土地管理学考试重点.docx
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土地管理学考试重点
土地管理学考试参考重点
第一节 土地的综合概念与特性功能
一、土地的概念与内涵
土地的概念,主要取决于人们和学科对土地的认知。
一般有狭义、广义的解释。
理性而言,土地作为一个整体是一个非常复杂的多元复合系统,只能逐步地认识其实质内涵,因而是一个动态概念。
土地整体作为一个复合系统,其实质内涵一般可分为以下4个层次:
1.第一个层次,土地作为自然物质,是大自然提供的,先于生命系统(生物和人类)而存在的最基本的生态环境要素。
(1)地是地球的表层,地球的存在距今已有约46亿年,土地包括陆地和水面,与土壤、光、热、水、气不可分。
土地既是自然因素(自然资源和环境要素)的综合体,又是自然物的一个垂直系统。
(2)土地有狭义、广义两个概念,狭义的土地指的是平面土地(含陆面、水面);广义的土地指立体土地(含土地的内层、底层,分为大气圈、生物圈和岩石圈)。
土地内涵因素如此丰富,就为发展农业、林业、渔业、工矿业和第三产业用地,也为人类的生存发展提供了广泛的空间和基础。
2. 第二个层次,土地是劳动对象、人工生态环境和最基本自然资源。
(1)为自然物的土地是逐渐由人类生存和发展的最基本生态环境要素转化为人的劳动对象和劳动资料,日益作为人类生活和生产活动的自然资源宝库,而成为一切生产资源和生产资料的源泉和依托;并使自然资源和生态环境要素的土地转变为人工自然资源和人工生态环境要素,而成为自然经济综合体,使土地不仅具有使用价值,而且有了价值(劳动价值)。
(2)马克思的“土地物质”和“土地资本”的二元构成理论。
马克思指出,作为自然状态的土地是“土地物质”;而已利用土地由于附加了人类的劳动成为“土地资本”,并使“土地物质”与“土地资本”融为一体。
这样就使“一块已耕土地与一块具有同样自然性质的未耕土地相比,有较大的价值”。
而且,作为纯粹自然资源的土地一旦被国家社会和个人占有,而成为排他性的财产时,土地所有权(或产权)就具有了经济和法制的意义,使土地具有资源和资产的双重内涵和特性功能。
所以,土地资源(“土地物质”)与土地资产(“不动产”)融为一体,应是土地经济学基础概念的出发点,从而为一国或地区经济社会可持续发展,提供了不可替代的重要物质基础。
(3)土地资源和土地资产
土地资源(landresource)是指土地是生产要素和生态环境要素。
而作为人类生产、生活和生存发展的物质基础和来源,它可以为人类社会提供多种产品和服务。
土地资源又是土地物质对人类社会需要的不可替代性决定的,因而是永恒的第一位的,它是土地成为资产的基础。
土地资产(landassetsorrealestateproperty)则是国家、社会、企事业单位或个人占用土地作为其财产的权利。
土地资产由于其取得是按成本计价的,即在取得土地时须从实际成本支付货币计价,故在现代产权条件下土地资产应是资本物的体现,土地资源和资产所有权及其使用权的转移应该是有偿的,并应在经济核算上把土地作为资金占用来反映,这应是合理有效利用土地、保护国家财源,促使企业改善经营和发展经济的必要途径。
土地是自然经济“综合体”
马歇尔(A.Marshall,1842—1924)对土地的著名定义:
“土地是指自然为辅助人类而自由给予的陆、水、空气和光热等各种物质与能力”(Bylandismeantthematerialandtheforceswhichnaturegivesfreelyforman'said,inlandandwater,inairandlightandheat)。
