民事执行难原因及对策.docx

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民事执行难原因及对策

民事执行难原因及对策

黎其亮

[论文提要]执行难是当前社会各界反映较为强烈的热点问题之一,长期困扰着法院的工作。

造成“执行难”的原因是很复杂的,既有历史原因,又有现实原因；既有客观原因,又有主观原因；既有法院内部原因,又有法院外部原因。

“执行难”除了执行环境恶劣外，法院也要积极寻找自身存在执行难的因素。

本文笔者着重从法院内部和外部（执行环境）进行分析，最后笔者针对法院自身和社会执行环境两方面形成执行难的原因，提出解决执行难的对策和建议。

（全文共7109字）

引言

《人民司法》1990年第6期载文《冲破层层阻力维护农民权益》,记的是一起桔梗产销合同纠纷执行案,这起轰动四川省的集团诉讼案,经1987年3月内江市中级人民法院终审判决后,苍溪县龙山农副土产运销部、苍溪县农业银行拒不执行判决,苍溪县委办公室、县政府办公室,市委、市政府办公室、市政府也指责判决不公,致使案件迟迟得不到执行；中、高级法院先后数次复查,均认为判决正确,省委、省政府领导亲自批示、派工作组出面协调,就是迟迟得不到执行；直到最高人民法院院长亲自过问,最高人民法院调卷审查、正式批复,至1989年9月,苍溪县农业银行才付出连带赔偿金47.07万元,而且债权人2314户农民“放弃”了追偿长达两年多的延期付款利息近12万元。

桔梗案件在审判、执行三年中,省、市、县三级法院投入人力三百余人次,行程两万余里,组卷十三卷,法院、有关单位和农民种植户耗资数万元。

由此看来执行之难,可见一斑。

【1】

一、执行难概述

“执行难”一词最早见于1988年最高人民法院向全国人民代表大会作的《法院工作报告》。

此后,历年的最高人民法院《法院工作报告》、历次全国性的会议均有执行难的提法及解决执行难的相关内容。

执行难是当前社会各界反映较为强烈的热点问题之一,长期困扰着法院的工作。

“执行难”已严重损害了法律尊严,影响了司法权威和人民法院的形象。

1999年7月,中共中央以中发（1999）11号文件转发了《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》,“执行难”问题已引起党中央的高度重视。

2002年11月,党的十六大报告又提出,要通过司法体制的改革,“切实解决执行难问题”。

【2】表明党中央把解决执行难问题列入“依法治国,建设社会主义法治国家”的重要议事日程。

当然,除了执行环境恶劣,受地方、部门保护主义的干扰而难以执行外,同时,我们也要一分为二的从法院自身寻找存在执行难的因素。

根据法院纪检监察部门的统计,2003年全国法院执行人员利用执行权违法违纪的占法院违法违纪的19.8％。

【3】这也是执行难的一个重要原因。

到底什么是执行难呢?

笔者认为,执行难应指人民法院在民事执行过程中,被执行人有履行能力,但由于人民法院自身消极执行或虽然积极执行,但受到社会执行环境等各方面因素的干扰,从而使债权人的利益无法通过执行程序得到有效实现。

近几年,为解决“执行难”问题,各级、各地人民法院都在从自身积极探索和实践执行工作改革,逐步建立和完善了当事人举证、流程管理、审执分离、委托执行、执行听证、债权凭证等一系列执行制度。

但由于“执行难”是一个社会问题,执行工作的社会性也决定了其离不开社会的积极配合和协助,因此,仅靠法院内部进行的司法改革,难以根本改变“执行难”的局面。

这就要我们认真分析执行难的原因,从中寻找解决的良策,对症下药,从根本上解决执行难。

二、执行难的形成原因

造成“执行难”的原因是很复杂的,既有历史原因,又有现实原因；既有客观原因,又有主观原因；既有法院内部原因,又有法院外部原因。

下面笔者着重从法院内部和外部（执行环境）进行分析。

众所周知,人民法院的民事执行,通常是通过启动执行程序,执行债权而得以实现的。

一般情况下,当事人的债权要经过执行得以实现,必须同时具备以下三个条件:

