日本社会保障制度及对中国之启示.docx

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日本社会保障制度及对中国之启示

日本社会保障制度及对中国之启示

　　“社会保障”这个概念，1935年首先出现于美国的《社会保障法案》上。

一般来说，社会保障就是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度[1]。

中国传统社会保障制度的内在缺陷决定了改革的必要性，当今市场化经济改革尤其是国有企业改革的深化决定了社会保障制度改革的迫切性。

借鉴日本社会保障制度的经验得失，对中国改革、完善自身的社会保障制度将具有重要的意义。

　　一、日本社会保障制度透视

　　构建历程

1、建立

日本的社会保障制度始于20世纪20年代，至今已有80多年的历史。

而现代意义上的社会保障体系的建立则是在二战后。

1950年10月，日本首相咨询机构“社会保障制度审议会”提出《关于社会保障制度的劝告》，文中对社会保障制度作了这样的界定：

“社会保障指对疾病、负伤、分娩、残疾死亡、失业、多子女以及其它原因造成的贫困从保险办法和国家直接负担方面寻求经济保障途径，对陷入生活困境者，通过国家救助保障其最低限度的生活；同时，谋求公共卫生和社会福利的提高，以便使全体国民都能过上真正有文化的社会成员的生活”。

日本社会保障制度由此逐步建立。

2、发展

1961年，日本实行“国民皆年金与国民皆保险”体制，从而奠定了以全国民众为对象的综合性保障基础。

1973年，由于实行厚生老龄年金的物价补贴以及扩大健康保险，推行老年公费医疗制等，该年被称为“福利元年”。

此后，日本逐步形成了以社会保险为中心的社会保障体系，并以不同阶层为对象，分成三大部分：

一是国家扶助——以贫困阶层为对象；二是社会福利——以低收入阶层为对象；三是社会保险——以一般阶层为对象。

可以说，到20世纪70年代中叶，日本初具规模的社会保障体制基本形成。

3、完善

随着社会的发展，为了适应不断增长的社会保障需求，日本除了不断颁布新的社会保障法规外，还对现有社会保障制度进行了一系列改革，如提高医疗保险与年金的给付率：

加强雇佣保险制度；扩大劳工保险范围；制定各种社会福利法；实行儿童津贴制度与老人、公害等的公费医疗；制定防止污染与保护自然以及美化生活环境的政策等，从而使日本社会保障制度日趋完善。