伊利(R.Ely)提出“土地是万物的基础”(underall,theland),并在其土地经济学著作中把土地作为商品和经济要素,从自然、经济、社会和法律等方面系统地论述了视土地为自然(nature)、空间(space)、生产要素(factorofproduction)、消费财货(consumptiongoods)、位置(situation)、财产(property)和资本(capital)的多种涵义。
二、土地的综合特性与功能
(一)土地的综合特性。
土地的基本特性主要分为以下各点:
1.土地的自然特性(physicalcharacteristicsofland)。
具有经济意义的土地自然特性主要包括:
(1)土地的原始性(originality)。
土地原为自然界所赋予,在人类出现以前早已存在,是万物生存的基地和生育的源泉,并成为一切存在和发展的原素和原动力。
这一特性是其他任何资源无法替代的。
(2)土地面积自然总量的绝对有限性(absolutelimitednessofnaturalland)。
自然赋予的土地物质总量是给定和有限的,不能再生。
不因时代更替、经济技术进步而变化,也不因需求和价格变化而变动。
(3)土地的不可搬动性(immobilityofland)。
土地的位置是固定的,不可再生,不因时代更替和技术进步而变化,也不因需求和价格变化而变动。
(4)土地质量的差异性(gradationsinqualityofland)。
土地质量包括土地的理化性状、地理位置和生产能力等,常因土地的自然、经济、社会和技术条件的不同而有明显的等级差异,而成为确定土地利用方向和各类土地等级及其价值的客观依据。
(5)土地的耐用性和生产潜力的无限性(thedurabilityofland,andunlimitednessofpotentialproductivityofland)。
地力虽因技术而变化,但地势、气候和土壤结构不易改变,土地利用得当能反复利用,则其生产潜力是无限的。
(6)土地利用的生态整体性、多宜性、多用性(ecologicalintegrity,multipleadequatenessandusefulness)土地类型多种多样,具有多宜性和多用性,依据这些特性,按照社会经济发展需要规划管理,以提高土地综合生产力和综合效益。
2.土地的经济特性(economiccharacteristicsofland)。
是指视土地为生产资料和生活资料的经济资财,是人工自然资源,具有资源和资产二重性,即自然经济综合体。
其经济特性主要是:
(1)土地经济供给的稀缺性(scarcityoftheeconomicsupplyofland)。
(2)土地利用中土地用途和地价变动的滞缓性。
(3)农业用地和城乡建设用地均有一定的合理利用的集约度。
3.土地的人文社会特性(culturalandsocialcharacteristicsofland)。
是指土地与人类社会发生关系中所表现的特性。
主要有:
(1)土地利用的社会性。
随着人口和经济技术与社会的发展,土地利用和占有已不仅是个人行为,而是由于人地关系的复杂化而趋于日益社会化而需要加强法制和国家管理。
(2)针对土地自然区位的固定性和区域,采取分社区设置土地市场和产品市场,发展交通设施,缩短产地与市场距离,以利沟通社区之间的经济联系,并实行土地产权交易,搞活土地流通,发育市场经济。
(3)针对土地自然条件复杂、地区分异性特性,实行土地区划与规划管理和土地用途分区管制,以保障城乡各类用地的有序利用,用得其所。
(二)土地的基本功能和用途
1. 土地作为“万物基础”的承载功能,又称支撑力或支持功能(supportingcapacityfunctionofland)。
2. 生育或生产功能(bearingorproductivefunctionofland)。
3.可耕功能(tillablefunctionofland)。
又称可耕力,是指土地利用于广义农业和种植业的特殊功能,由于广义农业在经济社会发展中的基础地位和作用,因而也是一种重要的基本功能。
4.土地的其他功能和用途。
