打造渝东南扶贫示范开发区抢占武陵山经济协作区制高点.docx
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打造渝东南扶贫示范开发区抢占武陵山经济协作区制高点
打造渝东南扶贫示范开发区
抢占武陵山经济协作区制高点
朱高云
2007年国务院扶贫办与我市签订合作备忘录,决定共同建设统筹城乡扶贫开发示范区,因此我市有必要选定一个区域进行扶贫示范开发试点。
渝东南地处武陵山区,是与湖南、贵州、湖北接壤的少数民族聚居区,也是重庆典型的贫困地区。
2008年底召开的市委三届四次全委会提出要振兴渝东北和渝东南“两翼”,今年《国务院关于推进重庆统筹城乡改革发展的若干意见》(国发3号文件)也明确提出要加快渝东南地区的扶贫开发,并协调渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立“武陵山经济协作区”。
为尽快使我市在西部地区率先消除绝对贫困,并在武陵山经济协作区中占据重要支撑地位,建议市委市政府以扶贫示范开发来统揽渝东南地区经济社会发展,集中连片打造,尽快建成渝东南扶贫示范开发区,充分发挥对鄂西、湘西、黔东北交界地区的辐射和集聚作用。
一、建设渝东南扶贫示范开发区的必要性和可行性
我市贫困地区主要集中在秦巴山区的渝东北和武陵山区的渝东南。
渝东北地处三峡库区,有国家库区政策的支持,近年来发展较快。
相对渝东北而言,渝东南地区受到国家政策支持相对较少,改革开放特别是重庆直辖以来,经济社会取得了长足的进步,但老少边山穷的特征仍然没有根本改变。
渝东南地区工业、农业、文化、旅游资源丰富,辐射作用较强,经济文化同型,易于集中连片打造。
进行联合开发建设,能够在武陵山经济协作区中抢占先机,发挥更大作用。
(一)建设渝东南扶贫示范开发区的必要性
1.渝东南地区是国家和重庆市的特殊贫困片区。
渝东南6个区县全部是国家扶贫开发工作重点区县,是革命老区、少数民族聚居区和多省市边界地区,76%的面积是山地,有效灌溉面积不足30%,贫困程度较深。
2009年3月7日,中共中央政治局委员、重庆市委书记薄熙来在全国“两会”上首次正式提出了渝东南问题,认为是全市四大难题之一。
必须采取特殊政策和措施进行解决。
2.渝东南地区是武陵山地区的典型缩影。
武陵山区地跨渝鄂湘黔四省市边境,包括湖南省湘西土家族苗族自治州、张家界市、怀化地区,湖北省恩施土家族苗族自治州、重庆市渝东南地区,贵州省的铜仁地区和遵义市的部分县等7个地州市、40多个县(区)。
既是中国区域经济的分水岭,也是西部大开发的前沿和最好的实验基地。
但由于自然的、历史的原因,武陵山区社会经济发展比较落后,至今仍是全国18个贫困片中比较典型的地区。
武陵山地区存在的现象和问题渝东南地区都有。
解决渝东南地区问题可以为解决武陵山区问题探索出一条路子。
3.渝东南地区是重庆直辖市的形象。
国务院在关于重庆改革发展的文件中明确提出要协调“成立‘武陵山经济协作区’,组织编制区域发展规划,促进经济协作和功能互补,加快老少边穷地区经济社会发展”,将协调机构放在重庆的可能性最大。
渝东南地区是重庆市唯一的少数民族地区,地理位置重要,经济文化资源独特,随着舟白机场即将通航、渝湘高速路即将通车,加上已营运的渝怀铁路和即将修建的渝怀铁路复线,其中心位置优势日趋显现,能够同鄂湘黔相邻边界县市形成竞相发展的态势,但毕竟武陵山区有不少实力很强的地级市,重庆要在武陵山经济协作区中发挥更大作用,必须发挥渝东南地区的整体合力。
