各国金融消费者权益保护良好实践及对我国的借鉴意义.docx

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各国金融消费者权益保护良好实践及对我国的借鉴意义

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各国金融消费者权益保护良好实践及对我国的借鉴意义

一、金融消费者权益保护的必要性

金融消费者是金融市场的重要参与者，也是金融业持续健康发展的推动者。

加强金融消费者权益保护工作，是防范和化解金融风险的重要内容，对提升金融消费者信心、维护金融安全与稳定、促进社会公平正义和社会和谐具有积极意义。

随着我国金融市场改革发展不断深化，金融产品与服务日趋丰富，在为金融消费者带来便利的同时，也存在提供金融产品与服务的行为不规范，金融消费纠纷频发，金融消费者权益保护意识不强、识别风险能力亟待提高等问题。

我国对金融消费者权益保护的必要性也越来越强烈。

在美、英、德、日等国家的金融市场发展过程中，已经有一定的金融消费者权益保护的实践。

二、美国金融消费者权益保护介绍

美国对银行业消费者权益保护的成功之处体现在四个方面：

一是体系化的银行业消费者权益保护法律；二是注重于银行和消费者之间的信息对等；三是有专门银行业消费者保护机构；四是完善的纠纷解决机制。

下面就从这四个方面来说明美国银行业消费者权益保护的特点。

（1）规范化和体系化的银行业消费者权益保护法律制度。

美国的银行业起步发展较早，与银行相关的法律制度建设也相对丰富具体，自1916年颁布的《统一小额信贷法》起，至今已有一个世纪的发展，在与银行相关的法律制度中涉及消费者保护性质的规范条文有很多，内容涵盖消费者知情权、安全权、公平交易权、投诉维权等多个权益保障要点，并且在权益保障方面还有完善便利的投诉起诉程序机制。

美国银行业消费权益保护法律制度的规范化和体系化体现在以下三个方面：

第一从整体上而言体系完备，无论涉及的权益保障要点上，还是程序与实体的设置上，各个方面均有相关的法律规范制度，很少或者几乎没有法律的空白；第二是各权益会由专门的法律来保护，例如《消费者信用保护法案》对知情权的保护，《联邦存款保险法》对资金安全权的保护，《隐私权法》对隐私权的保护，《平等信用机会法》对公平交易权的保护；第三就是针对容易侵害的权益进行重点保护，例如在危机之后，美国官方开始总结以往法律规则的实践经验教训，颁布的2009年《信用卡履责、责任和公开法》和2010年《多德——弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，自此各部新法将与诸多行业制度共同担当起完善美国金融监管体制、保障消费者各项基本权益的重任。

（2）注重于银行和消费者之间的信息对等。

美国关于消费者权益保护的法律制度极其关注银行和消费者之间的信息对等，在其繁杂的法律制度中，很多内容都涉及到了信息对等的要求。

最终银行和银行业消费者之间权益的平衡是靠信息对等，因为银行业具有复杂而精细的专业知识，相关人员必须具备这些金融知识和专业技能，而一般的人仅是了解一点或者对此是完全不了解的，同时由于在现今市场上，金融产品和服务多样化和复杂化，尤其是银行的很多产品和服务更为严重，很多银行业消费者对此没有能力和精力去理解明白。

这就迫切要求银行和消费者之间信息的对等。

注重于银行和消费者之间的信息对等之后，很多银行业消费者权益受到侵害的问题就会避免或者是可以迎刃而解。

（3）专门的银行业消费者保护机构。

首先，监管部门相关职能自始明确，机构优化改进态度积极金融危机爆发前，执行消费者保护监管的部门包括美联储等七个部门，相关职能均体现在投诉处理和教育答疑等层面，危机后美国官方意识到多机构执法极易引致监管真空或监管冲突，给消费者保护工作带来了难以弥补的滞后性，因此新法案将部分散见于多个部门的消费者监管职权统一集中到了新成立于美联储麾下的消费者金融保护局。

该机构享有独立的监管权利，包括接管及关闭不良大型金融机构，能够强制要求资产在100亿以上的任何银行、大型按揭贷款机构、学生贷款公司及高利贷发放公司执行其规定，并设有专门评估机构调查它们的具体行为。

