环境公益诉讼原告资格确定.docx
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环境公益诉讼原告资格确定
环境公益诉讼原告资格认定研究
环境公益诉讼原告资格认定研究
中文摘要
随着经济高速发展以及科学技术水平的不断提高,人类对环境资源最大程度进行开发利用以及依靠环境进行基础建设。
随之面临的就是自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害。
环境是全民共享和维护的空间,中国现行的法律制度规定,起诉人应当与案件有直接利害关系,而环境引起的问题往往是公共的、间接的,因此环境公益诉讼应运而生。
自2013年1月1日的新民事诉讼法施行后,公益诉讼制度首次在我国明确提出。
但由于规定过于笼统,又没有出台对应的司法解释,造成了司法操作的困难,我国仍然缺失具体能提起公益诉讼的原告。
本文针对公益诉讼当中原告资格的确定问题的现存的立法制度以及立法当中存在的缺漏,并且针对环境诉讼原告资格的制度设计提出一些构建性的建议。
关键词:
环境公益诉讼原告资格完善立法构想
Studyontheplaintiffqualificationofenvironmentalpublicinterestlitigation
Withtherapiddevelopmentofeconomyandtheimprovementofscienceandtechnology,thegreatestdegreeofenvironmentforthedevelopmentandutilizationofresourcesandrelyonenvironmentalinfrastructure.Violationswillfaceisanaturalperson,legalperson,orotherorganizationoromission,whichsufferedorwillbeviolatedenvironmentalpublicinterest.Theenvironmentissharedbyallandmaintenance,theprovisionsChinacurrentlegalsystem,theprosecutionshouldhavedirectinterestinthecase,andtheenvironmentalproblemscausedbythepublic,oftenisindirect,theenvironmentalpublicinterestlitigationemergeasthetimesrequire.SincetheimplementationofthenewcivilprocedurelawinJanuary1,2013,publicinterestlitigationsystemforthefirsttimeinourcountrymadeclear.Butbecauseoftheprovisionsaretoogeneral,andnotissuedthecorrespondingjudicialinterpretation,resultinginthejudicialoperationdifficulties,Chinaisstilllackofspecifictotheplaintiffsfiledpublicinterestlitigation.Thispaperaimsattheproblemsofpublicinterestlitigation,plaintiffqualificationoftheexistinglegislationsystemandlegislationgaps,andputsforwardsomeconstructivesuggestionsforthesystemdesignoftheplaintiffqualificationofenvironmentallitigation.
Keywords:
EnvironmentPublicInterestLitigation;
Theplaintiff'squalification;Improvement;Legislativeconception
目录
引言1
一、环境公益诉讼原告资格研究1
(一)环境公益诉讼原告资格1
(二)我国诉讼法对原告资格的规定2
二、建立环境公益诉讼制度的思考3
(一)将原告诉讼范围扩大,也并不必然导致环境公益诉讼的滥诉3
(二)环境公益诉讼原告资格扩张的必要性5
三、环境公益诉讼原告资格的制度构建7
(一)检察机关作为原告的制度构建7
(二)环境保护机关作为原告的制度构建7
(三)环保团体作为原告的制度构建8
(四)公民个人作为原告的制度构建9
(五)自然体作为原告的制度构建10
结语10
注释12
参考文献13
致谢14
引言
当今世界,随着人类征服自然界的想法日益强烈,市场经济的快速发展给人们带来了丰厚的物质回报,与此同时衍生出的生态危机也逐渐加深,环境遭到了严重破坏,从轰动一时的松花江水污染事件到渤海湾漏油事件,再到近期的兰州水污染事件。