4.渝东南地区是一个有机整体。
渝东南地区山同脉、水同源、民同俗,文化同根、经济同型。
谁也了解谁,谁也不服谁。
由于自然资源的同性,导致工业经济同质性,6个区县互相封闭、互相较劲,无序竞争、无序开发,除造成资源浪费、重复建设、生态破坏、环境污染外,还不同程度地影响了毗邻关系和民族团结。
要彻底解决这些问题,必须进行整体开发。
总之,要使渝东南地区经济发展、民族团结、社会稳定,一个重要的途径就是要加强区域内合作,进行集中开发,构建绿色通道,打破行政区划壁垒,真正实现资源共享,风险共担,利益均沾,形成统一的大市场和良好的软环境。
(二)建设渝东南扶贫示范开发区的可行性
1.符合国家的战略要求。
2007年国务院扶贫办决定与我市共同建设统筹城乡扶贫开发示范区。
国发3号文件明确提出,“加快渝东南等地区扶贫开发,要坚持开发式扶贫、开放式扶贫和救济式扶贫有机结合,创新扶贫开发模式,促进产业发展,重点加快渝东南武陵山区各族群众脱贫致富步伐。
支持特色产业发展,每个扶贫开发工作重点县集中扶持2~3个特色产业,提高农村贫困人口自我发展能力。
完善整村推进扶贫规划,加大以工代赈实施力度,扩大深山峡谷和高寒山区扶贫移民搬迁工程实施范围。
”建设渝东南扶贫开发示范区,加快渝东南地区的扶贫开发,符合国家战略,必将得到国家的大力支持。
2.符合市委、市政府的目标定位。
《市委市政府关于加快渝东南地区经济社会发展的决定》(渝委发〔2007〕56号)提出,渝东南地区“要以统筹城乡发展为主线,按照‘加快’‘率先’和‘做特做优’的要求,实施大通道发展战略,大力发展劳务经济,合理开发优势资源,坚持产业发展与基础建设并重,资源开发与环境保护并举,经济发展与社会进步并行,人口转移与扶贫开发并促,自力更生与结对帮扶并立,民族团结与社会和谐并进,努力建设武陵山区经济高地、民俗生态旅游带和扶贫开发示范区”。
建设渝东南扶贫开发示范区符合市委市政府的要求。
3.符合渝东南地区的实际。
渝东南地区自然环境状况、历史发展变革、文化民俗背景等方面基本相同,以前又分别隶属于四川省涪陵地区、四川省黔江地区和重庆市黔江开发区,有着天然的地缘、业缘、人缘关系,具有良好的合作基础和广阔的合作前景。
近年来,6个区县发展态势迅猛,纷纷抢占武陵山区制高点。
如:
黔江区提出“构建区域中心,建设渝东南扶贫开发示范区、民族地区统筹发展先行区、武陵山经济协作前锋区”;秀山县提出建设“武陵之心、边城示范”;武隆县提出打造“国际旅游目的地”;石柱县提出建设“渝东枢纽门户和渝东地区绿色生态经济强县”;彭水县提出构筑“重庆生态经济强县、能矿产业大县和武陵山区经济高地的重要支撑点”;酉阳县提出实现“经济社会跨越发展、科学发展、和谐发展”。
建设渝东南扶贫开发示范区有着较为坚实的基础。
4.符合国家扶贫开发方向。
在历经了救济式扶贫(1978年~1984年)、区域性扶贫(1985年~1993年)、扶贫攻坚(1994年~2000年)、开发式扶贫(2001年~今)4个阶段后,国家目前大力推行片区开发,将贫困作为一个经济社会文化整体落后的问题来对待,在推进扶贫开发上由过去单一的解决经济发展,向基础设施建设、农民素质提高、比较优势资源的开发利用、社会事业发展和精神文明建设的全面进步、综合治理转变。
目前,全市有9个区县包括渝东南的武隆、黔江、酉阳已被纳入片区开发示范建设,效果较好。
秀山正在积极争取,今年有望纳入。
