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理解公共政策

第一节、公共政策是什么

一、公共政策的概念：

所谓公共政策就是政府等社会公共权威组织为实现社会目标、解决社会问题而制定的共行动计划、方案和准则，它具体表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。

（1）公共政策是由所制定的计划、规划或采取的行动（行动包括了作为和不作为）构成；

（2）该计划、规划或被采取之行动系由某权力中心作出；

（3）该计划、规划或行动并非是孤立存在的，它必定是从一系列相关的计划、规划或行动中选择出来的；

（4）这种选择隐含着人们的价值观和偏好在里面。

二、为什么研究公共政策？

五、公共政策的发展历史

日本政策学者药师寺泰藏认为：

政治学中的公共政策学的产生有三个根源，

第一个是行为主义；

第二个是社会发展过程中出现的公害和社会问题等社会、经济环境的变化；

第三个是政治学的理论问题。

首先，从社会实践层面来看，克服经济危机和不断加剧的社会问题的需要，催生了公共政策学。

其次、解决社会问题的需要。

再次，理论上，行为主义政治学的发展和各种分析工具的出现，推动了公共政策学的形成和发展。

拉斯韦尔把公共政策的制定划分为七个过程：

即信息、建议、法令、援引、实施、评价、终止，并认为这七个方面的内容构成了政策科学的体系，是政策科学研究的主要范畴。

同时，拉斯韦尔还阐述了公共政策学这门学科应具备的特征：

（]）公共政策学是关于民主主义的学问。

（2）公共政策学的哲学基础是理论实证主义。

（3）公共政策学是一门对时间和空间都非常敏感的学问。

（4）公共政策学具有跨学科的特性。

（5）公共政策学是一门必须和政府官员共同研究的学问。

（6）公共政策学是一门以社会发展变化为研究对象的学问。

林德布洛姆对公共政策学的贡献主要表现在以下三方面：

第一，他主张从“政治互动”的动态途径来分析和解释公共政策制定过程。

第二，他倡导政策分析思想。

第三，他提出并系统阐述了著名的“渐进决策”模型。

（2）发展时期代表人物及作品是以色列学者叶海卡·德罗尔的政策科学三部曲：

《公共政策制定的再审查》（1968年）、《公共政策科学》（1971年）、《政策科学探索》（1971年）。

（3）比较研究时期

进入20世纪90年代以来，西方公共政策学获得了快速发展。

这时期的研究表现出两种趋势：

一是对原有研究主题的深化，二是拓展新的研究方向。

研究的热点集中在以下三个方面：

一是关于公共政策价值取向的研究。

二是关于公共政策绩效的研究。

提高公共政策的绩效是这一时期公共政策研究的核心问题。

从固定的公共政策质量评定到动态的公共政策效能建设，成为这一时期公共政策研究的显著特征。

三是公共政策分析技术与方法的拓展。

作者美国学者卡尔·帕顿将公共政策分析过程分为六大步骤，即：

认定与细化问题、建立评估标准、确认备选方案、评价备选政策、展示备选方案并进行分析、监测和评估已实施的政策。

经过半个多世纪的发展，西方公共政策学逐步形成为一门比较成熟的独立学科。

主要表现在：

首先，学科建设日臻成熟。

其次，政策研究机构逐渐普遍和多样化。

再次，公共政策研究的专业化。

二、公共政策学在中国的兴起与发展

经过二十多年的探索与实践，中国公共政策学研究获得了迅速发展，在推进政府决策科学化、民主化方面发挥了越来越重要的作用。

但是与西方发达国家相比，中国的公共政策研究还处在起步阶段，还存在许多不足，如研究内容重复、缺乏创新，理论与实际严重脱节，研究方法单一、落后等。

但是我们相信，随着中国社会主义民主政治建设的不断加强，公共决策的科学化和民主化日益受到重视，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，新型的政府和市场关系的建立，在一大批致力于公共政策研究的学者的努力下，中国的公共政策学一定会取得长足的发展，科学、成熟、有中国特色的公共政策学理论一定会建立起来。

第二节从公共政策中我们能学到什么？

一、我们能够从政策分析中学到哪些东西呢?