第一,民事执行功能必须得到充分发挥（法院自身主观原因）。

即在申请执行人申请后,执行机构能够依法顺利启动执行程序,主动采取各种执行措施和强制措施,而且各项措施都能够切实发挥应有的功效,促成债权的实现。

第二,被执行人有履行能力。

即被执行人有可供履行债务的财产或其他条件,这是民事执行功效发挥的根本前提。

第三,有良好的执行环境（社会客观原因）。

如果执行环境恶劣,如地方和部门保护主义干预、当事人暴力抗拒执行、公民的守法意识低下、相关部门或人员不协助执行等,执行工作就难以顺利进行。

以上三个条件中,第一个条件是法院自身主客观方面的原因,可以通过自身改革完善而改变,第二、三个条件则是法院不能完全左右的客观条件。

（一）法院自身的原因

1、法院自身指导思想不够明确,重审轻执。

长期以来,人民法院总认为,案件判决生效或调解达成协议,就是案结事了。

其实不然。

真正的案结事了,而是要当事人的债权经过诉讼程序或执行程序得以全部实现。

多数法院领导指导思想不明确,对执行工作重视不够,存在重审判轻执行的思想。

我国由于执行工作起步晚,加之长期以来对执行工作缺乏正确认识,总认为,执行就是拿着生效法律文书去要钱,只要身强力壮就行,不需要懂什么业务。

…使执行员整体素质不高。

【4】表现为执行组织机构不健全,执行人员力量配备不足,装备落后；执行人员执法水平不高,工作不够规范,极个别执行人员经不住社会上各种不正之风侵蚀,办关系案、人情案,甚至搞权钱交易；法院与社会相关职能部门沟通、协调联系不够,没有又建立起全社会联动的执行机制,任由法院一家单打独斗。

2、审判执行配合不够,相互脱节。

一些审判人员错误地认为审理的职能仅限于对当事人之间发生争议的权利义务关系依法予以确认,至于裁判的执行不属于审理的职责范围,以至于本应在审判阶段采取财产保全措施却未能及时采取,坐失良机,给案件审结后的执行带来困难；还有一部分审判人员承办的案件质量存在瑕疵或“三案”或说理不清,当事人输赢不明白,被执行人不服,导致进入执行程序执行时,被执行人产生对抗心理。

3、执法不严,措施不当,消极执行,影响法院在社会中的形象。

由于法院自身忽视了对执行人员的法律知识和社会知识的提高,造成了执行人员整体素质的提高与新形势的发展不相适应。

表现为,有的执行人员法律知识、理论素养低,造成执行人员的行为意向、工作态度较差,产生消极性违法执行、积极性违法执行、执行人员违法违纪现象时有发生；执行人员工作作风拖拉,执行中不主动、不积极,既不对当事人的实际履行能力进行分析,也不对执行中可能出现的问题进行调查；在执行过程中,有的执行人员没有周密的布置和安排,一遇困难,便不知所措,或滥用执行措施使执行工作陷入困境,贻误战机。

严重损害了人民法院的公正司法形象。

4、司法制度的缺陷,审执地方化,冲淡司法独立地位。

由于人民法院在财政体制和人事体制上受地方的管理和制约,从而冲淡了司法的独立地位。

审判权和执行权地方化现象比较严重,法院之间配合不够,致使法律的实施不力；现行司法体制、法院管理体制制约了人民法院执行工作职能作用的有效发挥。

（二）、社会执行环境的原因

1、地方、部门保护主义干扰。

一些党政机关,包括人大、党委、政府及其各职能部门和公安、检察机关,利用手中职权对法院的执行工作进行干预,阻挠执行；有的党政机关就是被执行人,法院根本无法采取强制执行措施。

如,江苏省大丰县法院依法冻结了四川省广汉市某公司17万余元,却被广汉市检察院解冻,该院检察长居然还大言不惭地称:

