行政法上的诚实信用原则.docx

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行政法上的诚实信用原则

行政法上的诚实信用原则

【内客提要】诚实信用原则不仅是私法中的基本原则,也是行政法上的最高原则,它约束的对象包括行政主体和行政相对

人双方.在行政法律体系的构建中,诚实信用原则起着统领和价值导向的作用;在行政法律制度运行的过程中.它起着弥补成

文法漏洞和解释法律的作用,同时它又可以更好地保护公民的权利,防止行政权的滥用,又有利于提高行政效率和降低行政成

本.我国在未来的行政立法上应将诚实信用作为行政法上的原则加以明确规定.

【关冀词】诚实信用原则诚信行政法

行政法上的诚实信用原则

诚实信用原则,简称诚信原则,作为

私法中的一项基本原则有着"帝王条款"

的美称.这一"帝王条款"如今也在行政

法领域得到了立法上的确认和吸收,并

被广泛适用于一些行政法律制度之中.

诚实信用原则已经从私法领域跨入了公

法领域.我们对诚实信用原则的研究也

不能再局限于私法的视角,因此,本文首

先探求了诚信原则存在于行政法上的理

论依据,进而从该原则对行政法律制度

构建和运作中的作用两个角度进行阐述,

以期对该原则在公法上的适用有更深刻

的理解.

一

行政法上的诚信原则

诚实信用原则首先为私法领域所确

认,其在行政法上的涵义是否发生变

化?

我们欲探求诚信原则在行政法上的

作用,必须先界定诚实信用原则在行政

法上的内涵.

（一）何为.诚信.

在民法意义上使用诚实信用原则实

属常见,如徐国栋教授认为:

"诚信原则

就是要求民事主体在民事活动中维持双

方的利益平衡,以及当事人利益和社会

利益平衡的立法意志."其基本要素是当

事人以诚实,善意的态度行使权利,履行

义务,法官根据公平正义进行创造性的

司法活动.然而,作为"帝王"原则的诚

实信用究竟有无适用于行政法上的可

能?

对此学界曾有过激烈的争论,有否

定和肯定二说,现今理论解大都承认诚

实信用原则在行政法上之适用性,司法

实践中,特别是德国法院明确肯定行政

法上必须遵循诚实信用原则.惟有分歧

的是行政法上适用诚实信用原则的理论

依据,对此学界存在几种不同的观点,一

是由私法类推适用的理论,二是一般法

律思想之理论,三是法之本质理论,四是

法之价值说.新近我国学者又提出了委

托理论,认为人民和政府之间的关系本

质上是一种委托关系,基于这样一种委

托关系政府和人民之间就应该真诚相待,

此乃诚实信用原则得以适用于行政法的

理论依据.笔者认为,首先,从社会契约

论的角度看,诚实信用原则具备在公法

上适用的理论基础.诚实信用乃契约的

要素,因此在民法领域的平等主体之间

可以得到适用.然而契约因素也并非私

法所独有,从社会契约论的角度来讲,现

代社会乃是一个契约的社会,公权力的

存在是私权利让渡的结果,也是契约达

成的结果,所以在调整公权力与私权利

的公法领域来说,这种契约因素的存在

就使得诚实信用原则有适用的理论基础.

其次,以自然法的观点来看,诚实信用原

则作为法律之法,应贯通与法的所有领

域.诚信原来为一种道德上的约束,尔后

在私法上得以运用乃道德法律化的结果,

就其发展渊源来看,诚实信用原则富有

自然法的色彩,这种自然法的性质决定

了其具备法律上之法的特点,不仅仅应

该为私法领域所独有,因此并不是由私

法类推到公法的原则.相反地,诚实信用

原则应为私法和公法所共通的一个原则.

正如有的学者所指出的,"正当的事于公

法,于私法均须被实现,而不法的事无论

公法或私法均不被承认.其根本要求乃

诚实信用原则,作为根本要求的诚实信

用原则,因此构成法规范."甚至有的学

者论证了行政法领域的所有的基本原则,

包括法律优先原则,法律保留原则,比例

原则,信赖保护原则等,皆源于诚实信用

原则,认为诚实信用原则是"既非行政法

之一般原则,亦非行政法之基本原则,而

应是行政法之最高形式原则".由此,如

公平,正义等原则一样,诚实信用原则所

反映的也应该是法的本质,是衡量法律

善恶之法,无论是法律思想说,还是法的

f

胡正方

价值说,抑或是人民和政府的委托理论,

其理论探求归根到底仍然是法的本质.