主要是指当今土地利用中强化的几种功能:
(1)土地的生态功能(ecologicalfunctionofland)。
(2)土地用途与功能的社会化和多元化(socializationandmultiplicationoflandusage)。
(3)土地的资产积蓄和增值功能,也就是土地资产增殖的蓄水池功能(reservoir,sfunctionoflandproperty)。
美国的土地不动产的价值约占其财富的3/4;1987年日本的地价是当年国民生产总值的4.8倍、国民收入的5.6倍,土地资产占各类国民资产总值的1/2以上。
我国农民集体土地的资产价值至少在50万亿元以上;国有土地资产的价值量就有25万亿元之巨,占全国国有资产的7.5%。
第二节 人地关系、土地问题的概念与内涵
从上节对土地综合性概念与特性功能的论述中,已知土地作为一个整体复合系统,实质是土地自然物与人类劳动的结合。
这就要求我们研究土地必须研究人地关系及人地关系中的土地问题。
一、人地关系的概念与内涵
1.人地关系(peopleandlandrelationship)的概念
人地关系,是泛指人与自然关系(man-naturerelationship)的。
人地关系的实质是人通过自身的劳动与自然界进行物质变换的关系。
2.人地关系的内涵,
人地关系具体表现为人与土地是生产力和生产关系的两个基本要素或基本资源。
在人地关系中,人是主体,为土地的利用与生产提供人力资源;而土地则是客体,为发展生产提供一定数量和质量的土地。
这种土地利用和生产过程中的人与土地的关系,可称为主要的、直接的人地关系。
再者,在人利用土地的生产过程中又必然发生人与人的关系,这种关系称之为衍生的间接的人地关系。
这就是通常所说的人地关系的两种内涵。
但是这两种基本的人地关系自古迄今有着多层次、多元结构的人地系统,一般可分为以下三个层次的实质内涵:
(1)在基本层次上,人地关系可称为人口数量与土地面积的关系(people(man)andlandratio)。
这是自古迄今历代人地关系共同的最基本层次。
(2)人地关系的中间层次,是就人口与资源(广义资源)、人口与食物关系层次上而言的人地关系,认为人地关系即人力资源与土地关系、人口与食物供应的关系。
亦即当今经济学家和地学家所研究的土地资源人口承载力(人口承载量)。
(3)当今可持续发展人地关系研究的综合层次,人口与经济社会发展,人口、资源、环境(土地)与经济社会可持续发展的综合关系。
这种综合性的人地关系亦可称为可持续发展观的人地关系,应该是当今现代土地经济学研究的主体和核心。
第二章 土地管理概论
第一节 土地管理概述
一、土地管理的含义
土地管理者所在的“组织”是一定行政管辖范围内围绕土地关系形成的社会整体。
这一组织内部有土地所有者、土地使用者等人,有土壤资源、生物资源、水资源、矿产资源等物,有土地出让金、租金、转让金、增值税、使用税等财,还有土地数量和质量动态变化信息、土地市场交易信息、土地政策法规信息等信息。
土地管理就是土地管理者对一定行政管辖范围内围绕土地关系形成的社会整体内部的土地所有者、土地使用者、各类土地以及土地信息等资源进行有效的计划、组织、领导和控制,以达到既定目标的过程。
具体而言,土地管理是指国家为维护土地所有制,调整土地关系,保障土地的合理利用,促进社会经济的可持续发展,对土地资源的开发、利用、整理、保护,对土地资产的流转、收回等各项活动进行的计划、组织、控制和协调。
二、土地管理的特性
土地管理具有阶级性
土地管理首先是国家行政机关围绕土地事我国是以生产资料公有制为主要经济基础的社会主义国家,我国的政权组织形式是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政。