“检察院有权监督法院的审判活动,你们随便冻结账户,我们就有权撤销你们的冻结”云云；1993年10月9日《人民法院报》报道,陕西省定边县公安局的十多名干警为庇护当地几名违法抢夺他人汽车的人员,在该局长彭绍禄的纵容下,竟在该局院内,对前来依法采取财产保全、扣押被抢汽车的宁夏盐池县法院执行人员殴打和搜身,并收缴了执行人员携带的枪支、弹药、警棍及工作证、身份证等物；湖南省某县法院在执行中,将本地某厂的款划给外地当事人,县长就让法院的主管院长到该厂代职当副厂长,让他理解工厂的困难,当“理解厂长”；某县法院依法划拨了一乡政府的存款,县财政局局长以扣发法院的办公费相要挟,让法院再把款退回。

【5】由于人民法院在财政体制和人事体制上受地方的管理和制约,对涉及本地利益的案件执行中,往往会自觉或不自觉地带有地方保护主义的倾向。

而当遇到地方行政的干预时,因地方保护主义作祟而偏离公正执法的方向。

2、经济秩序运行混乱,给执行工作带来障碍。

目前,我国正处于急剧的转型过程中,转型是为了发展,而发展的目标要发展出和谐社会。

转型期既是经济增长的黄金时期,也是社会矛盾的高发期。

一些公司盲目经营,亏本负债,根本无偿还能力；一些地方金融秩序混乱,各种经济组织和法人单位银行账户林立,无法确定基本账户；一些主要部门对车辆、房产、土地、工商户登记资料不全,这些给执行工作带来不便。

3、当事人法律意识淡薄,履行生效法律文书的自觉性不高。

一些被执行人不知法、不懂法,认为不履行法律义务,法院不能把其怎么样,能拖则拖,能躲则躲；也有一些被执行人知法抗法,对生效法律文书置若罔闻,甚至暴力抗拒执行。

4、民事执行立法滞后和不完善,影响执行工作。

目前我国尚未有统一的民事执行法来规范执行,现行法律中所确定的执行方式、内容比较笼统和原则,设置过于粗略,缺乏可操作性,执行措施、手段还不能满足新时期执行工作的实际需要。

三、解决执行难的对策

（一）、明确执行工作的指导思想,处理好审执的关系

人民法院的执行工作,其出发点和归宿点都是为了维护法制的统一,维护法律的权威和尊严,履行宪法和法律赋予法院的职责。

执行工作必须有正确的指导思想,在执行工作中要完善处理好审执方面的关系,摆正审执位置。

1、明确思想。

一是坚持用科学发展观和“三个至上”的指导思想来处理和谋划执行工作,为维护国家法制的统一服务；二是在党的正确领导下,为改革、发展、稳定和社会主义市场经济服务；三是要把审判和执行作为人民法院工作的两翼,协调处理好两翼之间的关系,二者缺一不可,否则,法院的工作就很难“飞”得起来。

2、审执并重。

审判是执行的前提和基础,执行是审判的保障和实现,两者同等重要,不可偏离。

法院工作应“两手抓”,即一手抓审判,一手抓执行,视同两翼,协调同步发展。

3、审执配合。

审执分离不是审执分家,而是审执职责分工、相互监督。

在此基础上,还要明确分离后,相互配合的内容,使之形成合力。

由于社会经济的不断发展,财产形式出现了多样化,如用益权、租赁权、承包权等,由于在审判时财产保全不到位,很多案件进入执行时,财产被转移、藏匿、毁损、流失等,致使权利人的权益得不到有效保护。