因此笔者倾向于采法之本质说.

那么,"诚实信用"在行政法上的内

涵应该如何界定呢?

依据<布莱克法律

词典）的解释,其基本含义包括诚实的信

念,不存恶意,没有骗取或追求不合理好

处的目的,在一般用法中该词常用来描

述目的诚实和不欺诈的心智状态.笔者

认为,诚实信用原则乃是一个抽象的法

律原则,所以要十分明确地定义诚实信

用原则是十分困难的.从法律原则的形

成这个角度来看,任何一个法律原则的

形成都渗透着"社会习惯,社会伦理的要

求以及法律的许多规定中归纳出来的东

西",因此诚实信用原则的内涵又不是不

可捉摸的.诚实信用作为一个道德法律

化的概念,应该以社会大多数人的主观

所形成的客观标准作为"善意"和"忠诚"

的基础,辅之以社会公众一般公认的利

益为衡量,一般的信赖关系之保护,交易

习惯和交易安全为客观量化的标准,从

外延上加以限制,使得诚实信用原则能

够发挥其"衡平"的作用,保证个案的公

平和实质正义,又不至于对其毫无限制

而成为权力滥用之工具.因此笔者认为

应该从主观和客观两个方面综合界定.

值得注意的是,有学者认为,行政法上的

诚实信用等同于信赖保护,笔者认为,诚

实信用无疑包含着对公民的信赖利益的

保护,但又不限于仅仅对公民信赖利益

的保护,诚实信用在外延上大于信赖保

护,在内涵上信赖保护并不能涵盖诚实

信用.我们在界定诚实信用在行政法上

的内涵时,仍需立足于该词的原意.

（二）谁须.诫信.

在行政法的视野下谈及诚实信用原

则,人们往往只注重该原则对行政主体

一

方的约束,特别是在论及信赖利益的

保护,一般只强调这种信赖利益是相对

人所有.诚然,行政机关作为强势的一

方,乃是该原则主要规制的对象,以防止

其权力的滥用.但对于该原则适用的主

体的探讨,如果仅限于行政主体一方,未

免有失全面.行政关系并不仅仅是一种

单方关系,现代行政法的发展趋势之一

就是相对人参与行政,行政机关"温和"

行政,以私法的手段完成公法的目的.于

是,行政合同,行政指导等新型的行政行

为方式在日常生活大量运用.此时,相对

人的诚信也尤为重要,它对提高行政效

率的提高,降低行政成本和减少行政摩

擦都起着关键的作用,关系着行政目的

能够实现.因此,相对人也应该负有诚实

信用的义务,具体包括几个方面,即心理

上的诚实,行为上的诚实,诚实举证,法

律上的诚实,利益上的诚实,不得滥用权

利等等.从这个角度上来讲,诚实信用原

则所拘束的主体应该包括行政主体和行

政相对人,双方都必须诚信相待.我们在

制度设计上也就不能仅仅规定行政机关

违反诚信原则的法律后果,同时也应该

规定行政相对人违法诚信原则所应该承

担的法律责任,始符合诚实信用原则之

本意.

明确了诚实信用原则作为法的一般

原则也应适用于行政法领域后,有必要

深入探求诚实信用原则对行政法律制度

的构建和运作中所起的作用.正如美国

当代着名法理学家德沃金所言,从具体

的法律制度中总结出一般的法律原则,

可以为实践中的法律疑难问题提供答案.

所以探求诚实信用原则在具体行政法律

制度中的作用,有利于我们更好地运用

该原则来解决具体制度中的问题.笔者

拟从诚实信用原则对构建行政法律制度

所起的作用以及在行政法律制度的运作

中所起的作用这两个角度进行论述.