（一）学会描述政策

（二）学会探究原因（三）学会追寻结果

二、政策分析和政策倡导

（一）什么是政策分析？

什么是政策倡导？

政策分析不同于政策倡导，把二者区分开来是很重要的。

解释和说明各种公共政策的原因和结果并不等同于建议政府应该实行什么样的政策。

了解政府为什么做这些事情及其行为产生的结果，与提出政府应该做什么，或者改变其行为，这两者并不是一回事。

政策的倡导需要有言辞、劝服、组织与积极行动的技巧。

而政策分析则鼓励学者和学生运用系统研究的工具来检讨重要的政策问题。

政策分析中隐含着这样一个判断：

形成关于影响公共政策的各种力量以及公共政策实施结果的科学知识，这本身就是一种与社会相关的活动，而且这种政策分析也是提出政策建议、进行政策倡导和积极行动的前提条件。

（二）政策分析的内容：

1.政策分析主要关注的是政策的解释说明而不是提出政策建议，政策建议从属于政策的描述与阐释。

2．政策分析是严肃的探索公共政策的原因与结果

3．政策分析还试图提出并检验关于公共政策因果的一般性命题，以及把具有普遍相关性的可靠研究结果集中起来。

（三）政策分析的局限性：

第一，政府权力的限度。

第二，对社会问题存在的分歧。

第三，政策解释中存在的主观性。

第四，人类研究设计的局限性。

第五，人们行为的复杂性。

三、政策分析既是一门技术也是一门艺术

公共政策分析既是一门艺术，也是一种技术。

说它是一门艺术，是因为在确认和描述社会问题、设计公共政策来解决这些社会问题以及考察这些政策的效果时，需要洞察力、创造力和想象力。

说它是一种技术，是因为完成上述这些任务需要掌握经济学、政治学、公共行政学、社会学、法学和统计学等学科的知识，政策分析实际上是所有这些传统学科的应用型分支领域。

第二章公共政策模型

这些模型的运用包括：

·简要概括并阐明我们对政治和公共政策的思考；

·确认政策问题的重要方面；

·通过集中关注政治生活的主要特征，帮助我们相互交流；

·指导我们更好地理解公共政策，建议什么是重要的，什么是不重要的：

·解释公共政策并预测其结果。

我们将从以下这些模型的视角来检验公共政策：

·制度主义模·过程模型·理性主义模型·渐进主义模型·利益集团模型·精英模型·公共选择模型·博弈论模型

但是大多数政策是理性设计、渐进主义、利益集团行为、精英偏好、博弈斗争、公共选择、政治过程和制度影响等多种因素混合作用的产物。

政策模型：

如何判断其是否有用

一。

在我们开始研究公共政策之前，给出评估这些概念或模型是否有用的几个一般标准。

1、能够对现实简化与排序

2、能够确认公共政策的重要内容

3、能够与现实相符合通常情况下

4、提供有意义的交流与沟通

5、指导调查和研究

第一节制度主义：

政策是制度性的输出

一、制度主义：

政策是制度性的输出

政府机构赋予公共政策三个与众不同的特征：

第一，政府给予公共政策合法性。

第二，政府的政策具有普遍性。

只

第三，政府垄断着社会中的强制力量

第二节过程模型：

政策是一种政治行为

一、政策过程模型

当前，政治过程和行为成为政治学研究的中心和焦点问题。

自从第二次世界大战以来，现代“行为主义”政治学就一直在研究投票人、利益集团、立法者、总统、官僚、法官和其他政治主体的行为活动。

这种研究的主要目的之一就是揭示行为或者“过程”的模式。

二、政策过程模型的主要内容

我们可以把政策过程看做是一系列的政治活动——确认问题、设定议程、形成政策、使政策合法化、执行政策以及评估政策。

我们需要记住政策制定过程包括：

设定议程（抓住政策制定者所关注的问题）；形成政策建议（设计各种政策并作出抉择）；使政策合法化（寻求政治支持，获得国会、总统或法院的批准）；执行政策（建立官僚机构、财政支出、施行法律）；评估政策（探寻政策是否有效，是否受到人们欢迎）。