其次，美国银行家协会秉承“受过教育的消费者是最好的客户”的行业理念，开辟有“银行消费者”板块提供类似新信用卡法案、银行服务答疑、理财技巧等方面的专业金融知识，从而在行业自律层次上为强化本国银行消费者金融知识储备做出了一定成绩，成为严格政府监管呼中强调注重自律管理的行业利益代表。

（4）便利和完善纠纷解决机制。

银行消费者纠纷如同多数行业一样普遍体现出争议金额较少，但诉讼维权程序相对繁琐的状态，人们在维权成本高、耗时长的司法模式下可能出现放弃维权、自认倒霉或者是转而采取某些消极维权手段等极端处理情形。

为了鼓励银行消费者积极运用法律武器保障自身权益，许多国家采取了快速简便的小额法庭制度，履行消费者纠纷处理等法定职责，美国也是如此。

美国早于20世纪30年代就有了小额法庭，目前各州起诉额度、适格主体等存些许差异，但共有的简捷优势均体现于诉讼诸多环节，如起诉过程可以填写统一简易表格即可，开庭时间灵活，注重倡导调解理念，法官可在双方争执时介入提出和解提议，诉讼费用比普通案件低。

另外，美国亦建立有集团诉讼可供适格小额消费纠纷适用，当个体消费者起诉，法院依具体情形做出决定、发出通知，同样遭受侵权行为的银行消费者均可进入登记以在此次维权行动中获得赔偿，即使未经登记、利益相关消费者仍可以依据该案判决获得赔偿。

美国集团诉讼法律制度相对成熟，应对大型侵权企业效力较为权威，因此银行消费者据此获得胜诉、成功维权的案例新闻时有报道。

三、英国金融消费者权益保护介绍

英国金融消费者教育与保护开始时间较早，其公众金融知识与素质在发达国家中都居于领先水平，而且英国一直都非常注重金融消费者的保护形式与教育方法的多样性，同时形成国家金融教育与行业内部自律机制相结合的金融消费者保护制度，主要包括在以下三个方面：

一是将金融消费者权益保护作为金融监管机构在执法过程与监管过程中的首要目标；二是加强金融机构内部的消费者保护措施与纠纷处理解决机制；三是强化消费者自律同时加强行业纠纷解决与消费者权益的自我监督。

英国在金融消费者保护中主要建立起以下具体制度与行为。

（1）完善金融消费者法律体系。

《银行营运守则》作为英国银行业规范经营、保护金融消费者权益的法律依据，为银行与客户之间关系的公平公正建立了重要制度保障，运行百年以来发挥着重要的作用。

2000年英国颁布了金融监管改革的重要法案《金融服务与市场法》，该法案将英国金融机构从“法律下的行业自律”体制转变为“法律下的单一监管”体制。

该制度明确了金融机构监管的主要标准，以法律形式将金融消费者保护明确为金融机构监管的重要目标，从法律意义上明确了金融监管的唯一机构——金融服务局。

2006年金融服务局又出台了金融机构业务的主要规范，该业务规范主要包括金融机构的监管标准，其中有五条法律条款与金融消费者保护密切相关，主要包括：

给予金融消费者适当关注，在金融交易过程当中确保公开公平公正的原则，使用公平、公开、公正的方法解决金融消费纠纷，给予金融消费者足够的知情权，使用准确、非误导性的方法传递金融消费信息。

从2009年至今，英国又颁布了《2009年银行法案》和《改革金融市场白皮书》等法律条款，其中更是明确将金融消费者保护与金融市场稳定作为本国金融监管的重要目标。

（2）专设金融消费者保护机构。

从历史角度来看，英国金融教育消费者以2003年为界线可分两个阶段：

第一阶段从1998～2003年，通过联合政府、金融机构与公益组织共同进行合作实施了“消费者教育计划”。

第二个阶段从2003年之后，英国总结了第一阶段金融消费者保护的经验与教育，同时以第一阶段的教育成果为基础扩大消费者金融教育计划，将该计划提升为“国家金融能力战略”计划，将增强金融消费者的“金融能力”列为重要的战略目标。

同时金融服务局设立两个职能小组，一是由政府、金融机构和媒体共同组成金融能力指导小组，负责推动消费者金融教育；二是由财政部、商务部、教育部、消协等共同组成金融消费者能力咨询小组，指导金融消费者教育战略实施。