如果在审判时,采取财产保全措施,尽量锁定讼争标的或债务人的财产权益,一方面促使败诉方及时履行义务,另一方面也为案件进入执行程序执行时提供便利。

因此,只有审判人员与执行人员密切配合,才能充分发挥人民法院工作的整体效能,实现审判和执行的目的。

（二）、治理执行环境、切实规范执行秩序

法院的执行工作是在一定的社会背景下展开的,我们需要在该社会背景下,有一个适合民事执行权运行的土壤,亦即良好的执行环境。

如果执行环境不佳,甚至恶劣,如地方、部门保护主义干扰、相关部门或人员不协助执行等等,执行工作也就很难取得较好的社会效果和法律效果。

1、坚决打击地方保护主义,维护执法统一。

地方保护主义是执行工作的一个大敌,法院长期深受其害。

对此,中央（1999）19号文件的下发具有一定的遏制作用。

但贯彻实施力度还有待于进一步加强。

对于以身试法的单位或法定代表人,该罚款的要罚款,该拘留法定代表人的,要坚决拘留。

情节严重、对社会造成恶劣影响的,该追究法定代表人刑事责任的,要坚决予以追究。

总之,人民法院要充分利用党中央给我们的这一“尚方宝剑”坚决打击地方保护主义,维护执法统一。

2、完善协助法院执行的社会联动机制和监督机制。

修改后的民诉法第二百三十一条的规定,就是要求通过多部门共同协作，形成综合治理执行难的工作格局，从各个方面加强对被执行人的约束,促使被执行人不得不自觉、主动地履行裁判,成为解决执行难的一个重要手段。

法院应确立社会化大执行的理念,加强与工商、银行、房地产等职能部门的沟通与联系,全面构建长期的多部门协同作战的执行联动机制。

人民法院应充分利用现代互联网络科技手段,争取各级党委政府的支持,建立起与政府职能部门、企事业单位、社会团体及社会力量和资源执行联动,并在互联网络上发布被执行人的各项信息,让各联动成员积极协助人民法院搞好执行工作。

被执行人可能会逃避法院执行,但其不可能逃避社会生活和经济交往。

因此,依靠社会的资源和力量进行调查、执行,将更能有效地查明财产,促使被执行人履行义务。

就如同治安问题要靠社会综合治理,而不单靠公安部门一样。

所以,解决执行难需要社会的积极参与,要走社会化的道路,要在全社会确立社会化大执行的理念。

如,工商管理机关切实履行好对工商企业的管理职责,防止被执行人通过变更工商登记的手段逃避债务；房地产管理部门,严格过户程序,切实防止被执行人钻法律空子,不让被执行人有机可乘；国土部门停止给被执行人办理土地使用权的转移限制；银行对企业或个人的账户进行全面清理整顿,严格规定企业或个人的开户银行,限定企业或个人的帐户数目,规范企业或个人开户,为法院财产调查提供便利。

通过加强与银行、工商、房地产等业务部门的沟通。

将一些拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人名单提供给有关职能部门,为其批准各项许可提供参考,相关职能部门根据法院案件执行工作需要提供被执行人在其职责范围内的相关情况,协助法院的案件执行工作。

让那些任何一个民事主体任何一次不重合同、不守信用的行为,都将成为其长期的、公开的污点,影响其商业信誉和投资、贸易、融资、消费机会。

让债务人无法逃避执行,不得不自动履行,就会有越来越多的债务人选择在纠纷解决时或判决生效后,申请执行前自动履行。

3、加强对执行工作的宣传、调研力度,提高全社会守法意识。

针对当前法院的司法权威还没有完全确立,一些被执行人的法律意识淡薄,想方设法逃避执行的“人难找,物难寻,案难办”的情况,以及部分被执行人为逃避执行甚至鼓动一些不明真相实情的群众上访或堵路,以影响社会稳定作为恶意逃债的“挡箭牌”，使法院执行人员面对是“维护社会正义”还是“维护社会稳定”的两难选择的被动局面。

我们下大力气通过各种方式进行经常性的执行宣传和调研活动,并不定期的对案件当事人进行回访,变上访为下访，努力将问题解决在萌芽状态,也使执行工作更加公开、透明，深入人心。

