第6讲社会管理创新理论与实践.docx

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第6讲社会管理创新理论与实践

社会管理创新理论与实践

主要内容

一、社会管理创新的背景与意义

二、社会管理创新的主体及其作用

三、社会管理创新的基本任务

四、社会管理创新的路径与模式

五、成功经验的案例解读

一、社会管理创新的背景与意义

（一）社会管理创新的提出

（二）社会管理创新的背景

（三）社会管理创新的意义

（一）社会管理创新的提出

2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。

2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。

社会管理创新成为2009年底全国政法工作电视电话会议强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，是指导党的精神文明建设的重要纲领。

十八大对社会管理创新的新表述

党的十八大报告第七部以“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”为标题，清楚地标明了社会建设的两个重点内容：

改善民生和创新社会管理。

在保障和改善民生方面，党的十八大报告用较大篇幅进行了论述，提出了努力办好人民满意的教育、推动实现更高质量的就业、千方百计增加居民收入、统筹推进城乡社会保障体系建设、提高人民健康水平等重大任务。

特别需要指出，在党的十七大提出的“两提高”（即提高居民收入在国民收入分配中的比重和提高劳动报酬在初次分配中的比重）基础上，党的十八大报告进一步提出了“两同步”（即努力实现居民收入增长和经济发展同步，劳动报酬增长和劳动生产率提高同步）。

“两同步、两提高”为深化收入分配制度改革实现发展成果由人民共享指明了方向。

在创新社会管理方面，党的十八大报告围绕构建中国特色社会主义管理体系，提出了要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置结合的社会管理机制，并作出了全面的安排。

在以往强调“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的同时，又将“法治保障”纳入到社会管理体制中来，充分体现了我们党全面推进依法治国的执政理念，彰显出法治在社会管理中的重要作用。

（二）社会管理创新的背景

中国在几十年完成西方国家两三百年的历程，在取得举世瞩目成就的同时，也产生由于社会发展与社会治理不同步而导致的矛盾和冲突，主要包括：

经济结构失衡，经济调整压力较大；

收入分配不公加剧社会矛盾；

其他问题；

经济结构失衡，经济调整压力较大

全国人大财经委员会副主任委员，民建中央副主席，经济学家辜胜阻：

中国正在经历经济结构调整的阵痛期，四个主要痛点导致我们面对经济下行的压力前所未有。

四个主要痛点：

制造业大而不强、经济增长的重要引擎房地产面临挑战、负债率高企、环境污染压力。

收入分配不公加剧社会矛盾

国际上用基尼系数来考察居民收入分配状况；

按照国际通行的算法，基尼系数在0和1之间；

收入分配越趋向平等，洛伦茨曲线的弧度就越小，基尼系数也越小。

反之，收入分配越是趋向不平等，洛伦茨曲线的弧度越大，那么基尼系数也越大。

联合国有关组织规定，基尼系数：

中国历年基尼系数趋势图1980-2005

其他问题：

就业压力；每年大学生毕业人数逐年上升。

教育不公；

医疗保障水平低下、医患矛盾加剧；

环境污染严重、食品药品安全堪忧；

劳动纠纷此起彼伏、暴力拆迁事件屡发；

腐败扩散、司法不公；

社会维稳压力增大……

有研究将现有社会问题归结为“双转模式”变迁：

1、从传统农业社会向现代工业社会及后现代信息化社会的结构转型；

2、计划经济向市场经济变迁导致的体制转轨。

中国作为一个巨型国家，进一步加剧了社会结构转型和经济体制转轨所带来的挑战。

每个领域都面临前所未有的艰巨性和复杂性。

按照社会发展的规律，通过社会管理创新，可以有效消除、减缓社会矛盾和社会冲突。

社会管理创新任重道远。

（三）社会管理创新的意义

2011年2月19日,党总书记胡锦涛同志在省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班开班仪式上发表了重要讲话。

指出：

加强和创新社会管理，事关巩固党的执政地位，事关国家长治久安，事关人民安居乐业，对继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标，都具有重大战略意义。