面对频频发生的环境污染事件,人们如何才能更全面地维护合法权益,更好地运用法律手段,我们认为环境公益诉讼是最佳的选择。
虽然新民事诉讼法明确提出了公益诉讼,但实践中的实施却困难重重。
自2013年以来作为环保组织的中华环保联合会共提起六起环境公益诉讼,分别在河北省潍坊市中级人民法院、重庆市第四中级人民法院、山西省忻州市中级人民法院、海南省海口市中级人民法院提起,但可惜的是这六起案件全部没有被受理。
法院不受理的理由如出一辙,都是对中华环保联合会是否具有提起环境公益诉讼原告的资格掌握不准。
实际上,2013年以来法院没有受理任何一起环境公益诉讼案件。
由此可见,环境公益诉讼在现行法律的规定中只存概念,但未对公益诉讼的行使设置条件,从而缺乏实践的可行性。
现有的诉讼制度由于立法不能的清晰定义的诉讼主体,所以环境公益诉讼的原告资格无法启动,这严重影响了社会公众参与和维护公益事业的积极性和可行性。
备受瞩目的《环境保护法》迎来四审,由三审稿中“依法在国务院民政部门登记”,改为省一级民政部门登记的社会组织。
从一审至四审不难看出,公益诉讼原告的资格范围一步步在扩大,这是各方的呼声。
为应对如今频发的环境问题,保护公民共同的环境利益,环境公益诉讼必须扩展原告的资格。
在借鉴国外对环境公益诉讼原告资格的制度规定以及根据我国具体情和国内相关研究以拓宽原告资格的前提上,进一步划定以及明确环境保护团体以及其他公益组织的原告资格,适当增加公民参与从而建构我国关于环境公益诉讼原告资格的法律制度,这是解决目前环境公益诉讼立案难这一尴尬局面的基本举措。
一、环境公益诉讼原告资格研究
(一)环境公益诉讼原告资格
公民的环境公益诉讼原告资格,是提起环境公益诉讼的一个重要前提。
当社会公共利益遭受到损害或者即将遭到损害时,生活在这个社会上的公民可以依法提起环境公益诉讼,并且享有诉讼中各项权利的法律上的资格。
公民的环境公益诉讼的原告资格和普通的个人诉讼当中的原告资格有着很大的区别。
普通的诉讼理论依据一般是直接利害关系受到损害,即原告必须能够证明自己正在遭受损害或者即将遭受损害,并且这种损害的权益须是法律法规保障的合法权益,否则其不具备原告资格。
然而环境公益诉讼较为支持的观点是:
私人为集体,私人为公益。
上述的普通诉讼在诉讼目的上和环境公益诉讼是相冲突的,并且这也是环境公益诉讼很难得到向前发展的一个重要原因。
确立一个公民具有环境公益诉讼的原告资格,这对于我们整个社会来说都是具有积极意义的。
首先,有普通民众提起环境公益诉讼,充分体现了法律不是无用的,而是可以和社会公众互动的。
其次,由于普通民众的人数众多,并且分布的区域广泛,能够及时地发现危害公共环境的的违法行为,并且最大程度上可以通过合法的途径来进行制止,同时公民也是许多环境隐患发现的源泉,可以将环境污染源在摇篮中扼杀,所以公民更加应该成为环境公益诉讼的原告人。
(二)我国诉讼法对原告资格的规定
我国的《民事诉讼法》在其第108条规定,起诉首要具备的条件就是原告必须和本案有着直接的利害关系。
我国在《行政诉讼法》的第2条也有规定,行政诉讼当中的起诉当中的原告资格是国家机关或者其工作人员所做的具体行政行为侵害该公民、法人或者其他组织的合法权益,该公民、法人或者其他组织则具备相应的原告资格。
我国在《刑事诉讼法》在170条对刑事诉讼当中的原告资格也作了规定,即必须是和本案有着具体的利害关系,才能够作为被告。
我国的三大诉讼法对于原告资格的规定,虽然语言表述上不尽相同,但其核心概念均是只有案件与自身有利害关系,才能向人民法院提起诉讼。
它的意思也就是指只有当公民、法人或者其他组织自身的合法权益受到损害时,才能够通过司法途径来对自己的权益进行救济。
这些规定在普通的诉讼当中,可能确实能够起到防止滥用诉权,节约司法资源的作用,但是在环境公益诉讼中,其弊大于利,主要体现在以下几个方面。
首先,环境污染对人身或者公私财产造成的损害不同于一般的侵权行为,具有隐蔽性和间接性的特征。
造成环境污染的主体对受害人的侵害并不是直接作用于受害人本身,而是通过环境这种公共载体。
其次,环境污染造成的侵害一般情况下涉及的范围较为广泛,并且还可能具有一定的流动性,这样会导致侵害范围在不断的扩大(例如松花江的河流污染事件),造成不特定地区的多人受到污染的影响。
[1]再次,环境污染可能会给我们的后代带来的严重的影响,由于人类现在的科技认知水平有限,对现在的很多环境污染危害源并不能很好的监测出来,并不能排除某些年后会产生怎样的危害,甚至会对下代人产生更为严重的后果。
如果要是将环境公益诉讼的原告资格局限于必须和案件有着直接的利害关系,这样必然会导致大量的环境侵害案件不能够进入诉讼程序。
在最高人民法院1999年制定的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。
”同时还规定,“与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。
”这似乎意味着少数人可以通过行政诉讼中的第三人诉讼或者撤销诉讼方式提起行政上的环境公益诉讼。
但是,“法律上的利害关系”又该如何解释?