第三章公共政策问题的认定

第一节公共政策问题概述

一、公共政策问题的内涵

公共政策问题。

当公共权力组织体会到公众的公益性并趋同于公众的诉求时，该诉求由政府通过公共活动加以于预和实现，该问题就成为了一项公共政策问题。

公共政策问题概念的界定：

公共政策问题是指统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求政府和有关社会公共组织采取行动加以解决，并被列入政府议程的社会问题或公共问题。

二、公共政策问题的特点

（一）公共政策问题的相关性

（二）公共政策问题的人为性

（三）公共政策问题的不确定性

（四）公共政策问题的历史性

三、公共政策问题的分类

1．按照公共政策问题的确定程度，可以分为常规性问题和风险性问题。

2．按照公共政策问题发生的领域，可以分为政治问题、经济问题、社会问题、民族问题等。

3．按照公共政策问题的作用范围，可以分为全国性的问题和地区性的问题，全局性的问题和局部性的问题。

第二节公共政策问题分析

一、公共政策问题的形成因素二、判断形成公共政策问题的标准：

二、公共政策问题分析的一般步骤

成功解决政策问题的关键，首先在于针对正确的问题提出正确的答案。

一、公共政策问题的形成因素

公共政策问题的形成，学术界一般将其分为国内因素和国际因素两个方面。

拉里·格斯顿（LarryN．Gerston）认为，国内因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面，国际因素包括战争、间接冲突、经济对抗以及军备升级等。

林水波、张世贤认为，国内因素包括自然灾害、非预期的人为事件、社会的变迁以及科技变迁等，国际因素包括战争或军事行动的爆发、武器的革新与发展、国际关系以及国际联盟形态的变更等。

二、判断形成公共政策问题的标准：

（一）客观情势的存在

（二）出现强烈的公众诉求

（三）问题的影响程度深，影响范围广（四）属于政策及有关政策部门职权范围内的问题

（五）形成明显的政策需要

三、公共政策问题分析的一般步骤

公共政策问题的分析一般按照三个相互衔接的步骤展开：

问题的察觉、问题的界定、问题的陈述。

（一）问题的察觉

这是分析与认定公共政策问题的基本条件。

（二）问题的界定

（三）问题的陈述

它是公共政策问题分析与认定的关键，

第四章政策制定过程

一、公共政策制定的含义与特征

理论上，公共政策制定有广义和狭义之分：

广义的公共政策制定，正如叶诲卡·德罗尔的界定，将政策制定理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段；狭义的理解为政策形成或政策规划，仅指从问题界定到政策方案筛选、抉择以及合法化的过程。

政策制定，又称为政策规划，指的是为解决某个政策问题而提出一系列可接受的方案或计划，并进而制定出政策的过程。

二、公共政策制定的基本原则

（一）基于国情原则，

（二）系统性原则，（三）社会公正及利益补偿原则，（四）民主参与原则。

三、公共政策制定的影响因素

（一）政策制定者的政治和业务素质

（二）占主导地位的社会价值观

（三）利益群体

（四）政党和其他政治团体，作用更大、更直接、更有效。

（五）社会舆论

社会意识形态、民族特点、民族气质、民族文化、民族心理、宗教信仰、传统习惯、已有的法律和政策、信息资料的传递输送和收集整理、专家的咨询、专门机构的调查研究等等，都会对政策制定产生各种各样或大或小的影响。