落实尊重公民主体地位、保障公民权益、实现共同富裕道路的国策。

促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，增强经济发展和社会进步相协调。

统筹经济和社会、城乡、地区间协调发展，兼顾不同地区、不同领域、不同方面群众的利益。

正确处理社会矛盾，最大限度增加和谐因素、减少不和谐因素，更好地保障和改善民生，促进社会公平正义。

二、社会管理创新的主体及其作用

（一）社会管理创新相关概念

（二）社会管理创新理论

（三）社会管理创新主体

（四）社会管理创新主体的作用

（一）社会管理创新概念

1、社会管理理论演进

2、我国社会管理实践

3、相关概念

1、社会管理理论演进

社会管理作为政府管理理念最早出现在19世纪的资本主义国家

在西方，社会管理理论前后历经三个阶段。

第一阶段是19世纪的资本主义国家发展初期。

经济运行完全靠市场自行调节，因此主张“管事最少，政府最好”；政府奉行消极主义和放任主义的政策，行使有限的社会管理职能，主要任务是消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受侵略。

19世纪中期，随着资本主义的迅猛发展，社会矛盾也不断加剧，为了巩固统治和维护社会稳定，政府开始承担起以福利建设为核心内容的社会公共事业，由此产生了以追求社会均衡、社会和谐为目标的社会管理理论与实践。

其认为社会有机体的规律特征通过社会秩序得到体现，要建立健康有序的社会有机体，就必须由政府依托公权力对社会秩序进行调节。

第二个阶段是上世纪30--80年代。

世界经济危机的出现导致资本主义社会的社会矛盾更加激烈，对资本主义国家的统治造成一定影响，追求社会福利最大化的社会福利理论和实践获得了重大发展，占据了主导地位；

主张政府要积极参与对社会经济活动的管理，通过就业、福利等政策促进社会管理；

西方社会管理的理论逐渐走向成熟，同时为西方经济持续增长与社会相对稳定做出了重大贡献。

第三个阶段是20世纪80年代至今。

面对经济全球化背景下的国际竞争日趋激烈的形势，西方资本主义国家出现了另外一种理论，称为“第三条道路理论”，提出：

（1）政府必须重视教育培训、科学技术与知识投入，通过建立和完善社会保障制度促进社会公正的实现；

（2）同时还要改革福利制度，变消极的福利制度为积极的福利制度，依靠社会多方力量进行社会协作治理。

“第三条道路理论”标志着西方社会管理理论进入了反思阶段。

2、我国社会管理实践

我国社会管理实践经历了四个阶段。

第一阶段：

1949年到1978年是社会管理体制形成巩固的阶段。

1949年建国以后到1978年的30年中，在高度集权的政治体制和计划经济体制基础上，执政党和政府成为社会管理的唯一主体。

传统社会管理体制依靠严密的社会控制维持了社会秩序，实现了平均主义的分配，但同时抑制了社会的创造活力，牺牲了个体的自由和权利。

第二阶段：

1978年-1992年为传统社会管理体制解体阶段。

改革开放将工作重心从“以阶级斗争为纲”转移到了“以经济建设为中心”。

改革开放向地方、向企业的放权让利，调动各方积极性，高度集权的政治体制逐步为适度行政性分权的政治和行政体制所取代，政治和经济逐步分开，私人经济部门逐步成长。

政府作为唯一的社会管理主体的地位受到冲击，人民公社体制、政治身份性阶级分类体制先后解体，运动式、批斗式的管理方式被新的法制化管理方式所取代，城乡分割的户籍制度日益松动，作为社会控制细胞和福利供给者的单位，逐渐变为比较单纯的工作场所。