现行《行政诉讼法》没有作出回答,而实践中依旧采用“直接利害关系原则”,即某一具体行政行为必须与自身合法权益有直接利害关系,才能够成为适格原告。
而法院最终支持环境污染损害赔偿案件,也多为财产损失赔偿,学界讨论热烈的非经济利益,如美学价值、观赏价值之损害不是我国现有法律保护的对象。
[2]
二、建立环境公益诉讼制度的思考
(一)将原告诉讼范围扩大,也并不必然导致环境公益诉讼的滥诉
环境是我们人类公共的生存依赖之处,是一种公共物品,每个公民都是公共环境的合法权益的维护者和权益的受益者。
因此任何的环境侵害行为,都会对公民或者其后代造成的现实或者潜在的威胁,无论任何的公民,都可以以自己的或者自己的后代的环境侵权行为造成损害为由来提起环境公益诉讼。
这种情况下是否会引起滥诉呢?
是否会引起法院的应接不暇而破坏现有的诉讼秩序,造成极大的司法资源浪费呢?
本文认为,将原告范围扩大不会出现滥诉而导致司法资源浪费的情况。
理由是虽然环境公益诉讼是为了不特定的多数人的利益,而并不是为了获得特定的某些人的私人利益。
如果公民的个人利益或者其他组织的切身利益受到环境侵害,我国现在的法律法规制度已经对其加以规定,这种损害的权利保障不需要通过公益诉讼来进行保障。
环境公益诉讼,最为主要就是诉讼目的,而不是说每位公民都有参与权,主要的是看这个诉讼的目的是否为了公益,是否具有公益性,然而是否具有公益性,就可以从诉求中加以判断。
如果是一项环境公益诉讼,原告就不会提出赔偿其个人经济损失等要求,这项诉求若是符合普通诉讼的要求,那么就按照普通诉讼根据已有的法律来维护自己的合法权益。
相反之下,若是一项诉讼中诉讼请求不涉及原告的个人利益,就应当作为公益诉讼加以受理。
如甘肃省兰州市由于地理位置特殊,早期发展规划不当成为全国有名的重污染城市,每个生活在其中的公民都有权针对这一环境污染提起诉讼,要求相关污染企业赔偿。
如若赔偿,并不直接支付金钱给每一个兰州市民,而是给环保部门或者政府设立治污基金,这类诉讼才应该是真正意义上的环境公益诉讼。
再如北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自赔偿院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金,以恢复松花江流域的生态平衡,保障鲟鳇鱼的生存权利,松花江和太阳岛的环境清洁的权利以及自然人原告旅游、欣赏美景和美好想象的权利。
本案被黑龙江省高级人民法院立案庭拒绝立案。
[3]
我国传统文化提倡“无讼”的观念,这种观念深深影响了我们国人千百年。
每当人们提起法院或者官司,总是充满了恐惧,“各人自扫门前雪,休管他人瓦上霜”是人们的普遍心态。
对于我国公民个人来讲,若是诉讼不涉及自己的切身的利益或者是通过诉讼无法达到经济上或者其他方面的好处,不会有多少人会将此诉讼进行下去。
民间环保组织在我国不够发达,其中政府对其的支持度也不是像国外那么高,其中的成员懂得利用法律武器来维护自己的合法权益的也不是很多,而掌握大量环境破坏案件,整天在法院打官司的环保组织更是凤毛麟角。
国家公权力机关——检察,最为应当充当环境保护的公权力机关来启动环境公益诉讼的情况更是少之又少。
我国目前的环境问题,是发达国家近百年来积累的环境问题在我国近20年来集中出现,具有结构型、复合型、压缩型的特点。
我国的环境问题以及生态破坏问题已经造成了巨大的经济损失,严重损害群众的身体健康问题,影响了社会的经济发展和秩序的稳定[4]在这样的恶劣的环境生存状况下,我们应当考虑发动更多的社会力量来参与环境保护,保护我们共同生存的家园,而不是用根本不存在的“滥诉”束缚手脚,应当大胆放心的放权于公众。
(二)环境公益诉讼原告资格扩张的必要性
1.环境问题日趋严重
随着经济的发展,人类的生产和生活活动对自然环境的负面影响越来越明显,以致产生了全球变暖、臭氧损耗、土壤退化和恶化、水污染等环境问题。
联合国发布的《2000年全球生态环境展望》指出,由于人类对木材和耕地等的需要,全球森林减少了一半,9%的树种面临灭绝,热带森林每年消失13万k㎡,地球表面80%的原始森林遭到了破坏。
目前,我国的总体环境状况也日趋恶化,全国有1/5的耕地受到化肥农药的污染,因工业“三废”污染的农田达0.1亿h㎡,汽车尾气污染在京、沪等地已占大气污染的50%,另外,近20年来,我国各类草地产草量下降30%~50%[8]在工业化的进程中,我国的环境问题十分严重,有些环境违法行为已经发展为严重的刑事犯罪活动。