　　基本现状

同其它国家一样，日本的社会保障制度主要利用了保险原理，并以医疗保险、养老保险、失业保险、工伤事故保险等作为主体。

1、医疗保险制度

日本于1960年推行全民医疗保险制度。

规定人人都必须投保，投保者患疾病时自付所需医疗费的20％至30％。

个人缴纳的保险费与其收入成正比。

对低收入者采取特殊措施予以减少，医疗保险分为健康保险和国民健康保险两类。

健康保险是根据1922年的健康保险法建立的。

其对象是各企事业单位的在职职工。

投保人每月缴纳工资的％，政府负担保险支出的％，投保者享受补助金为最近3个月平均工资的60％，享受时间最多为18个月。

国民健康保险的对象是从事农业和渔业的人员、个体经营者、无业人员。

受保人每户年平均缴纳万日元，政府负担医疗费用的45％。

2、社会保险制度

日本的社会保险制度主要由国民年金、厚生年金和其它年金组成。

其它年金包括共济年金、福利年金、企业年金等。

加入年金是由法律规定的。

年金制度除了参加者缴纳保险外，还来自国库的负担。

国民年金于1959年10月施行，对象是20岁至60岁的日本国民。

厚生年金在日语中是提高生活水平，增进健康之意，该制度创设于1942年，对象是少数未满15岁的民间企业就业人员。

福利年金则是针对70岁以上，由于特殊原因而无法享受上述年金或享受数额很少者。

3、失业保险制度

失业保险，日语中叫雇佣保险，始建于1947年。

受保险对象为全部受雇于工业企业的雇员，保险金的资金来源为投保人缴纳收入的％，雇主缴纳工薪总额的％，政府负担救济费支出的25％和管理费。

失业救济金的给付条件是被雇佣者在最近一年内缴纳了6个月以上的保险费，失业后又在“职业保障所”登记的人员，领取天数为90天至300天。

4、工伤事故保险制度

保险对象为全部受雇于工业企业之雇员，保险费由雇主缴纳工资总额的％～％。

保险范围包括因公引起的疾病、受伤及工作能力的丧失、上下班交通以外引起的事故。

工伤补助的标准依暂时性工伤和永久性工伤而有所不同。

　　作用原因和特点

1、五大作用

事实证明，日本的社会保障制度对其经济和社会发展确实起到了“稳定器”、“调节器”的作用。

具体体现在：

保障国民生活

战后，从总体上看，日本的社会环境一直是比较稳定的，这从其政局比较稳定，失业率、犯罪率和离婚率一直比其他发达资本主义国家低均可得到充分证明。

如在1970、1980、1990和1992四个年份，其刑事犯人数依次为万、万、万、万，总体上呈减少之势。

而社会保障至少对保证国民生活和社会环境的稳定发挥了重要作用：

“全民皆保险”体制的建立，使社会各阶层均获得基本生活和医疗保证；社会保险费运作在一定程度上缩小了各阶层实际收入差距，从而缩小了社会不平等，避免或减轻了因此而引发的社会矛盾和冲突；失业保险也使失业者不会因生活无着而铤而走险。

缩小贫富差距

在日本，既无可与美国比肩的超级巨富，也少有美国街头的“无家可归者”。

社会保险惠及较多的，还是各类中低收入家庭，而社会保障资金来源在日本收入最低的1/5家庭中仅占％。

这意味着社会保障制度实际上起到了对国民收入一定的分配与再分配功能，从而在一定程度上起到了缩小贫富差距的作用。

强化宏观调控

战后，日本之所以能获得比欧美发达国家更为优异的经济发展业绩，与其更为有效的宏观经济调控机制有着重要因果关系。

通过扩大或缩小财政支出规模以刺激或抑制社会有效需求，是国家实行宏观经济调控的重要手段。

社会保障支出又在国家财政支出中占有很大比重，如在1985、1990和1995年3个财政支出年度，社会保障关系费在日本中央财政一般会计预算支出中所占的比重分别高达％、％和％。

因此，增加或减少社会保障支出，即成为国家强化宏观经济调控的有效手段之一。

减缓周期波动

在社会保险费收入方面，当经济周期处于高涨阶段，社会保险机构及各级财政和企业取得的收入也相对较多，从而相应减少了政府和企业的实际支付压力，这无疑会对社会需求从而对经济高涨产生一定刺激作用，以致对经济复苏产生积极影响。

而在社会保险支出方面，经济出现萧条或危机时，社会失业势必增加，社会保险机构必然要支付更多的失业保险金，失业者利用这部分资金购买必要生活用品，即形成对社会需求的有效扩大，而在经济高涨时期则相反。

开发人力资源

政府的社会福利支出在相当程度上弥补了个人和家庭对劳动力培养和训练费用支出的不足，对培养和开发本国人力资源起到了积极作用。

2、三大原因

日本的社会保障制度之所以能发挥上述作用，究其原因，主要在于具有以下优势：

按照本国国情建立，社会保障具有日本特色

战后，日本社会保障制度的形成尽管也借鉴了美欧经验，但主要是根据本国的实际情况而制定。

一是对社会保障涵义的界定起点高。

如何确定社会保障的定义和范畴，是筹建社会保障体系的重要前提条件之一。

从“劝告”中，我们可知日本在当初确定社会保障范围时，不仅包括所得保障，还包括社会福利和医疗等社会服务。

事实证明，这一界定是符合战后社会保障的国际潮流的。

二是保险费用负担全民化。

日本基本上遵循被保险人、事业主和国家财政拨款“三者负担”的原则[10]。

因为政府负担的费用，实际上是靠税收得来，所以，国民皆保险的实质是“全民共同保障全民”的生活。

三是保险费的发放体现社会救助与个人能力培养相结合。

与西欧某些“高福利”国家相比，日本社会保障费的发放掌握尺度较严，这固然与控制财政支出和国民负担的考虑有关，同时也包含着倡导个人自立、自助精神和弘扬勤劳意识等意图。