土地行政管理作为国家政权的一项重要功能,必然要体现人民群众的根本利益。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度,人民代表大会是国家的权力机关,土地行政管理必须按照国家权力机关制定的法律法规进行,并接受权力机关的监督和控制。
通过人民代表大会,人民实现其对国家事务和社会事务的民主管理,包括对土地事务的民主管理,从而体现我国土地管理的社会主义性质。
土地管理具有社会性
土地管理不仅体现统治阶级的意志,执行国家的统治功能,具有阶级性,同时,土地管理也干预和管理由社会一般公共需要所产生的土地公共事务,执行国家社会服务功能,具有社会性。
如促进土地资源的合理利用,保护土地资源,防止土地资源退化,保护和改善土地生态环境,鼓励开展土地整理、开发,学习西方发达土地管理的阶级性和社会性是统一的。
不能片面强调其阶级性而忽略其社会性,也不能片面强调其社会性而否定其阶级性。
土地管理具有法制性
土地管理必须遵守国家的法律法规。
土地管理过程要始终贯彻法制原则,严格实施法律监督,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
土地管理的法制性表现在以下几个方面:
一是土地管理的各个方面都有相关的法律规定,都有法可依;二是不同级别的土地管理部门的权力都是由法律赋予的,它们各自在法律赋予的权限范围内进行管理;三是土地管理部门管理土地事务以法律为依据,依法行政;四是土地管理活动处于法律监督之下,实施违法行为者应当承担相应的法律责任。
土地管理具有技术性
土地管理具有行政管理的一般特性,如政治性、服务性、法制性等。
但是,与一般的社会活动与管理活动相比,土地管理的技术性表现十分明显。
土地是一种稀缺资源,怎样合理利用土地,如何开发未利利用土地,如何开发未利用地,怎样开展土地整理、复垦,怎样评价土地的可持续利用性,怎样编制科学可行的土地利用总体规划,怎样评定土地等级,怎样确定土地价格,等等,都与科学技术的发展密不可分,要求国家有关主管部门制定大量的技术规程和操作规范,如土地利用总体规划编制规程、土地调查规程、土地分等规程、土地定级规程、土地估价规程等。
三、土地管理的功能
(一)土地管理任务体系中的各类功能
理顺土地权属关系,维护土地所有制,保护土地所有者和使用者的合法权益
土地关系是指围绕土地权属、利用、保护等过程中产生的人与人之间的关系。
调整土地关系就是调整人们在开发、利用、保护及管理土地过程中发生的各种关系,如土地权属关系、土地利用关系、土地整理关系等,其中土地权属关系是各类土地关系的基础。
理顺土地权属关系,就是要在国家规定的所有制和使用制框架下,理顺土地所有者、土地使用者及土地他项权利享有者之间的关系。
土地所有权关系包括国家与农民集体之间的关系、农民集体之间的关系等;土地使用权关系包括土地使用者与土地所有者之间的关系、土地使用者之间的关系、土地使用者与土地他项权利者之间的关系等。
理顺土地权属关系包括确认土地权属、处理土地权属纠纷、管理土地权属流转和终止等。
理顺土地权属关系是土地管理的基础性目标。
理顺土地权属关系理,在权属明确且可以自由交易的前提下,如果交易费用为,可以达到资源的最优配置;对权属不同的界定方式会带来不同效益的资源配置。
理顺土地权属关如果交易费用大于系就是要使土地权属关系明确,优化土地资源的配置。
促进土地的合理利用,提高土地利用综合效益,促进社会经济的可持续发展
土地利用是指人们为了自身需要,以土地资源为对象,从事的土地经营或经济活动,包括种植、养殖、狩猎、放牧、建造、存储,等等。
人们通过土地利用与土地发生相互作用和影响。
合理的土地利用指在现有的科技水平条件下,根据土地的自然和社会经济条件以及国家宏观需要,在满足较高的经济、生态和社效益的条件下,通过编制科学的土地利用规划,划分土地利用区,规定每块土地的用途,土地所有者和使用者按照规划用途利用土地。