2.环境保护立法的缺位
目前,我国尚未建立环境公益诉讼制度,但在某些立法中有体现,宪法第26条规定:
“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。
”《环境保护法》第6条规定:
“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
”《海洋环境保护法》第90条规定:
“破坏海洋环境并给国家造成损失的,由有关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
”尽管这些法律法规表明环境保护人人有责,但没有任何一部法律明确单位和个人保护环境的诉讼权利,也没有详细对环境公益诉讼的原告资格加以规定。
在没有坚实的法律条件下,我国环境公益诉讼的发展举步维艰。
因此,各地环保法庭出现“门可罗雀”的现象也不足为奇了。
3.完善公益诉讼的需要
环境公益诉讼制度在美国实行了30多年,可以说是一个相对完善的制度,而我国目前却没有建立这样一项环境保护领域的新制度。
2002年,浙江省杭州市余杭区的农民陈法庆将当地环保局告上了法庭,审判的过程中,虽然认定了采石场开采造成环境污染的事实,但陈还是败诉了。
2003年,他又将浙江省人民政府和浙江省环保局告上法庭,这一次法院未予受理。
2004年,陈法庆又通过书信的形式向全国人民代表大会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院部门提出建议,建议完善环境公益诉讼制度及相关立法。
本例中只是司法实践中的沧海一粟,事实上法院对此类案件多以不予受理、驳回起诉或判决原告败诉来结案,这些案例不仅警醒着我们要通过法律武器维护自己的合法权益,而且深刻地说明我国环境公益诉讼制度的不完善以及受害人诉诸无门的窘境。
完善环境公益诉讼首先需要明确环境公益诉讼原告的范围如果不是此进行严格详细的规定,那么环境公益诉讼制度最终也会因缺乏“适格原告”这一基石而无法建立,导致自然资源和人类环境的日益损害。
4.符合现代社会维护人们切身利益的需求
环境对个人、社会和整个人类具有特别重要的意义。
环境问题涉及范围的广泛也决定了它与公众的切身利益密切相关。
在以人为本执政理念和科学发展观的指导下,我们必须充分认识到环境问题与人们的切身利益。
环境公益诉讼制度是否适应需求。
在现代社会经济建设取得了巨大成就的同时,也带来了越来越严重的环境污染趋势,尤其是改革开放后,很多企业都纷纷建立,这些企业在促进社会经济发展的同时,也给社会环境带来了巨大的压力。
同时政府过度追求经济利益,有时对一些环境问题没有给予足够的重视。
作就像一个学者所说的,如果人类还没有给予足够的重视环境污染问题,不积极采取措施控制环境污染,也许将来可能会毁灭人类,毁灭地球的将是人类自身。
的确,近年来,由于人们环保意识的提高,我国环境保护工作已经取得了一些成就,但是我们也应该看到,我国现在仍然存在很严重的环境污染问题。
这是因为我国由于长期的不科学环境管理所导致的。
一直以来,我国对环境管理通常采用“突击”的方法,这使得污染者有机可乘,这也让我国的污染治理工作时好时坏,反反复复。
因此,只有广泛动员公众,使每个人成为环境污染的监督者,使人不断提高环境保护意识,才使环境污染者无处藏身,才能搞好治理环境污染的工作,从而使使我们的环境更美丽。
环境公益诉讼制度正是顺应这一趋势,给人们一个机会参与环境保护工作,使人们通过公益诉讼渠道维护环境。
它有利于培养人们的主人翁精神,提高公众的使命感和对环境的责任,形成全社会共同保护环境的良好氛围。
因此,只有我们整个社会都采取行动,将保护环境变成我们每个人的自觉行动,环境保护的效果才会达到最佳。
三、环境公益诉讼原告资格的制度构建
(一)检察机关作为原告的制度构建
在我国目前的司法实践中,检察机关作为环境公益诉讼原告的做法在一定范围内得到了学界和实务界的肯定,如2010年番禺区检察院博朗五金厂水域污染纠纷案等。
检察机关可以成为环境公益诉讼原告的原因主要有:
首先,检察机关本身代表了国家和社会公共利益,完全符合代表公共利益维护者的角色,对损害环境公益诉讼行为提起诉讼;第二,检察机关是宪法规定的国家法律监督机关,其职责是全面监督、行政机关的执法和个人行为;第三,与其他主体相比,检察机关具有职能优势,丰富的人力和物质资源,对法律法规的熟悉程度和地位的独立性能够完全出于公益目的进行有效率的诉讼;第四,许多国家的法律中也有将检察机关纳入原告范围的规定,比如法国《民事诉讼法典》第13章以及《法国民法典》中有关共和国检察官在民事诉讼中的职权的规定,就允许检察机关作为国家和社会公益的代表提起诉讼。
[5]然而,不少学者对此并不赞同,认为此种做法不符合环境公益诉讼的本意,也违背了我国检察机关的法定职权。
吕忠梅教授指出,检察机关作为环境公益诉讼原告具有以下局限性:
一是根据我国法律规定,代表环境公共利益的国家机关应当是环境行政主管部门而非检察机关;二是环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合,且我国法律并未明确赋予检察机关起诉的权利;三是检察机关不具备环境保护方面的政策性判断的科学知识。
[6]总之,检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。
若检察机关在环境公益诉讼中成为原告,又在诉讼结束之后提起抗诉行使司法监督权,则其角色容易发生混淆,破坏其地位的独立性。
若检察机关在诉讼中败诉后还能提起抗诉,不仅会造成司法资源的浪费,也有损判决的权威性。
(二)环境保护机关作为原告的制度构建
作为公权力的代表机关,环境保护机关的诉权不仅在部分地区的司法实践中得到了承认,而且我国法律和司法解释也给予了肯定,如《海洋环境保护法》及最高人民法院出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》。
相对于检察机关,环保机关作为代表环境公共利益的国家机关,在主体资格的正当性、环境知识的专业性以及环境政策的敏感性方面具有天然优势,能够很好地成为环境公益诉讼的原告。
理论界对于环境保护机关作为环境公益诉讼的原告仍然存在争议。
反对者认为,环境行政管理机关代表国家行使环境行政管理职权,拥有环境监管、行政处罚等行政权力。
如果环境公益受损,它只需直接行使行政权力即可,无需选择诉讼作为救济途径,否则可能会导致公法与私法的冲突和执法上的混乱。
[7]而且较之于司法救济,行政救济手段更有效率,能够更及时、迅速地对环境污染和破坏作出反应。
其实,尽管行政救济具有反应快、效率高的特点,但是它并不能完全取代环境保护机关通过诉讼的方式取得司法救济。
首先,环境保护机关的职权存在局限性。
虽然各级环境保护主管部门对环保工作有统一监督管理的权力,但是具体到某些特殊领域和特定事务时,环保机关却无相应的职权,比如光污染和核污染问题。
其次,行政手段对一些行政上合理,但客观上损害环境公益的行为束手无策,比如在一定区域内,虽然单个排污行为符合法定标准,但是多个排污者行为的累积和叠加可能造成环境损害。
最后,行政手段的强制力有限。
若行政相对人拒不履行,环保机关仍需要申请法院强制执行,而且行政处罚的额度往往较低,加之“一事不再罚”原则,所收缴的罚款远远少于污染行为所造成的损失,无法对排污者形成强有力的威慑,容易出现一些企业边罚边排污的情形。
(三)环保团体作为原告的制度构建
从环境公益诉讼的内容以及目标来看,环保团体无疑是最适当的原告主体。
环保团体通常都是为了环境公益而成立的。
其具有明确的保护环境的目标及价值取向,克服了个人的随意性,不仅具有一定的人力和经济基础,而且在环境专业知识和能力方面相对于个人和检察机关而言也存在优势。
中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案在司法实践层面对环保团体的原告资格给予了肯定,部分地区的司法机关也尝试放宽环境公益诉讼的原告资格,将环保团体纳入其中。
然而,我国司法界目前对于环保团体作为环境公益诉讼的原告仍持保留态度。
想要完全担起提起环境公益诉讼这一重任,我国的环保团体还面临着重重困难:
第一,现有法律仅给予社会团体支持诉讼的权利,环保团体成为原告仍缺乏明确的法律依据。
第二,尽管我国的环保团体有了较大的发展,但是在数量、规模、素质、组能力、设备、影响力等方面仍存在不足。
这也
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