第二节公共政策议程的建立

一、公共政策议程的内涵

所谓公共政策议程，就是指有关公共问题受到政府及其他公共组织的高度重视，被正式纳入政策讨论并被确定为将予解决的政策问题的过程。

一般来说，公共政策议程分为两类：

（一）系统议程

系统议程又称为公众议程，主要是指社会政治系统的成员普遍认为值得公众注意，同时又与现存政府的法定职权内的事务直接相关的一切问题。

一个问题要想成为或达到公众议程的程度，应该具备以下条件：

第一，该问题受到社会的广泛注意，或者至少必须为公众所察觉；第二，大多数人都认为有采取行动的必要；第三，公众认为政府应该给予适当的关注和解决。

（二）政府议程

政府议程又称为正式议程，是指某些公共问题引起政府关注并被提上政府议事日程的过程。

一般来说，政府议程的类型有两种主要的分法：

1．按照政府议程项目的新旧分为旧项目和新项目。

旧项目是指运用常规的形式出现在政策议程上的事项，列入部门预算。

新项目是指由于特定情景及事件的发生而引起的事项。

2．按照其建立过程中各项功能活动的先后次序分为四种类型：

（1）界定议程。

由一些经过仔细研究讨论过的政策问题组成。

（2）规划议程。

由一些需要优先解决的政策项目组成。

（3）磋商议程。

政策利益相关人就问题进行讨价还价的争论。

（4）循环议程。

正式进入政府议程的政策，不断接受科学评估和修正。

（三）公众议程和政府议程的关系

公众议程和政府议程作为政策议程的两个阶段，二者之间既有联系也有区别。

公众议程往往出现在政府议程之前，是由一些片段的、零散的、不系统的或不完全成型的议论所组成，人们对于问题的实质及其社会影响认识还不够具体，其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地。

尽管如此，公众议程所形成的强大推动力对政府议程的建立还是具有决定性的影响。

政府议程往往是由一些意义非常明确的项目所组成，具有制度化的操作程序、运行方法，其主要目标就是对与问题有关的客观事实做出主观认定。

一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程。

但有些时候社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程，这是因为决策者有时能够主动发现问题，并把其列入自己的议事日程。

但应该确定的一点是，已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。

提上政府议程的问题，也并不一定是系统议程的问题。

二、政策议程建立的条件

（一）社会问题本身的性质和特征

（二）政府领导者的作用

（三）利益集团和各种社会团体的作用

（四）大众传媒

三、政策议程建立的障碍

（一）政治原则的偏离

（二）价值体系的排斥

（三）政府体系的封闭

（四）承受能力的不足

（五）表达方式的失当

四、政策议程建立的基本模型

每个政策问题进入政策议程通常主要经过四个阶段：

创始、说明、扩散和进入。

人们根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：

（一）外在提出模型

（二）政治动员模型

（三）内在提出模型

第三节公共政策制定的一般过程

一、政策目标的确定

二、备选方案的设计三、备选方案的筛选

在对政策备选方案做出筛选的过程中，要对政策方案进行评估，评估的基本内容包括：

第一，对方案价值进行论证评估。

第二，对方案可行性的论证评估。

经济可行性评估，

政治可行性评估，

技术可行性评估，

文化可行性评估，

第三，对方案效果的评估。

第四，对方案风险的评估。

对备选方案的筛选要遵循以下三个标准：

第一，政治价值标准。

第二，成本一效益的标准。

第三，伦理道德标准。

由于当今世界上大多数国家并非独裁的政治体制，因此在确定最终政策方案的时候基本是通过集体选择来确定的，这必然涉及不同的集体选择规则。

常见的集体选择规则有：

第一，一致同意规则。

第二，多数抉择原则。

第三，赞成投票原则。

、

第一节公共政策合法化概念的界定

一、公共政策合法化的含义

本书认为，公共政策合法化是指法定的公共政策主体为使特定的政策方案获得合法性基础和地位而依照法定的权限和程序对政策方案予以审议、批准，将其转化为正式政策，以获得社会和公众认同和遵循的行为过程。