二,诚信原则对构建

行政法律制度的作用

由以上的讨论我们知道,诚实信用

原则是法的本质的要求,是行政法上最

高的法律原则.这决定了诚实信用原则

在整个行政法律制度构建的过程中应当

有所作为.笔者认为,诚实信用原则对构

建行政法律制度的过程中主要起着两个

作用,即统领的作用和价值导向的作用.

（一）诚信原则的统领作用

自学界讨论行政法之原则以来,虽

然理论界对行政法的基本原则有不同看

法和归纳,但鲜有将诚实信用原则视为

行政法上的原则加以讨论.可见大陆学

者基本上没有认识到诚实信用原则应是

行政法上的一个重要的原则,通说认为

行政法之基本原则即行政合法性原则与

行政合理性原则.新近才有学者意识到

诚实信用原则在行政法上之重要性,但

也将诚实信用原则视为行政法一般的基

本原则,与行政合法性原则和行政合理

性原则等基本原则并列.由前面的分析

我们知道,诚实信用原则并非是私法上

独有的原则,其适用于行政法乃是因为

诚实信用原则乃是超越成文法的上位法

理,是贯穿于法的所有领域的一个原则,

它如公平和正义一样同为法的本质内涵,

是法的应有之义.基于以上认识,笔者认

为,诚实信用原则既不是行政法的一般

原则,也不是行政法上的一般法律原则,

而是行政法上的最高原则.因此,诚实信

用原则作为行政法上的最高原则,在整

个行政法律制度构建的过程中就起着统

领的作用.这种统领的作用,就是体现在

行政法的基本原则都由诚实信用原则派

生出来.

1,诚信原则与行政合法性原则

行政合法性原则也称依法行政原则,

指一切行政行为都必须符合法律与法规

的规范.一般认为行政合法性原则包括

两个子原则,一是法律优越原则,是指一

个只要经过立法者制定的法律就是代表

民意,享有崇高性.在未废止之前,其位

阶高于其他的行政法规.其二是法律保

留原则,指行政机关的行为必须获得法

律的授权才能取得行为的合法性.行政

合法性原则的存在乃为了使行政权受到

法律的约束,防止行政机关违背法律.从

社会契约论的角度观察,行政机关公共

权力是来源于公民个人权利的让渡,法

律乃是全体公民共同意志的体现,这种

共同的意志是至高无上的,因此法律具

有优先性,而且只有法律的授权,行政机

关的行为才有效.行政机关作为让渡的

产物,不得违反这种共同的意志,这也是

"契约"要求的行政机关所应负有的诚信

义务.从这个角度来讲,诚实信用原则派

生出行政合法性原则.

2,诚信原则与行政合理性原则

行政合理原则的内容通常容纳了行

政法中的两个重要的原则,即平等原则

和比例原则.所谓平等原则又称为行政

公平原则,是指法律执行的平等.通俗地

讲就是"相同的,相同对待;不同的,不

FAZHIZONGHENG

同对待".而比例原则则是指行政权力在

侵犯公民权利时,必须有法律依据（即法

律保留原则）,但是必须选择侵害公民权

利最小的范围内行使之.通俗地讲就是

不能为达到行政目的而不择手段.比例

原则通常包含着妥当性原则,必要性原

则和均衡原则三个子原则.可见,行政合

理性原则主要是为了防止行政权的滥用.

随着国家在现代生活中的作用由消极转

向积极,行政权的扩张已经成为不可避

免的事实,而且行政权的存在就意味着

行政自由裁量权的存在,那么此时如何

防止行政自由裁量权的滥用呢?

如何避

免"合法"但不"合理"的现象呢?

这就

需要行政机关恪守诚信的义务,审慎并

善意地行使自己的裁量权,使其"行为"

和"目的"之间存在一定的"比例"关系,

并符合平等的要求,行政合理性原则由

此而生,诚实信用也就成了行政合理性

原则的当然之义.