第三阶段：

1992年党的十四大到2002年为现代社会管理体制奠定基础阶段。

市场开始在资源配置中发挥基础性作用。

个体和私营经济获得较快发展。

民间组织管理从定期清理走向依法登记管理。

城市社区建设提上了党和政府的议程，农村村民自治走上规范化管理的轨道。

所有这些都为现代社会管理体制的建立奠定了基础。

与此同时，教育、医疗、住房、社会保险等社会事业过于强调商业化和社会化的资源动员机制，过于强调职工个人以及企事业单位所应担负的责任，政府淡化自身在提供社会性公共服务或公共服务中所应担负的责任，由此导致社会性公共服务供给严重不足，地区差别、城乡差别和外来人口与本地人口差别的扩大。

社会组织在社会服务方面仅发挥有限的拾遗补阙的作用。

第四阶段：

2002年党的十六大以后为现代社会管理体制自觉构建阶段。

2002年党的十六大胜利召开，提出了全面建设小康社会的奋斗目标。

在国家和社会日益分离的基础上，一个相对独立于国家和企业的社会生活领域逐步形成。

利益分化和利益多样化导致的社会矛盾冲突凸显出来，以维护社会秩序为己任的社会管理的重要性越来越突出。

2004年召开的党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的目标，并正式提出了“建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确了社会管理的领导体制。

党的十六届六中全会就构建社会主义和谐社会的相关制度建设做出了全面部署。

党的十七大正式将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设并列，社会体制改革正式提上了党和政府的工作日程。

以科学发展观为统领将社会建设与经济建设、政治建设和文化建设结合起来实现社会的良性运行与协调发展，以构建社会主义和谐社会为目标，将社会秩序与社会发展贯通起来，实现社会建设与社会管理并举，这标志着我国的现代社会管理体制建设进入了一个自觉构建的阶段。

3、相关概念

（1）社会管理

广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对包括政治的、经济的、文化的和社会的各类社会公共事务所实施的管理活动。

是指相对于国家而言的“社会”。

狭义的社会管理是指对政治、经济等以外的社会领域所进行的管理。

狭义层面看，社会管理不同于行政管理和经济管理。

行政管理是运用国家权力对社会事物的一种管理活动。

主体是政府，运用正式制度（行政法律制度）进行公共事务的管理，有明显的强制性。

经济管理是对社会经济活动进行组织和调节，既包括对整个国民经济体系以及社会经济活动的控制、指导、调节和监督的宏观经济管理，也包括对企事业等各类经济组织、个体劳动者的微观经济管理。

（2）管理创新

是指组织形成一创造性思想并将其转换为有用的产品、服务或作业方法的过程。

管理创新是把新的管理要素（如新的管理方法、新的管理手段、新的管理模式等）或要素组合引入管理系统以更有效地实现组织目标的创新活动。

管理创新的具体内容包括：

管理思想理论上的创新；

管理制度上的创新；

管理具体技术方法上的创新。

（3）社会管理创新

是指在现有社会管理条件下，遵照社会自身运行规律和社会管理规范，运用新的社会管理理论和方法，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动以及活动过程。

管理创新是把新的管理要素（如新的管理方法、新的管理手段、新的管理模式等）或要素组合引入管理系统以更有效地实现组织目标的创新活动。

社会管理创新具体表象：

从“以物为本”转向“以人为本”；

从“统治”转向“善治”；

从“人治”转向“法治”；

从“维稳”转向“创稳”；

从“重城轻乡”转向“城乡统筹”；

从“单一管治”转向“共同治理”变。

（二）社会管理创新理论

1、布坎南的公共选择理论

2、戴维·奥斯本的企业家政府理论

3、国家干预主义

4、公共治理理论

1、布坎南的公共选择理论

将政府看成以追求公共利益为己任“政治人”，改变为政府也是理性“经济人”。

基于此，政府的行为动机也是由“个人利益最大化”所驱动，只不过在经济活动中的“经济人”所追求的利益更多的是以物质利益作为表现形式，而在政治领域表现形式不仅包括物质利益，也包括诸如地位、荣誉、权力等非物质利益形态。