我们可以从以下几个方面来理解公共政策合法化的内涵和外延：

第一，公共政策合法化是有目的性的行为。

第二，公共政策合法化是法定主体按照法定权限所实施的行为。

第三，公共政策合法化还必须遵循一定的程序。

第四，公共政策合法化的对象和范围，

第二节公共政策合法化的作用、途径、层次

一、公共政策合法化的作用和地位

公共政策合法化是联结政策制定和政策执行的桥梁，在整个政策过程中具有举足轻重的地位和作用，具体表现在以下几个方面：

1．公共政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是有效政策执行的前提和基础。

2．公共政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的保障。

3．公共政策合法化是依法治国的需要。

二、公共政策合法化的基本途径

就我国来看，常见的公共政策合法化途径有以下几种：

1．有的政策由某个决策机关通过决议和决定而采纳后，就具备了合法化的效力。

2．执政党制定的政策，

4．地方各级国家机关所制定的有关地方性政策，凡法律规定不必报上级机关批准或备案的，从有关机关通过决定的时候起就具有合法性。

。

5．公民的参与。

在当前全球民主化浪潮的冲击下，各国公共政策制定的合法化途径中大多增加了公民参与这一途径。

三、公共政策合法化的层次

按照使公共政策合法化主体的权力效力的高低，可以把公共政策合法化分为三个层次：

（一）立法机关的政策合法化

（二）行政机关的政策合法化

（三）其他公共权力主体的政策合法化

第六章公共政策执行及其有效性

第一节公共政策执行概述

二、公共政策执行的概念

公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段，使公共政策内容转变为现实的一种活动过程。

三、公共政策执行的特征：

（一）公共政策执行对象的适用性，

（二）公共政策执行的有序性，（三）公共政策执行的动态性，（四）公共政策执行的协调性，（五）公共政策执行的时限性，四、公共政策执行的作用

将政策内容转化为现实的过程，公共政策执行在政策活动及其生命过程中有着至关重要的地位与作用。

（一）公共政策执行是实现政策目标的中J廿环节

（二）公共政策执行是检验政策质量的重要途径

（三）公共政策执行是后继政策制定的重要依据

五、公共政策执行的原则

（一）严肃性原则

（二）创造性原则

（三）协调性原则

（四）反愤性原则

一、公共政策执行的一般过程

（一）政策宣传

（二）政策分解（三）投入执行资（四）设置组织机构与配备执行人员（五）政策实验

政策实验一定要按照科学方法来进行，政策实验步骤大致包括

1．选择实验对象。

2．设计实验方案要周密。

3．总结实验结果。

（六）全面实施

（七）协调与监控

二、公共政策执行的基本手段

政策执行活动的复杂性决定了政策执行手段的多样性。

概括说来，主要有以下几类：

（一）法律手段

（二）行政手段

行政手段有着显著的特点：

第一，权威性。

第二，强制性。

第三，对象的有限性和时效性。

（三）经济手段，它有如下三个特性：

第一，间接性。

第二，有偿性。

第三，关联性。

（四）思想诱导手段

第三节公共政策执行的影响因素

一、影响公共政策执行的主要因素

（一）政策问题的特性

政治性政策、涉及人们利益分配和调整的经济政策、涉及领域众多的多种综合性政策、创造性较强的改革政策，执行难度较大。

政策执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，政策执行的难度也就越大，

政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。

政策问题所涉及的目标团体人数的多少，也影响着政策执行的效果。

（二）政策本身的因素

1．政策的正确性。

2．政策的具体明确性。

3．政策资源的充足性。

（三）公共政策以外的因素

1．目标团体对公共政策执行的影响。