市扶贫办已请求国务院扶贫办将渝东南纳入国家特殊贫困片区给予大力扶持,国务院扶贫办今年已为我市安排4个片区开发县。
渝东南地区6个区县完全能够都被纳入片区开发示范点建设,并作为一个大片区整体进行扶贫示范开发。
二、建设渝东南扶贫示范开发区的主要内容
主要目标任务:
以科学发展观为指导,按照“统一规划、统一开发,优势互补、资源共享,错位发展、合作做强”的原则,统一认识和行动,整合各方面资金,在规划、交通、产业、市场、人才、旅游等方面加强联动,着力发展生态工业、生态农业、生态服务业,大力实施开发式扶贫,促进黔江区建成渝东南地区区域性经济中心和公共服务基地,秀山县建成全国最大的金银花生产和加工基地、辐射武陵山区腹地的边贸中心城市、锰钒矿深加工基地以及旅游中转集散地,石柱县建成特色山地生态农业示范基地,彭水县建成能源生产基地、烟叶复烤基地和萤石重晶石加工基地,酉阳县建成渝东南林纸基地和青蒿种植加工基地,武隆县建成世界级山地运动及休闲旅游基地和清洁能源生产基地,探索出一条以扶贫示范开发为龙头,统揽区域经济社会发展的路子,努力将渝东南地区建成西部最大的绿色有机生态农业示范走廊,为国家开发武陵山区做出表率和示范。
主要措施:
(一)大力进行生态扶贫开发
1.大力实施交通扶贫。
实施大通道发展战略,构建内外通畅、城乡通达的交通网络,有效聚合人力资源和商品物流。
尽快建成黔江舟白机场。
加强乌江航道整治和沿岸港口建设,提高航运能力。
加快推进渝怀铁路复线建设工程及沿线站场扩容和配套设施建设;加快建设重庆—利川铁路、南涪铁路;尽快动工建设黔张常铁路、黔石铁路。
加快建设渝湘高速公路,加快建设沪渝高速公路石柱至利川段,规划建设黔江—恩施、黔江—万州等高速公路;加快连接路、断头路、过境路和旅游公路建设;加快县际公路、农村公路建设,提高农村公路通达、通畅能力,带动特色产业发展。
2.大力实施产业扶贫。
大力发展现代山地生态农业,加快打造“渝东南翼”山地特色农业基地,做大做优特色农业,在产业的竞争力、企业的竞争力和产品的竞争力等方面领先于武陵山区。
大力发展畜牧养殖基地、绿特农产品种植基地、林业生产基地和优质特色中药材产业带,大力发展农林畜牧产品加工业。
支持6个区县发展2~3个在全国或全市具有一定影响的特色产业,支持黔江发展做大做强生猪、蚕桑产业,支持秀山做大做强金银花、油茶(茶叶)、土鸡产业,支持武隆做大做强高山蔬菜,支持石柱做大做强黄连、莼菜、辣椒产业,支持酉阳做大做强青蒿产业。
3.大力实施教育扶贫。
大力发展职业教育、民族教育和义务教育,努力建设武陵山区教育高地,切实提高群众文化素质。
以黔江为中心打造渝东南职业教育组团,建设高等职业技术学院。
在渝东南地区成立重庆市民族学院。
支持秀山建设武陵山区规模最大的民族高级中学。
大力发展寄宿制学校,对贫困家庭学生实行免费寄宿制。
建立艰苦朴素教育基地,利用“养儿不用教,酉秀黔彭走一遭”,与重庆主城区家庭实行城乡教育接对帮扶。
加大劳动力培训转移力度,提高群众就业创业能力,新增转移120万农村富裕劳动力。
4.大力实施旅游扶贫。
面向整个武陵山区,按照“整合旅游资源,合理开发利用,谋划旅游前景,打造旅游品牌”的原则,组建渝东南地区旅游协作工作机构,联合开发旅游资源,打造旅游品牌。
成立渝东南旅游集团,在渝东南各区县成立分公司,对渝东南旅游景点进行统一宣传、统一打造、统一经营,实现渝东南民俗旅游文化产业一体化发展。