合理的土地利用是一种可持续的土地利用,同时也是一种经济效益、生态效益和社会效益较
高的土地利用。
促进土地的合理利用就是要开展土地利用系统研究,编制科学可行的土地利用总体规划、专项规划及其详细的实施计划,研究合理利用土地的方法,制定合理性的评价标准体系,制定促进土地合理利用的政策法规,监督土地所有者和使用者利用土地的行为。
土地利用综合效益和可持续利用性是衡量土地利用合理性的两个指标。
土地利用综合效益是指人们通过利用土地,发挥土地功能,使土益是指人们通过利用土地,发挥土地功能,使土地提供的满足人类生存和发展需要的物质和精神财富,包括经济、生态和社会效益。
土地可持续利用是社会经济可持续发展的组成部分,是在满足现代人对土地利用的需求的同时,不损害后代人对土地利用的需求。
促进土地合理利用,提高土地利用综合效益,促进社会经济可持续发展涉及土地管理的经济、生态和社会目标,是土地管理的核心目标。
贯彻落实国家政策法规,促进国家对土地的宏观调控
土地管理不是单纯的项目或工程管理,不是专为某一单位、某些人、某个团体服务的,也不是单为土地所有者或土地使用者服务的。
土地管理在为单位、团体、个人等土地所有者、土地使用者服务的同时,也要为国家的发展、国家的安全、国家的宏观利益和整体利益服务。
国家通过制定和实施政策法规,调整土地关系,维护土地所有者和使用者的合法权益,促进土地合理利用,同时也保证土地资源在各部门分配的宏观平衡,满足基础设施建设、国防建设、重点扶持的产业建设等对土地资源的需求,维护国家主权及国家的整体利益。
土地方面的政策法规,有中央的政策法规,也有地方的政策法规;有经济方面的政策法规,也有行政、法律、技术等方面的政策法规。
土地管理者要将各项政策法规贯彻于日常各种管理活动中。
贯彻政策法规,保障国家对土地的宏观调控是土地管理的政治目标。
参与国际合作,吸收国外先进技术和经验,发展土地科学土地资源不仅仅是一国之内的自然资源,从某种意义上说,在某种情况下,也可能是国际土地资源的组成部分。
“国际土地资源”通常指如下几种资源:
一是国家管辖范围之内的土地资源。
如被《保护世界文化和自然遗产公约》列为世界遗产的处于国家主权之下的土地资源或与土地有关的资源,根据该公约,缔约国一方面对本国的文化和自然遗产享有资源,根据该公约,缔约国一方面对本国的文化和自然遗产享有完全的主权,另一方面又对本国的文化和自然遗产中被公约接受为“世界遗产”的那一部分承担同整个国际社会进行合作以对其加以保护的义务。
二是两个或两个以上国家共享的土地资源,如国际水系统(包括地表水和地下水)、封闭的或半封闭的海和毗连的沿海水域、跨越于两个或两个以上国家的特别生态系统(如山脉、森林等)。
三是国家管辖范围之外的土地资源,如南极、海洋等。
这些资源由于其具有的特殊地位和特殊性质而需要各有关国家协同合作,在保证各国在开发利用资源上享有主权的同时,不损害他国利益。
在这些国际资源的开发、利用和保护上,需要国际社会的普遍合作。
“他山之石可以攻玉。
”国外在土地开发、利用、保护、管理等方面的先进技术、先进经验,我们应当择其善者而取之。
如国外先进的土地整理、土地复垦技术,先进的土地退化防治技术,土地权属管理经验等,都应当予以借鉴。
参与国际合作,吸收国外先进技术和经验,发展我国土地科学,这是土地管理的发展目标。
(二)土地管理程序功能体系中的各项功能
土地管理的程序性功能一般包括决策、计划、组织、协调和控制功能。
决策功能
决策是行动的先导,是最重要的管理职能。
土地管理过程中的决策,是土地管理者在发现和处理土地问题中,根据实际情况和条件,对可供选择的方案做出最优选择,以有效达到预定目标。
决策在土地管理中居于核心地位,决策行为贯穿于土地管理过程的始终。
计划功能
土地管理中的计划功能,就是土地管理机关为了实现既定的决策目标,对整体目标进行科学分解和测算,并筹备必要的资金、物资和人员,拟订具体实施的步骤、方法以及相应的政策、策略等一系列的管理活动。