2．执行人员的素质和工作态度。

3，执行机构间的沟通与协调。

一是从纵向沟通来看，上级机构的政策标准本身是无生命的，它必须通过有效的沟通渠道传播给执行者。

二是从横向沟通来看，由于一项政策的实施常常涉及众多机构和执行人员的分工合作，

三是从执行者与目标团体之间的关系来看，目标团体对政策接受与否以及接受的程度在很大程度上取决于他们之间的沟通。

政策协调可划分为三个层次：

一是政策执行机构内部的协调。

二是政策执行机构之间的协调。

三是政策执行机构与其他机构之间的协调。

4．公共政策环境。

影响政策执行的环境因素主要有政治环境、经济环境和社会心理环境。

第四节公共政策执行的有效性

一、政策有效执行的标准

（一）公共政策目标得到实现

（二）公共政策执行方式科学

二、我国公共政策执行失效的具体表现

我国公共政策执行失效主要体现在以下几方面：

（一）象征性政策执行

（二）附加式政策执行

（三）残缺式政策执行（四）替代式政策执行

五）观望式政策执行（六）照搬式政策执行

三、我国公共政策执行缺乏有效性的原因

（一）政策本身的缺陷

在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关。

表现在以下几方面：

第一，政策目标不准确。

第二，政策内容不具体。

第三，政策不配套。

第四，政策不稳定。

第五，政出多门，莫衷一是。

（二）执行者的主观原因

政策的有效执行依赖于各种因素或条件，这些因素中的任一方面或它们之间的配合出问题，都可能招致政策的失效。

具体表现在：

第一，执行者素质的缺陷。

第二，对政策的宣传不当。

第三，对政策的执行原则处理不好。

（三）政策适用对象不配合

（四）政策执行的监控不力

四、提高公共政策执行有效性的对策

（一）优化公共政策执行主体人员和组织

对公共政策执行主体人员和组织的优化，应从以下方面着手：

（1）组织内人员组合的优化。

（2）组织机制的优化。

（3）组织体系的优化。

（二）完善政策执行方法和程序

（三）丰富公共政策的执行方式

（四）畅通信息的沟通

（五）加强政策研究，建立科学合理的政策体系

（六）加强对公共政策执行的监督

（七）建立公共政策执行的责任追究制度

（八）健全政策执行的体制环境

第七章公共政策的评估

一、政策评估的含义

政策评估（也称政策评价）是政策运行过程中的一个重要的环节。

关于政策评估含义的理解，在学术界影响较大的主要有以下几种观点：

第一种观点认为政策评估主要是对政策方案的评估。

第二种观点认为政策评估是对政策全过程的评估。

第三种观点认为政策评估的着眼点应是政策效果。

我们认为，政策评估的主要目的在于鉴定人们所执行的政策在实现目标上的效果，评估政策效果当然也要涉及政策方案和政策执行诸多方面，但是政策评估侧重点应该是政策效果。

如何理解政策效果?

第一种认识是将政策效果与政策预定目标的实现程度等同起来。

第二种认识是将政策效果与政策输出混为一谈，即将政策评估仅仅视为是对政府行为的一种检测，而忽略与政府行为相关的各种环境的变化。

第三种认识是只注重政策的产出和结果，而忽略了政策的投入和成本。

我们认为政策评估中政策效果的概念，应当包括下面几个方面的内容：

（1）政策预定目标的完成程度。

（2）政策的非预期影响。

（3）与政府行为相关的各种环境的变化。

（4）投入政策的直接成本和间接成本。

政策评估就是通过对政策效果的描述、总结和分析，做出关于该项政策绩效和价值的评价，也就是依据一定的标准和程序，对政策的效果、效率、效益和价值进行判断的一种政策行为。

政策评估的目的在于决定政策的终结与否，并将评估所获得的有关信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。

二、政策评估的作用

（一）政策评估是决定政策执行去向的依据，

（1）政策延续。

（2）政策革新。

（3）政策终结。

（二）政策评估是重新确定政策目标、制定新政策的必要前提

（三）政策评估是合理配置政策资源的基础，（四）政