死亡的国家和一个没有生气的经济体制。

但是，问题还不仅限于此。

实际上这种趋势反映出来的，并不是“群众的贫困化”，而是地方上的权贵们正在拥有越来越多的条件左右联邦中央的行动。

联邦政府不得不做出让步：

一是允诺政府将更多注意支持向中央提供税款地区，将考虑制定出一些标准和建立起一些机制，以便顺当地为这些地区的税收提供优惠；二是同意在决定分配通过预算对投资提供保障的项目时，把向中央提供税金的地区纳入竞争这些项目的行列。

　　——税收争议　中央指责地方当局只关心本地区的利益，只知道借助国家的拨款和其它资金在公民面前为自己赢得声誉，不愿意在财政领域里保证维护全民族的利益，从而形成了联邦中央为国家财政的稳定孤军作战，致使联邦财政的稳定屡屡遭到破坏。

在联邦中央看来，地方预算已经成为了国家财政不稳定的一个严重根源。

地方当局则抱怨说，实际上的情况是，三分之一的预算资金被留在了联邦中央，另外三分之一兜了一个圈，最后还是回到了莫斯科，给地区剩下的只是残羹剩饭。

所以，他们认为，完全可以不要先把钱都送到莫斯科，然后再苦苦哀求地把钱要回来。

　　据统计，现在纳入国家统一预算的税收，有一半以上实际上是留在了地方上，进入了地方预算。

国家拨给国民经济的资金，有70%以上属于拨给地方预算的资金。

问题在于，这些资金的绝大部分不是用在了向物质生产领域投资，而是用于堵窟隆，投向住房建设和市政服务设施（占开支的60%以上），补贴给农业和其他经济部门（几乎占15%），用于交通（7—8%）和消费品的价格补贴（5%）。

而且地方当局还广泛用自己的预算进行贷款，利息远远低于商业贷款。

有人做过统计，早在1994年，地方预算的这种不能产生效益的支出总量就已占国家国民生产总值的5—6%。

　　现在中央和地方之间的税收之争已经吵到了宪法法院。

1996年，为了加强垄断和填充预算，政府决定对发放酒类产品的生产、装瓶、保存和出售的许可证明征税。

三个俄联邦主体——达吉斯坦、斯塔夫拉波尔边疆区和图拉州——已就这个决定向宪法法院提出了质问，理由是：

联邦征税只能由法律规定，但是政府决定不是法律。

政府也提出了自己反驳的论据：

对许可证的证税是要纳入预算的，而预算是法律。

　　1997年2月，科米共和国、阿尔泰边疆区、伊尔库茨克州、弗拉基米尔州和伏尔加格勒州又向宪法法院质问，认为《关于俄罗斯联邦税收体系基本原则》法的第18—21条不符合宪法，要求维护总统原先给予地方上的税收自由，强调否则将会对地方预算形成重大的打击。

实际上，地方是要摆脱中央规定的税种清单对它们的束缚，但是，在中央看来，地方上乱征税的状况已经到了无以复加的程度。

其实，说到底，在这些法律争论的背后，是“各种利益和金钱的运作”，这种税收上的混乱如果不制止，势必会冲击税收立法，而且随之而来的，将是国家的完整性遭到破坏。

　　——经济政策上出现分歧　滨海边疆区地方行政长官纳兹德拉坚科曾在公开信中，就经济预测和规划问题指责当年的经济部长雅辛，提出应改变对俄罗斯经济形成的观念。

罗谢尔领导的乌拉尔地方行政长官们发表声明，斥责叶利钦和整个政府躲避解决迫切的问题，要求中央银行开始发放贷款，以偿还工资支付上的拖欠；“小批量地印钞”，降低中央银行的利率，“使之与通货膨胀水平相适应”；停止发放高利率的国家有价证券，开始发放利率为5%的、可以纳入银行法定储备的长期债券。

斯维尔德洛夫斯克州还准备在私有化问题上和中央进一步拉开距离，对在非国有化过程中有违法情况的或者是对预算支付有大规模拖欠的企业，实行非私有化。

这些经济主张和措施，得到了俄罗斯科学院的一大批经济学权威的支持。

　　——管辖权限分割和地方保护主义　在地方上，出于保护主义的动机，可以把行政边界线变成国界线，可以不顾中央规定的限制，在地方上任意制定商品和服务价格。

斯维尔德洛夫斯克州开始发行乌拉尔法朗，对进入本地区的食品和酒类增收关税。

图瓦则规定了矿物原料消费税。

有些地方还制订了关闭各种地方市场的地方法，例如克拉斯诺达尔制订了关于禁止把酒精运出边疆区的法律，其它地方则规定了在本地区范围以外的基本投资税，也就是说，如果把资金投到了其它地区，是要对本地区交税的。

新西伯利亚州决定不允许其它城市的银行设在该州的分行成为本州的“授权”银行，以防它们染指该州的预算。

　　其实，出现这种状况并非偶然，因为从俄罗斯联邦体制发展的趋向看，许多政权职能从中央转交到地方越来越被认为是合乎历史规律的过程。

另外，经过前一阶段地方上的力争和联邦中央的退让，现在地方已经从中央手里基本上获得了政治上的独立性。

那么，争取获得经济独立便顺理成章地成为了这种态势进一步发展的必然结果。

有些评论文章明确道出了这两者之间的关系：

“需要政权是为了增加财产，而财产本身又会产生更大的政权。

”但是，在这个过程中出现这种极度的无序状态，恐怕是当权者们始料未及的。

　　在观察这种发展态势时，还有两个值得特别注意的情况：

一、无论是在全联邦范围内还是在地方上，各种大大小小的利益集团越来越多，他们之间的差异也越来越大，而且他们对确定各个地区的发展趋势和发展性质有很大的发言权。

二、地区政治独立性的扩大意味着中央政权的影响受到越来越多的限制，从而使得向地方当局施加压力的经济渠道变得越发重要；换句话说，中央当局要想在政治上影响地方，首先就必须有对经济、财政资源和决策的控制权，而中央能够控制的企业、部门和其它经济主体与中央的政治领导的联盟则是实施这种战略的最有效的方法。