自2008年金融危机以来，英国汲取其在危机中损失惨重的教训，坚定了推广金融教育的决心。

其在2010年颁布的《金融服务法案》中明确提出了消费者金融教育机构的提案，并在全国范围内全面展开金融教育与扫盲活动。

英国消费者金融教育局也在此阶段成立并且承办了金融服务局中金融教育的部分职责。

从2011年起，该局更名为理财咨询服务局，通过制定详细的金融教育服务与推广计划，改变了英国公众不良的理财及金融消费习惯，消除公众对于金融产品和服务的错误认知与理解，使用电话、网络和当面咨询辅导的方式，对每一个家庭提供一一对应的金融知识及服务咨询。

《改革金融市场白皮书》中将英国金融市场的稳定列为重要的目标，英国为了监督控制金融市场的主要风险，保持其稳定有效的运转效率，金融服务局提出设置金融稳定委员会。

该委员会由中央银行、金融服务局和财政部共同构成，由其牵头定期讨论金融机构与金融体系当中系统性风险和金融安全稳定的主要问题。

在金融纠纷与冲突的解决过程当中，金融服务局将银行、保险、券商的投诉渠道全部整合在一起，成立了金融投诉服务公司，为金融消费者提供免费的冲突协调解决机制。

一旦其提出裁决冲突解决机制，该裁决将对金融消费者与金融机构都具充分的法律效力。

（3）明确金融消费者保护人群。

英国金融消费者的统计与保护中对未成年人与成年人置于不同的系统之中，对于未成年人，金融教育纳入必要的教育系统当中。

包括数学计算技能、公民素质教育、国家治理机制和公民的权利与义务。

金融知识包括货币、信用以及个人预算管理和财务管理内容，日常的金融知识还包括薪酬、税收、贷款以及各类金融风险。

在针对成年人的金融教育计划活动中，他们则把金融教育纳入到继续教育计划中，如他们可向金融知识扫盲小组、公众金融咨询部、金融机构等寻求帮助。

其他计划还包括：

金融服务局法定要求、金融知识普及计划、英国社会包容计划、金融能力计划等。

英国将弱势群体的金融权利与成年人、未成年人区别开来，特别注重其金融权利的保护，将弱势人群的金融保护纳入到基本金融服务网中，推出弱势金融群体基本账户，一方面为其提供专门的金融服务，包括金融账户收支存取的功能，另一方面杜绝弱势金融群体的金融风险，防止其背负债务，从而引起系统性金融风险。