精心打好“民俗文化”和“生态特色”两张牌,开发建设南方喀斯特世界自然遗产地生态旅游区、小南海武陵山乡旅游区、乌江风情画廊旅游区、黄水森林湖泊旅游区、民族文化古镇等特色精品景区,兴起“自然景观游”、“历史文化古迹游”和“民俗风情游”,加快建成重庆重要的休闲度假目的地、武陵山区旅游中转集散地、乌江画廊生态和民族风情体验旅游目的地。
建立渝鄂湘黔武陵片区旅游协作机制,推动武陵片区旅游产业持续健康稳定发展,带动当地经济发展、社会进步、文化繁荣和生态创新。
5.大力实施文化扶贫。
在渝东南各区县加快建设“一场一所两院三馆”(“民族文化广场”,“文物管理所”,“电影院、民族歌舞剧院”,“图书馆、文化馆、博物馆”)。
建立民俗文化科研体系,成立渝东南民俗民间文化研究中心,下设土家摆手舞研究所、山歌民歌研究所、傩戏研究所、花灯研究所、土司历史文化研究所等机构,深入开展民族民间文化挖掘和保护。
成立重庆市民族歌舞团,打造原生态歌舞节目,全面提升渝东南文化魅力。
支持黔江南溪号子、酉阳傩戏、土家摆手舞、秀山花灯、酉阳民歌、彭水鞍子民歌、石柱土家啰儿调等优秀传统艺术走出去。
建设影视文化基地和民俗手工艺品加工基地。
挖掘“二月二”、“三月三”、“四月八”、“七月半”等传统民间节日的文化内涵,办好“中国武陵山民族文化节”、“中国花灯文化艺术节”,举办“土家摆手舞大赛”、“山歌民歌大赛”、“花灯歌舞大赛”,以大型文艺活动为载体,实现多元文化互动,着力打造武陵山区文化高地。
6.大力实施商贸扶贫。
建设大市场,搞活大流通,发展大边贸,实现买武陵卖全国、买全国卖武陵。
加快建设武陵山区中药材批发市场、武陵山区农副产品批发市场等一批布局合理、功能互补、产销结合的区域性乃至全国性市场,构建以黔江、秀山两大区域性物流基地为核心,石柱、彭水等物流配送中心为节点的现代物流体系。
支持黔江区打造成为渝鄂湘黔四省市边区的商贸重镇,秀山打造成为渝鄂湘黔边区商贸、物流中心。
着力打造县城中心商圈;打造以秀山县洪安边城、石柱县西沱云梯街为代表的民俗风情购物特色街;鼓励武隆、黔江发展娱乐休闲等新兴消费特色街,支持石柱、彭水建设城市滨江沿岸休闲特色街。
发展一批上规模的销售公司和集旅游、餐饮、住宿于一体的企业。
(二)创新扶贫开发科学发展体制机制
在进一步加大扶贫投入力度的同时,借鉴并推广渝东南的武隆县作为全国科技扶贫示范县、全国连片扶贫开发示范县、全国信息化扶贫示范县的经验,进一步创新扶贫体制机制,构建全方位大扶贫格局。
1.创新政策扶持机制。
一是优化投入机制。
加大财政性投入,建立综合发展资金、专项扶持资金、专项救助资金等等,逐步构建稳定高效的财政资金投入支撑体系。
同时,通过政策性投入,积极引导各类社会资金投入扶贫事业,重点投向农业产业发展。
二是整合开发机制。
统筹财政性扶贫资金、以工代赈资金、民族发展资金、退耕还林资金和市级帮扶集团资金、“一圈”区县定点帮扶资金,打捆整合各类资源,发挥资金聚合效益,以整村脱贫项目为平台,集中力量推进片区扶贫开发。
三是建立扶持机制。
加大统筹城乡扶贫开发力度。
每个贫困村配备一名大学生“村官”。
大力培育村镇银行、农村资金互助合作社等新型农村金融机构,建立贫困农民创业基金,建立农村信贷担保机制,成立扶贫互助社,探索建立农业贷款贴息制度,激活农村金融市场。
四是健全保障机制。
实施低保制度与扶贫政策有效衔接。
建立救济救助基金。
2.创新项目管理机制。
一是健全项目申报机制。
发动群众研究讨论申报项目,通过“一事一议”筹资筹劳,发挥群众主体作用。
二是引入项目竟评机制。