（二）诚信原则的价值导向作用

诚实信用原则作为行政法上的最高

原则,它派生出行政法的基本原则,而具

体行政法律制度的构建又是在一定立法

目的的支配下,围绕着行政法的基本原

则而设计出来的.这就形成了一个金字

塔状的行政法律体系,诚实信用原则位

于"塔顶"的最高点,起着统领整个行政

法律体系的作用.然而,具体的制度设计

并不因为看似严谨的法律体系而不存在

冲突,因为我们都知道,法律价值的追求

并不是单一的,而是多方面的,比如秩

序,自由,效率等等,都是法律追求的目

的,行政法也不例外.经验却告诉我们,

法律的价值没有绝对的优先性,这些价

值选择往往是顾此失彼的,顾全了效率

就失去了公平,实现了自由却忽略了安

全.立法机关面临着这些选择的时候也

不可能一劳永逸地给出一个固定的精确

的价值排序表,他们必须也只能通过确

立法律原则的方式来对法律价值的选择

问题表示关切.当行政机关处理具体问

题时同样面临这种价值选择的时候,他

们就必须遵循这种法律原则,才能使其

选择不致于恣意.当行政机关的选择受

到司法机关的审查时候,司法机关同样

遵循这种原则作为判断行政机关的选择

是否恣意的衡量标准.从这个角度上讲,

诚实信用原则作为行政法的最高原则,

在统领着其他基本原则和具体的法律制

度的同时,也成为一种价值选择的导向.

行政机关应该秉承诚实和善意进行裁量,

司法机关也以其是否诚实和善意作为一

种衡量标准.所以诚实信用原则引导着

行政机关的行为符合立法者的要求,引

导着行政机关的行为为司法机关所认

可.

三,诚实信用原则

对行政法律制度运作的作用

诚实信用原则在行政法律制度运作

中能够起到什么作用呢?

这可以从两个

方面进行探求,一是诚实信用作为一个

法律原则,应该具有法律原则在法律制

度中的某些共同的作用,如实现法律漏

洞的补充和对法律进行解释等等;二是

诚实信用作为行政法的一个原则,在行

政法界域内理应发挥着独特的作用,这

种作用显然与其在民法等其他部门法不

同,如有利于保护公民权利,限制行政裁

量的滥用,提高行政效率,降低行政成本

等等.

【一】补充漏洞与解释法律

日常生活千姿百态,时刻处于变化

之中,这导致了法律永远都滞后于现实

生活.且由于立法者也受到立法经验和

立法技术的限制,因此制订出来的法律

终究会或多或少存在着一些漏洞.这一

点在行政法领域更加明显,它是由行政

法难以实现法典化以及行政法调整对象

经常处于发展变化之中的特性所决定的.

法律原则是极其富有弹性和抽象性,它

本身也是法律的有机组成部分,因此它

可以直接从幕后走向前台,直接充当行

政执法或行政审判的依据,从而起到补

充成文法不足的作用.如北京海淀区法

院在"田永案"中对正当程序原则的大胆

援用就开启了以法律原则作为行政审判

直接依据的先河.诚实信用原则虽然在

我国的审判实践中尚未被援用,但其作

为具有自然法色彩的行政法原则,理应

具有这种补充法律的作用,台湾地区和

德国也已经有适用该原则之先例.随着

我国民主法治观念的深入人心,行政诉

讼案件数量日益上升,相信诚实信用原

则的这个作用能够得以凸现.

法律解释是通过对法律条文,概念,

术语所表达的立法意图或法的精神的说

明,揭示立法者的意图,进一步明确法定

权利和义务的界限或补充现行法的规定

的一种国家活动.任何部门法的基本原

则都是立法者意图和目的的集中反映,

行政法也不例外.在行政法体系中,诚实

信用位阶最高,因此在行政法律制度运

作的过程中,如需要进行法律解释,无论

是立法机关,行政机关还是司法机关,都

应该遵循这种立法的精神,那就是诚信.

正如梁慧星先生所言:

"一般而言,进行

法律解释时,必须受诚实信用原则的支

配,才能维持公平正义."可见,诚实信

用原则本身可以作为法律解释的依据,

同时又是法律解释必须遵循的解释规则.

（二】保护公民权.限制裁量权的

滥用

行政权与公民权是一对矛盾的统一

体.一方面国家要维护良好的社会秩序,

就应该运用行政权对公民权加以保护,

另一方面,公民权在行政权面前是相当

弱小的,往往会受到行政权的不当侵犯.