比如在失业保险方面，既组织失业救济，也为失业者创造再就业的能力和机会。

抓住经济发展有利机遇，社会保障完善化、普及化

社会保障事业要得以长足发展，政府的积极扶植，尤其是国家财政的支撑，是首要前提。

一般而言，一个国家社会保障的发达程度总是与其经济发展水平相应的。

战后，日本的社会保障大体经历了从战后开始至50年代中期经济恢复阶段的“形成期”；从50年代后半期至70年代初经济高速增长阶段的“充实期”；从1973年第一次“石油危机”到目前为止低速发展阶段的“转换期”[11]。

而1950至1973年的经济高速增长，不仅从根本上改变了日本经济面貌，而且也给社会保障的发展提供了不可多得的历史性机遇。

以60年代为例，日本经济的年均实际增长率达％，国民收入和人均国民收入分别以年均％和％的速度递增。

与此同时，中央财政收入同步增长，年均增幅达到％[11]。

正是在此背景下，日本政府加速筹建社会保障管理体系的步伐，到70年代初，这一浩大的“社会工程”已基本完成。

以健全法制作为强化手段，使社会保障得以有效运营和管理

日本政府重视依法治理经济，一项经济制度的出台，均有严格的法律依据，可以说，战后日本社会保障制度形成和发展过程，也就是相关法规不断完备和充实的过程。

一是各项社会保障制度依法制定。

社会保障的四个部门，均有与之相对应的法规和其他法律的有关条款，如社会保险，属于医疗领域的有《健康保险法》等，属于养老金领域的有《厚生养老金保险法》等，属于雇用领域的有《失业保险法》，属于保护领域的有《工伤事故补偿保险法》等，属于社会保险运营及管理领域的有《社会保险审议官和社会保险审查会法》等共28项[11]。

又如国家扶助及社会福利，有《生活保护法》等共17项[11]。

再如公共卫生及医疗有《医疗法》等共32项[11]。

各项社会保障制度的实施管理有法可依，确保了其严肃性与稳定性。

二是实行分权式的管理体制。

有五大机构：

一为立法机构，为国会的参议院和众议院。

二为行政管理机构，中央政府由劳动省与厚生省负责，只管监督，直接运营则由其下属的地方政府或共同法人组织承担。

三为经办机构，中央办社会保障中心，地方为社会保障事务所。

四为营运机构，为全国各地的保险公司。

五为监督机构。

　　3、三大特点

首先，社会保障的覆盖面广，普遍性强。

从内容上讲，到目前为止，已形成包括社会保险、国家扶助、社会福利和公共卫生医疗四大领域以及诸如健康保险、养老金保险、失业保险、工伤事故保险、残疾人福利、老人福利、儿童抚养津贴、母子福利、传染病预防、精神卫生事业及老人保健等46项制度在内的较为完整的社会保护系统[11]。

就质量而言，例如实行70岁以上老人“医疗免费化”、儿童补贴“制度化”以及提高养老金发放标准和家属医疗保险支付比率等。

从对象上讲，在1961年的良好基础上，更具全民化。

其次，社会保障目的由“扶贫”转向“防贫”。

战后，日本的社会保障首先是围绕生活救济失业对策和传染病防治等领域展开的，具有很强的“扶贫”色彩。

随着经济的恢复和发展以及人民生活的改善，社会贫困面日益缩小，于是从50年代后半期起，日本政府以保证全体国民生活稳定为宗旨，实施“防贫”对策，这意味着日本社会保障已完成了由政府救济向社会保险的过渡。

最后，中央和地方政府对社会保障的财政拨款范围明确。

中央和地方政府对社会保障的财政拨款，日本统称“公费负担”，其中属于中央政府部分称作“国库负担”，属于地方政府部分称作“地方负担”[10]。

日本采取的是以“国库负担”为主，“地方负担”为辅。

“国库负担”以社会保险为重点，“地方负担”分布较均衡，更直接地面向国民生活。

　　面临的问题

日本的社会保障制度在60年代至70年代初，经济社会环境均较有利的条件下，得到了迅速扩充和完善，呈现出诸多优势特点，并反过来成为经济社会发展的推动力。

但随着环境的变化，日本的社会保障又面临一些实际问题，归纳起来主要有以下几个方面：

1、经济增长失速

60年代至70年代初，日本社会保障制度的迅速扩充和不断完善，在很大程度上得益于当时的经济高速增长。

然而