由此，该理论将政治决策理解为公共选择过程：

公共产品是消费品，选民是消费者，而政府官员和政治家则是公共产品的生产者或供给者

“经济人”假设下，出现政府失灵。

表现为：

公共政策并不一定反映公共利益。

首先，政治家们因容易受到环境影响而难以做到政治中立，致使某些政策明显带有政治家的政策偏好。

再者，政府所掌控的资源以及素质与能力都将影响政策执行效果。

所以，使得政策有可能代表强势集团的利益，而非真正的公共利益。

公共物品供给的低效率。

政府天然垄断性使其缺少竞争和追其利润的动机，从而形成公共物品供给的低效率。

或为获取高额的垄断利润，减少生产以导致公共物品供给不足；或为实现某些目的，故意造成供给过剩，对社会资源构成极大浪费。

政府官员的寻租与腐败。

某些个人或团体通过收买或贿赂诱发有利的公共政策行为，或者政府为获取利益而寻租，导致资源配置机制被扭曲。

再加上寻租和贿赂的非生产性特征，增大了交易费用，造成效率损失。

由此，公共选择理论认为，要克服政府失灵，要通过完善相关法律制度来约束政府。

通过新的法律法规来约束政府权力。

在政府部门中引入市场竞争机制，以提升政府服务效率。

政府不仅要在内部引入竞争，而且要通过允许私人进入公共产品和服务的提供领域，从而实现打破垄断，提高政府的行政质量和效率的目的。

2、戴维·奥斯本的企业家政府理论

也称为：

重塑政府理论。

在“20世纪30年代设计出的官僚体系，中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转”。

有必要以“企业家精神”来改革公共部门，藉此提升政府社会管理效率。

奥斯本继而列出指导政府改革的十项原则。

3、国家干预主义

背景：

市场失灵。

市场存在难以解决的基本问题：

难以使国民经济保持稳定发展。

市场调节机制具有一定的滞后性，因此，经济波动将是一种常态。

市场竞争最终导致生产集中，继而形成垄断导致低效率；市场机制无法克服和纠正外部效应，尤其是难以提供公共物品。

市场机制难以克服收入分配不公，消除两极分化的问题，导致出现收入分配中的“马太效应”；也无法消除“逆向选择”和“道德风险”这些直接关系到公众福祉的问题。

因此，政府有必要对市场进行干预以实现社会公众利益最大化。

4、公共治理理论

背景：

政府失灵和市场失灵都导致严重后果，而公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长。

公共治理是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。

公共治理的目的是使利益冲突方能够得到充分的沟通与调和，满足社会公众的需要，从而最大限度地实现社会公共利益。

公共治理的三个特征：

（1）政府与其他参与主体一起作为社会公共事务的参与者与合作者。

可以把一些政府独立承担的职能和责任转移给社会组织甚至个人。

（2）公共治理强调的是一种多元的、民主的、合作的公共行政。

在肯定政府在社会管理过程中的主导作用的同时，又强调政府应将社会自身能够管理好的公共事务尽可能交与社会去做。

（3）强调国家与社会合作的过程中的依赖关系。

模糊了公私机构之间的界限和责任，强调了这种相互的依赖关系对于增进沟通与合作、减少冲突、降低决策失误程度具有极为重要作用。

（三）社会管理创新主体

十八大报告提出，在建设社会管理体制的方向上，应当以“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新体制；