每年年初下达项目计划前,由相关业务单位抽调人员组成评审小组,对乡镇申报的扶贫项目进行综合评估,竞争入围。
三是实行项目细化机制。
对各贫困村实施的项目,明确项目实施地点的起始位置和工程量。
四是建立项目备图机制。
建立项目实施前、项目建设中、项目建成后的图片等档案资料,以供查调。
五是改革扶贫资金兑现机制。
扶贫资金拨付尽量不通过乡镇,扶贫项目资金直接划兑业主,异地搬迁补助和救济资金直补到农户账上。
六是创新项目验收机制。
每个贫困村设3—5名扶贫项目和资金义务监督员,由其对项目验收和资金拨付进行全程监督。
3.创新分类管理机制。
一是对因病、因残、年老体弱等丧失劳动能力的特殊人口,采取“输血式扶贫”,实行纳入社保和“特殊救助式扶贫”保障其基本生活。
二是对自身能力较强、综合素质较好、有脱贫基础的困难群众,采取“造血式扶贫”,大力引导发展骨干产业和劳务经济,促使其优先脱贫。
三是对具备一定生产能力、发展基础较差的困难群众,采取“开发式扶贫”,加大技能培训及资金和项目的扶持力度,引导其加快脱贫。
四是对脱贫后出现特殊困难的群众,通过发展规划制定到户、扶持项目安排到户、互助资金辐射到户、扶贫搬迁落实到户、科技信息服务到户、各项政策覆盖到户、特困救助保障到户、对口帮扶责任到户等措施,确保其脱贫不返贫。
4.创新社会帮扶机制。
一是充分挖掘内部潜力,抓好县(区)内对口帮扶。
建立县(区)级领导联系贫困片区、扶贫集团帮扶乡镇、县级部门帮扶贫困村、各级干部帮扶贫困户的社会扶贫工作机制。
同时,实施基层党组织结对联建工作,选派干部到每个贫困村挂职扶贫。
二是积极争取外部援助,抓好定点扶贫和东西扶贫协作。
完善协作扶贫机制,争取中央国家机关和沿海发达省市对口帮扶、定点扶贫。
争取每个贫困村有1名大学生扶贫志愿者。
三是主动争取其他帮扶,汇集新的帮扶资源。
实行市级扶贫集团成员单位包乡包村,干部包贫困户。
扩展帮扶领域,争取更多社会帮扶。
争取外部资源开展信息化扶贫。
四是探索城市资源下乡,开展城乡互动帮扶。
鼓励愿意献爱心并有经济实力的“城市富人”结对认亲,长效帮扶“农村穷人”,变农民的资源优势为经济优势,从而以富带贫、以城带乡、城乡互补、和谐共进。
5.创新考核奖惩机制。
一是健全整村脱贫激励机制。
对两年内达到整村脱贫的,每村奖励50万元。
未达到标准的,扣减县乡整村脱贫村数量。
二是健全考核奖惩机制。
把扶贫开发与培养选拔干部有机结合,制定考核管理办法,对工作责任、绩效、质量进行严格考核奖惩。
乡镇不按规定实施项目的,进行通报批评,暂停或扣减下年度扶贫资金。
三是健全社会扶贫激励机制。
制定优惠政策,鼓励参与社会扶贫,对工作成效突出的社会扶贫单位和个人给予奖励。
三、相关政策建议
(一)积极争取国家支持,切实体现中央关怀
中央对渝东南地区给予了极大关注,市里要积极向中央争取政策,加强扶贫政策对接。
一是把渝东南地区作为特殊贫困片区纳入国家规划中,给予特殊政策支持。
取消渝东南地区中央投资项目地方配套资金,并在税费返还、信贷扶贫资金计划安排、国家级扶贫龙头企业审批、外资扶贫项目推荐等方面给予倾斜。
二是国务院扶贫办2009年把秀山太阳山纳入扶贫片区进行示范开发,2010年把石柱、彭水纳入扶贫片区进行示范开发,实现渝东南地区片区示范开发全覆盖。
三是对渝东南6个区县各安排1个国家机关进行对口扶贫,1个东部发达地区地级市或计划单列市开展东西协作扶贫,1个有实力的中央企业集团进行定点扶贫。