"

一

切有权力的人都容易滥用权力,这是

万古不易的一条经验.有权力的人们使

用权力一直到遇到有界线的地方才休

止."那么行政权的界线应该在哪里呢?

笔者认为,行政权应该受到诚实信用原

则的控制.诚实信用作为一种伦理性和

道德性很强的控制力量,在很多情况下

可以成为行政内容的补充,限制行政机

关的自由裁量权,维护法律的公平正义.

行政机关行使行政权,行政权又是公民

权让渡的结果,因此行政机关在履行"契

约"时应该遵循诚实信用的准则.诚信原

则的遵守就会使行政机关的裁量行为受

到约束,这种约束一方面维护了行政权

的权威,另一方面又更好地保护了公民

权.诚信原则的这个作用在行政行为的

变动中得到很好的体现.按照现代法治

原则,行政行为一旦成立,即具有确定力

和存续力,行政主体要撤销或废止行政

行为均须受到诚实信用原则的制约.依

据诚信原则,各国一般确认对于设负担

的行政行为,可以随时撤销或废止,因为

公民权利不会因此而遭受到不平的影

响;对于授益的行政行为,各国一般规定

不能予以撤废,因为具有约束力的行政

机关已经使授益人获得了法律上的保护

地位,行政机关基于诚实信用原则的约

束就不能出尔反尔,任意剥夺这种地位,

这就有利于约束行政机关的行为,更好

地保护公民的权利.当然,如果涉及到公

共利益或相对人主观上有过错的,则允

许行政机关加以撤废,其目的也是为了

更好地保护其他公民的权利.由此可见,

诚实信用原则在行政行为法律制度的运

作过程中制约着行政主体的行政行为,

避免其任意撤废,更好地保护了公民的

权利.

（三）提高行政效率,降低行政

成本

现代的行政的趋势是一种服务行政,

所以现代行政法的精神就是"服务与合

作精神"这种服务与合作的理念使得行

政权的运作趋向温和,在行政权强制的

色彩弱化的背景下,诚实信用原则的作

用就更加显现出来.行政机关诚信行政,

就能使其既有权力又有权威,这种诚信

的形象如果为公众所认可,其行为就比

较容易为公民所接受,公民基于这种自

觉的接受就有利于行政机关的行政目的

的实现.相反,如果行政机关可以不受诚

实信用原则的拘束,决策的随意性大,甚

至言而无信,就会增加公民的抵触情绪,

行政机关要达成行政之目的,必然要动

用强制性的手段,不仅增加人力和财力

的负担,也会降低行政效率.

其次,诚实信用原则的约束对象不

仅仅是行政主体一方,行政相对人也必

须受到它的约束.换言之,这种"诚信"

应该是双方的.因此公民遵守诚实信用

原则,比如在申请行政许可的过程中,公

民按照法律的要求如实申报材料,可以

节省行政机关调查核实的成本,提高行

政效率,反之,如果公民不讲诚信,故意

隐瞒事实,则行政机关必须投入大量的

人力物力去审核申请材料,势必降低了

行政效率,浪费了行政资源.

诚实信用原则作为法的本质,应该

视为比行政法其他基本原则更为上位的

原则.可以说,诚实信用原则统领着整个

行政法律体系,不仅行政法的基本原则

由其所派生,而且具体的行政法律制度

的设计也是以诚实信用原则为价值导向

的.作为法律原则,诚实信用原则起着弥

补成文法的漏洞和解释行政法律的重要

作用,而且作为行政法上的一个原则,它

既约束行政主体,也约束行政相对人,有

利于防止行政机关权力的滥用,更好的

保护公民的权益.诚实信用原则是一个

伦理性和道德性极强的原则,其富含着

契约的因素,这由以市场经济中的契约

因素相吻合,因此有利于提高行政效率,

降低行政成本.虽然我国行政立法中尚

未有诚实信用原则的明确表述,作为法

的精神却不应因这种立法的滞后而有所

否定,我们应该在未来的行政立法中,特

别是即将制订的行政程序法典中借鉴外

国立法经验,明确界定诚实信用原则,以

符合依法治国的要求.■