充分肯定了社会管理主体的多元性和多元社会管理主体的重要作用。

（四）社会管理创新主体的作用

1.党是社会管理的领导核心；

2.政府是社会管理的主导；

3.企事业单位、社会组织、人民团体和基层自治组织是社会管理的重要主体；

4.公众是社会管理的基础。

既要充分发挥党和政府在社会管理中的领导和组织的作用，又要重视发挥社团、行业组织和社会中介组织在提供社会管理和社会服务方面的作用；

既要有效发挥政府司法部门在惩治犯罪、化解矛盾和维护社会稳定的职能作用，又要重视发挥城乡基层组织、各类组织在协调利益、化解矛盾、帮助群众排忧解难等方面的作用。

努力提高社会协同度和公众参与度，调动一切积极因素参与社会管理，才能有利于社会的稳定、有序与和谐发展。

三、社会管理创新的基本任务

（一）社会管理创新基本任务的内容

（二）基本任务之间的关系

（三）社会管理创新基本任务具体要义

胡锦涛同志2011年在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上的重要讲话中指出：

社会管理的根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境；

要实现这个根本目的，必须着力完成社会管理七个方面的基本任务。

（一）社会管理创新基本任务的内容

1、协调社会关系；

2、规范社会行为；

3、解决社会问题；

4、化解社会矛盾；

5、促进社会公正；

6、应对社会风险；

7、保持社会稳定。

（二）基本任务之间的关系

应对社会风险、保持社会稳定是前提；

促进社会公正是目标和关键；

协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾是途径。

（三）社会管理创新基本任务具体要义

1、协调社会关系

2、规范社会行为

3、解决社会问题

4、化解社会矛盾

5、促进社会公正

6、应对社会风险

7、保持社会稳定

1、协调社会关系，关键要处理好四个问题

（1）要把协调利益关系作为重点。

社会关系具体表现多种多样，但最根本的是利益关系。

如果只在一些无关紧要的问题上作文章，回避利益问题，社会关系是难以协调好的。

利益关系协调好了，其他社会关系也就容易协调了。

（2）不能把利益问题抽象化。

要着力解决人们“最关心、最直接、最现实”的利益问题。

在协调利益关系时，往往存在把利益问题抽象化的现象，空洞抽象的道理讲很多，而眼前最紧迫的利益问题不解决。

特别是民生问题，是人们最关心的现实问题，不能老是用“大局的、长远的利益”作为借口来搪塞，要解决具体问题。

（3）要兼顾各方面利益和诉求。

协调的关键就是要做到“各得其所”，兼顾到各方面的合理愿望，照顾各方面的正当利益。

如果只考虑一些人的愿望和要求，忽视其他人的愿望和要求，社会关系是不可能协调好的。

（4）用制度化的协调机制来协调社会关系。

不能只用临时的、应急式的手段措施来协调社会关系，要健全完善协调社会关系的各种制度。

在协调社会关系问题上，习惯的做法是出什么问题、就解决什么问题，发生什么矛盾、就解决什么矛盾，缺乏制度化的协调机制。

即使是对于突发事件、偶发问题，也应形成制度化的处理预案，当事情发生、问题出现，也能及时有效解决。

2、规范社会行为

社会活动是由社会成员的行为共同构成的。

共同的社会活动需要有共同的行为规范。

如果没有共同的行为规范，就会出现各行其是、互相妨碍的情况，社会活动就难以有序有效进行，社会的发展进步就会受到阻碍。

在社会生活中，存在的“行为失范”问题，主要表现为四个方面：

（1）出现价值观多元化，人们行为是非标准不一致，导致社会生活中人们实际行为冲突，引发社会矛盾。

（2）传统道德观念面临严峻挑战，消极道德观念影响蔓延，导致不良行为滋长。

（3）一些人法治观念、制度意识淡薄，有法不依、有制度不遵循。

（4）一些领域的制度不完善，致使人们行为准则不明确、行为无序混乱。

社会活动的有序有效进行，依赖于社会成员行为的规范性。

规范社会行为，就是要形成社会成员共同的行为准则，并且在实际社会活动中切实遵循这些准则。

3、解决社会问题

就当前主要社会问题来看，我们的主要任务是要解决好包括收入分配、生态环境、人口、就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房、人口老龄化、青少年犯罪等问题。