地方当局特别放心不下的，也是通过中央政府机关和各种当权者之间的个人联系网，某些“跨地区”的经济主体有可能在这个或那个地区实现自己的政治影响。

为了抵御来自外部的竞争，地方上就需要自己掌握尽可能多的政权，同时尽量削弱中央的监督。

　　3、俄罗斯政界“第三种力量”的形成。

　　地方选举带来的第三个突出变化是，在俄罗斯政界正在逐渐形成由新选上来的地方行政长官构成的“第三种力量”。

一方面，这些掌权者已不是唯命是听的官员，而是既有自己独立的实际活动又是全民选举产生的政治家，而且手中掌握着各式各样的实权，包括支配资金、指定资金流向、任命和撤销职务的权力。

他们再也不用看着中央的脸色行事了。

即便他的政策不合总统的胃口，总统也无权撤销他的职务；即便他在自己的政务活动中发生了失误，现在也没有相应的法律机制能收回他的职权。

另一方面，这些掌权者主要关心的，并不是争取这种或者那种意识形态的纯洁，而是自己是否能继续在这个政权体系中生存下去，是如何对为自己的当选拿出了“血汗钱”的地方精英们负责，而不是同情现行政权，对总统办公厅的领导人负责。

所以，地方选举的结束同时还意味着已经形成了以谋求地区利益为核心的政治和文化意识非一体化趋势，其基本表现就像选举前预测的那样，把搞好自己这个地区的经济作为活动的唯一宗旨，甚至不惜放弃宪法制度的基本原则。

　　这股力量的核心是在产业和金融方面具有实力的地区领导人，突出的代表人物就是莫斯科市长尤里·鲁日科夫。

他们的特点是：

已经完全意识到自己是一种独立的强大力量，但和现有的政党又没有密切联系；都是思维清醒的务实派，明显不满克里姆林宫统得过死的政策，但并不想同莫斯科分离；认定了社会的进一步联邦化过程有助于实现他们的金融—政治抱负，所以对联邦委员会的影响和作用尤其关注。

在习惯了自己的新地位后，他们有可能逐渐地转向更积极的政策。

在中央—地方重新分配政权职能将变成一场激烈交易的情况下，他们甚至有可能在改变联邦委员会在整个政权结构中的地位和作用上作文章，不仅在政府与国家杜马的冲突中不再站在政府一边，而且把联邦委员会本身变成政治斗争的中心，使国家杜马显得淡然无色。

所以，在联邦委员会里，虽然从法律上讲还没有组成，但是实际上已经形成了有着自己的利益和自己对“我们应该怎样建设俄罗斯”的理解的实实在在的第三种力量。

有些评论把它称为“强干经营人员党”。

值得特别注意的是，在地方上，这股势力的代表人物正在积极与其他地区的领导人频繁接触；在联邦委员会里，现在至少已经有17个联邦委员会新成员准备加入这个行列，其中不仅有独立的候选人，而且有“莫斯科任命的”地方行政长官，还有一些甚至不久前还是反对派集团的积极成员，其中也不乏主张分离主义的人士。

　　这种力量的出现对俄罗斯今后的发展会产生什么样的影响，是当前俄罗斯政界比较关注的问题之一。

首先，虽然现在有不少人认为，这种力量的最大特点是干实事，这对经济的发展是有利的，但是也已经有人指出，这种“超意识形态”的经营精英出现，对于在今后的四年里把改革推向地方孕育着一种不小的危险，因为在政权职能下放时，更需要的是各级行政长官的政治素质。

大量“强干的经营人员”的涌出是有背于这种形势发展的要求的。

　　这个问题值得特别注意，还因为与它同时发生的，有另外一种趋势，那就是地区横向一体化发展的趋势。

它的表现是，各个地区现在纷纷签订关于直接在地区之间进行合作的“横向”条约和协议，以及跨地区合作联合会的活动越来越活跃。

圣彼得堡创建了西北地区合作的联合会；伏尔加河流域地区领导人召开联系会议，结合俄航公司购买“波音”客机一事讨论了如何发展本国的航空工业问题；莫斯科市长把预算施主地区的领导人召集到了一起开会，都体现了这种趋势的发展。

当前，通过这些活动建立起来的组织，实际上是地方上的执行权力机构之间的联合组织，现在已经组成的，有8个俄罗斯联邦的地区联合会。

有人认为，可以把这些地区性的联合会不仅看成是各个地域的经济和政治联盟，而且看成是地区精英们的联盟，可以考虑这种地域联合组织是不是有可能构成“新联邦制”的基本雏形。

也有人认为，现在中央对地方上还能启用的控制杠杆，就只有财政政策了，但是由于大多数“地区权贵”已经对克里姆林宫的财政条件失望，也很难指望这个杠杆会有什么神奇的作用，横向一体化趋势的出现和发展，实际上集中反映出了地方精英们另谋出路的意向