4、构建多元化社会调解机制,减少进入执行程序的案件。

应用ADR（AlternativeDisputeResolution）替代性纠纷解决方法,减少矛盾纠纷案件进入诉讼,从源头上减少执行案件。

【6】当然,没有了“执行案件”就没有了“执行难”了。

（三）、用足、用好民事执行法律制度,提高执行工作水平

1、认真贯彻和学习新修订的民事诉讼法，提高运用民事执行法律的技能。

尽管民事执行法律法规还不健全，执行手段比较少，但新修订的民事诉讼法和相关法律赋予法院的执行手段还是较多，只要我们用好用足，就能满足现阶段执行的实际需要。

所谓用好，既要根据案件的具体情况,灵活运用执行措施,经说服教育后自觉履行的,就不用执行措施；能用查封、扣押等措施达到执行目的的,就尽量不用拘留等人身强制措施。

所谓用足,即要加大执行力度,法律规定的划拨、查封、罚款拘留、等执行措施要多管齐下，该拘留的要拘留，构成犯罪的，该逮捕追究刑事责任的要追究刑事责任。

因此，对新修订的民事诉讼法，法院应当选择在适当的时机，有计划、有目的的选派执行人员进行培训。

以提高执行人员运用民事执行法律的技能。

2、创新执行方式方法,提高执行效率。

除民事执行法律明文规定的以外,在不违背宪法、法律规定的情况下,只要能够把问题解决,双方满意均可。

如承包经营权、租赁权、用益权的折抵等等,都是行之有效的解决办法。

3、以人为本,依法文明执行。

在执行工作中,要强调以人为本的理念,依法文明执行。

彻底改变以往执行方法简单、态度粗暴,衣冠不整,着装混乱,不表明身份,不出示证件以及对被执行人言语不礼貌,态度蛮横等现象。

坚持依法、规范执行,提倡文明执行,不断提高执行工作水平,树立人民法院的良好形象。

（四）、加强执行队伍建设,提高执行队伍素质

1、加强执行队伍规范化、科学化管理。

建议加强对执行队伍的调研,制定全国统一的执行工作规则,以规范全国法院的执行工作,监督、约束具体的执行行为,长期稳定执行人员工作岗位。

2、加强执行队伍的业务培训,提高执行人员素质。

事业成败,关键在人。

因此,要确保执行的程序合法性和实体的公正性,就必须有一支高素质的执行队伍。

一名合格的执行员不仅要业务精通,还要有丰富的社会经验和实践能力。

要提高执行人员的素质,最重要的就是要重视执行人员的教育和培训。

教育培训的内容不光是理想信念、职业道德、纪律作风、法律知识等方面,还应包括执行艺术和技能的培养。

只有这样,才能使执行人员全面适应新时期执行工作的需要。

3、加强执行装备建设,改善执行工作的物质条件。

执行工作经常需要快速反应,危险性大,在交通、通讯工具上应给以执行人员适当倾斜,这不是待遇,而是工作需要,其他部门不得搞攀比,同时在人身上给以保险,解除执行人员的后顾之忧。

作者单位：

云南省广南县人民法院

参考文献：

1、孙加瑞著：

《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社1999年12月第一版第47页。

2、江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会的报告：

《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》。

3、童兆洪主编：

《民事执行调查与分析》人民法院出版社2005年1月版第105页。

4、童兆洪主编：

《民事执行调查与分析》人民法院出版社2005年1月版第103页。

5、孙加瑞著：

《中国强制执行制度概论》，中国民主法制出版社出版发行,1999年12月第一版第50-51页。

6、ADR的概念最早源于美国,1998年美国《ADR法》中提出:

替代性纠纷解决方法包括任何主审法官审判以外的程序和方法,在这种程序中,通过诸如早期中立评估调解等方式,由中立第三方在争论中参与协助解决纠纷。

见国家法官学院主办《法律适用》杂字社出版发行,《法律适用》2007年第11期第8页。

中央政法委政法[2005]52号文件要求:

“建立多元化纠纷解决机制,从源头上化解执行难问题。

2009年1月