首当其冲要解决的问题是腐败问题，因为腐败是对社会发展、和谐稳定威胁最大的问题。

4、化解社会矛盾

当前，我国社会矛盾主要是不合理的体制政策所产生的利益分配不公平的矛盾。

特别是一些强势群体利用自身优势过多占有社会资源，导致弱势群体看不到出路而引出的矛盾。

而这些矛盾一旦引发，往往会产生群体性的、连锁性的、激烈性的、破坏性的社会影响。

化解社会矛盾，首先还是从制度入手，以科学合理的制度预防社会矛盾产生，从源头上预防社会矛盾，才是根本出路。

（1）健全完善各种制度，特别是利益分配、协调制度，用制度规范社会利益关系，减少社会矛盾；

（2）其次，对社会矛盾要保持敏感性，社会问题、社会矛盾不是突然之间产生的，总有一个逐渐演变的过程。

在问题、矛盾的早期，敏锐把握、及时解决，就可以避免它们所造成的严重社会后果，也可以避免解决这些问题、矛盾所付出的代价。

（3）综合运用各种手段措施化解社会矛盾。

社会矛盾是复杂的，各种因素交织在一起，不能简单处理。

要综合运用行政、法律、经济、协商、思想工作等的手段措施，解决社会矛盾。

单一的手段措施往往难以有效解决社会矛盾。

（4）特别要注意，当前的社会矛盾主要还是人民内部矛盾，虽然有时候会以对抗性的形式表现出来，但是，不能用简单、粗暴的对抗性手段来解决。

如何解决对抗性的人民内部矛盾，也是当前摆在了我们面前的一个新课题，需要进一步去探究。

5、促进社会公正

（1）概念

社会公正是社会管理的目标，是和谐社会的本质。

社会公正的基本含义是：

在社会生活中，公平合理地配置社会资源、公平合理地分配各种利益。

“资源”和“利益”是广泛的，包括了经济、政治、文化、教育、公共服务、社会保障等各个方面的资源和利益。

（2）内涵与类型

从内涵来看，社会公正包括保证每个社会成员平等地享有基本政治权利、基本生存权利、基本发展权利。

从类型来看，社会公正包括权利公平、机会公平、规则公平、分配公平四个方面。

（3）现状

改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，人民物质文化生活水平普遍提高，政治文化权益不断发展，教育普及程度显著提高，公共服务体系、社会保障体系逐渐完善，社会公正取得了明显进步。

但是由于体制改革、利益格局变化、社会关系调整，一些领域的体制改革滞后、政策调整不及时，也出现了一些不公正问题，主要是某些社会群体不合理地过多占用社会资源，利益分配不合理、收入差距较大，改革中一些人的利益损失得不到合理补偿，一些群众的政治、法律、社会权益受到侵害，公共服务享受不均等，社会保障不均衡，在一些社会活动中机会不公平、规则不公平，等等。

（4）促进与实现

促进社会公正，从全局、长远意义上看，最根本的是完善法治、健全制度，而不能仅仅依靠行政手段、临时措施。

全面维护和实现社会公正，必须从法律上、制度上、政策上努力营造公正的社会环境，保证全体社会成员都能够平等地享有教育权利、医疗权利、就业权利、福利权利、参与社会政治生活的权利和接受法律保护的权利。

促进社会公正，当前要重点解决经济利益的合理分配、缩小收入差距问题，同时，还要重视维护公民的政治权利、社会地位、文化教育、司法公正、社会救助、公共服务和社会保障等方面的权益。

6、应对社会风险

我国正处于社会转型、变迁过程中，社会风险增多是一种必然现象。

具体分析如下：

（1）由于社会结构变化、利益关系调整，思想观念的多样性和多变性，人们行为自由度提高，社会规范处于变动调整之中，在社会生活中产生利益矛盾、行为冲突的不确定性因素增加，使得社会风险增多。

（2）在高度开放、竞争的环境里面，信息传播迅速、人员流动广泛、文化交流扩大、舆情变化复杂，竞争激烈、变化加快，也使得社会生活中不确定性因素增加，导致社会风险增多。

为更好应对社会风险，应把握两个角度：

（1）事前规避：

从风险初始环节看，要尽可能减少风险的出现；

（2）事中控制：

从风险过程看，当风险不可避免地出现了，要尽量减小风险所产生的损失或危害。

7、保持社会稳定

社会稳定是社会生活秩序的一种综合状态，是