四是对渝东南地区6个区县全部实行低保制度与扶贫政策有效衔接试点。
五是支持渝东南地区所有贫困村进行村级资金互助组织试点。
六是支持渝东南地区开展贫困农民创业试点。
(二)着力加大政策扶持,努力夯实发展后劲
市里要成立渝东南扶贫示范开发工作领导小组,加强领导和统筹,进一步完善支持渝东南地区加快发展的政策体系。
要全面贯彻落实民族区域自治法,能放的权限尽量放,能给的政策尽量给,能上的项目尽量上。
一是市政府出台专门针对渝东南地区扶贫示范开发的特殊财税政策。
加大财税、金融政策支持力度,市财政每年预算至少6千万专项扶贫资金,并随着财政收入的增长逐年增加。
进一步提高转移支付补助额增长比例,并对新增地方财政收入市集中部分全额返还用于扶贫开发。
鼓励金融机构到渝东南设立分支机构。
在推进农业产业化进程、加快新农村建设、扶持壮大农业龙头企业、加快发展科教文卫事业等方面给予扶持。
二是市级各有关部门在制定发展规划和政策时,要充分体现对渝东南地区的支持,农业、工业、商业、财政、外贸、国土、社保、教育、科技、文化、卫生、计生、环保、民政等专项补助资金要向渝东南地区倾斜。
三是加强交通水利等基础设施建设。
提高渝东南地区交通基础设施建设资金补助额度,提高公路建设等级和标准,加快铁路和高速公路建设。
提高农村通达、通畅公路补助标准。
四是给予更灵活的土地政策。
加大对渝东南地区用地指标的分配,工业园区新建的工业项目用地,除补偿农民和上缴中央的税费外,国有土地有偿使用费收入市集中部分,全部留归地方;新增建设用地土地有偿使用费市级部分,由地方专项用于土地复垦开发;农业重点开发建设资金实行先征后返。
给予更优惠的农村土地新增政策和流转政策,鼓励探索实施承包地、宅基地换社保和城镇房屋建设用地等。
(三)不断增强整体意识,精心组织示范开发
渝东南各区县要切实增强大局意识和整体意识,精诚合作,共同实施好示范开发。
一是要统一认识。
切实树立科学的发展观和社会资源共有意识,坚持以共同振兴渝东南为己任,以绿色为主题,以环保为中心,以群众共同富裕为目的,以生态学理论为指导,健全区域互动机制,在互利合作中谋求发展,真正形成区域内和区域间相互促进,优势互补,提高区域竞争能力。
二是要加强领导。
渝东南各区县都要成立以主要领导任组长的扶贫示范开发领导小组,6个区县定期召开联席会议,相互交流扶贫工作经验,共商扶贫大计。
三是要整合资源。
重点整合好制度政策、交通资源、旅游资源、水电开发资源、农副产品的种植与加工、中药材的种植与加工等,激活区域内市场。
四是要联合行动。
渝东南地区各类组织和行政要联合联手,积极争取国家的大力支持和更多的社会扶贫资源。
要想方设法联合争取相关政策,联合申报项目,在基础设施、特色产业、社会事业、生态环保、新农村建设和扶贫开发等方面,精心策划和实施一批大项目、好项目,联合进行开发打造。
五是要示范打造。
走“扶贫示范村+新农村示范村”的路子,成功打造一批产业发展示范村、脱贫致富示范村、民俗文化示范村、生态旅游示范村、党的建设示范村、精神文明建设示范村,取得实施一片、脱贫一片、带动一片的良好效果,创新武陵山区扶贫开发新模式。
总之,重庆要充分利用“统筹城乡发展试验区”和“统筹城乡扶贫开发示范区”这两块“牌子”,以科学发展观为指导,大胆探索,先行试验,集中连片打造渝东南扶贫示范开发区,内聚人心、外吸人气,体现直辖市形象,示范武陵山区开发。
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