计划是决策的延申
组织功能
在做出决策和拟订计划后,就需要组织有关的机构和人员,采取具体的执行活动,指导决策和计划的落实。
土地管理中的组织功能,包括对有关机构的设置、调整和有效运转,对工作人员的选拔、调配、培训和考核,对已有的资金、物质和人员等做出合理安排和有效利用,对执行活动中的各项具体工作进行督促、检查和指导等。
有效的组织是落实决策和计划的关键。
协调功能
土地管理中的协调功能,是指对各管理机关之间、管理人员之间以及各项管理活动之间的关系进行调整和改善,使其按照分工合作的原则,互相支持、密切配合,共同完成预定的任务和工作。
控制功能
土地管理中的控制功能,起着监督、检查、修正、纠偏等作用,力求使实际工作中的结果同预期的结果保持一致,按计划完成任务。
4、土地管理的原则土地管理的原则,是指土地管理机关及其工作人员从事土地管理活动所必须遵循的基本行为规范,是土地管理各个方面和各个环节之间本质联系的反映,是土地管理活动规律的科学概括。
土地管理的原则一般也可分为总体原则和分类原则。
(一)土地管理的总体原则
土地管理的总体原则是指从土地管理的总体出发,对在土地管理的各方面、各环节都起作用的客观规律进行概况而形成的原则,这些原则从宏观上指导一切土地管理活动,制约着整个土地管理活动过程。
责任原则
责任原则是指土地管理机关及其工作人员,在土地管理过程中必须对国家权力主体负责,必须通过其工作和职责的履行为国家,为社会服务。
土地管理应当贯彻国家政策方针,为国民经济和社会发展服务。
法制原则
法制原则即依法管理原则,就是依法运用国家权力管理国家事务、社会事务原则。
法的基本特点是其规范性、稳定性和强制性。
贯彻法制原则,就能把一些行之有效的管理制度和管理方法以法的形式加以规范化、条文化,明确地固定下来并严格执行。
法制原则适用于土地管理的各个方面和各个环节。
利益原则
土地管理所要遵循的利益原则,是指通过各种土地管理活动,在保证和维护社会整体利益的前提下,协调社会不同群体之间的利益关系,理顺不同群体之间的利益表达渠道和方式,使社会各种合法、合理的利益要求得到满足。
效率原则
土地管理所要遵循的效率原则,就是各级人民政府土地行政主管部门及其工作人员在土地管理活动中以最少的人力物力获得最大行政效果的原则。
土地管理效率的大小取决于土地管理的各构成要素,如机构的设置,人员的素质和构成,管理的程序和环节,管理的方法和手段等。
因此,效率原则必须手段等。
因此,效率原则必须贯彻于土地管理的全过程,贯彻于各个方面和各个环节。
(二)土地管理的分类原则
土地管理的分类原则是指对土地管理活动中的某一方面或某一环节起规范、指导作用的原则。
例如,在土地权属制度管理方面,要遵循维护土地的社会主义公有制,保护土地权属人的合法权益等原则;在土地利用管理方面,要遵循合理利用土地,保护土地资源,促进土地的可持续利用等原则;在建设用地管理方面,要遵循控制建设用地总量,提高用地效率,约用地等原则。
土地管理的总体原则、分类原则构成土地管理原则体系。
这些原则相互依存、相互补充,联合发挥原则系统的整体功能。
只有系统地遵循各项原则,土地管理的各项功能才能得到有效发挥。
五、土地管理的手段
土地管理手段是指为实现土地管理目的,完成土地管理任务而采取的各项措施。
土地管理的手段主要有法律手段、行政手段、经济手段和工程技术手段等。
法律手段
土地管理法律手段是指国家权力机关围绕土地问题进行立法、守法、执法,使土地管理目标得到实现。
行政手段
土地管理的行政手段是指通过土地行政主管部门采取的行政组织、行政领导、行政立法、行政监督、行政方法技术,在注重行政效率的情况下对土地的各个方面进行管理。
行政手段是土地管理中的重要手段。
经济手段
土地
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