英国消费者金融的内容有不同的层次，以金融决策能力为基础，财务管理为重要组成部分，金融市场参与为最高阶内容。

这些能力培养可以让消费者意识到，自己在金融市场的参与可能影响与改变金融市场的环境，这也是金融市场公平原则的内在要求。

四、德国金融消费者权益保护介绍

德国金融消费者保护分为多个层次多个角度，既有以BaFin为核心的官方保护又有依靠行业协会等自律组织的民间保护。

保护的角度主要集中在信息披露、解决争议和损失补偿等方面。

（1）消费者顾问委员会。

消费者顾问委员会依据《联邦金融服务监管局法案》第8a部分设立，并依据《强化德国金融监管法案》而隶属于联邦金融监管局。

消费者顾问委员会负责向监管局对于消费者保护工作提出建议。

为此，委员会需要识别和分析消费趋势并将其发现报告给监管局的执行委员会。

与消费者保护相关的监管条例和管理规定，委员会都有权提出原则性的意见。

委员会同样可以在未来与消费者相关的立法中向监管局提出建议。

委员会的12名成员由联邦财政部任命，代表学术界、消费者和投资者保护组织、非诉讼调解组织、工会甚至包括联邦食品、农业和消费者保护部。

（2）存款保险计划和投资者补偿。

BaFin负责监管法定的补偿计划和银行证券交易部门的银行担保计划，同时也监管寿险和健康险的法定担保计划。

2013年，BaFin修订了《存款保险和投资补偿法案》的第4章将德国共同持有协会账户视为共同账户以此加入法定存款保障计划。

由于加入该计划，德国共同持有协会的成员将享受到对每个人的存款最高100,000欧元的法定补偿。

此举极大的提高了该基金的保障。

在该法案修改之前，德国共同持有协会的存款被视为一个个人账户，也因此只能给予最高100,000欧元的补偿。

（3）投资产品的信息披露。

德国执行欧盟理事会和欧盟议会关于投资产品关键信息披露规则的决议，《打包零售投资产品规则》于2013年5月到11月于欧盟各国分别生效。

该规则的目的是确保产品供应商能够提供简短的关键信息文件，该文件能够清晰的反应与该产品有关的风险，从而让投资者可以对产品进行比较。

（4）消费者投诉和争议解决途径。

在德国进行消费者投诉有很多途径。

首先有由BaFin设立的基于投资法的仲裁委员会，该仲裁委员会会接受在投资法管辖范围内的投诉。

其次民间有许多申诉专员办公室和纠纷调解组织。

BaFin的仲裁委员会在其网站上发布了大量的相关信息。

消费者可以利用这些信息去找到对应不同金融领域的纠纷调解组织。

另外，消费者也可以通过搜索功能查找特定的公司对应的纠纷调解组织。

无论是BaFin的仲裁委员会还是民间调解组织其仲裁结果都不具有法律约束力，也不能进行如经济处罚等惩罚措施。

但BaFin可以通过消费者的投诉获得如内幕交易等违规线索，并采取调查措施。

德国的金融消费者保护理念以保证金融机构的偿付能力为核心。

即监管者认为，监管的目标和保护消费者的目标是一致的，都是保证金融系统能够稳定正常的运转。

在正常运转的金融体系下，金融机构不会出现大规模偿付问题，因此保证了金融消费者不会受到大的损失。

如果出现个别偿付问题，则有存款保障计划和补偿计划来弥补。

如果消费者因金融机构欺诈或内幕交易等行为遭受损失，可以通过各种投诉渠道或诉诸法庭解决，而消费者的投诉可以成为监管局调查的线索和证据，从而更好的维护金融系统的稳定和正常运行。

德国的金融监管者认为，金融消费者需要对自己的行为负责，需要花时间和精力对自己的投资产品进行判断和选择。

因此，在金融消费者教育方面没有采用主动科普的方式，而是选择将教育资料和产品信息进行公布，让消费者自主学习，自主选择。

五、日本金融消费者权益保护介绍

日本金融消费者保护的特点主要包括在以下四个方面：

一是立法先行，逐步构建保护金融消费者的法律体系；二是分类确定，科学确定需要保护的金融消费者范围；三是强化披露，提高金融业者信息披露的标准；四是加大惩处，提高违法行为的最高刑责。

（1）立法先行，逐步构建保护金融消费者的法律体系。

自1996年金融“大爆炸”以来，日本针对金融消费者受害的问题，开始研究制定以功能区别、横向整合的金融法规，并逐步建立起一套有效保护金融消费者的金融管制法律体系。

诸如金融机构的说明义务、适合性原则、民事赔偿责任等规则不断被写进立法当中，消费者合同法、消费者信用法以及金融服务法三类立法中的金融消费者保护规则得到不断加强和整合。

具体表现为2001年《金融商品销售法》对金融消费合同缔约规则的统一、2006年《金融商品交易法》对金融市场消费者保护规则的统一、《分期付款销售法》、《贷金业法》等消费者信用立法的联动修订等。

在立法实践上，日本采取一步步横向整合，以达成制定单一金融法制的目标。

首先，在2000年5月开始制定《金融商品销售法》，横向整合金融商品销售、劝诱的立法方向。

该法规定销售业者违反说明义务时对顾客的损害赔偿责任，同时配合已制定的《消费者契约法》，以充实金融商品消费者在民事救济上的权益。

该法第一条就开宗明义了立法目的，即：

为规定金融商品销售业者等在销售金融商品时，对顾客应说明事项及因金融商品销售业者等对顾客未说明该当事项，以致顾客受损害时的损害赔偿责任，及确保金融业者等进行适当的金融商品劝诱销售措施，以保护顾客，谋求国民经济的健全发展。

“活力门事件”推进了立法的进程，2006年制定了《金融商品交易法》，金融期货交易法、投资顾问业法、抵押担保证券业法、外国证券业法等法规被废止，包括证券交易法、银行法、保险业法、信托业法、不动产特定共同事业法、商品交易所法等89个金融相关的法律配合进行修订。

《金融商品交易法》取代原有的《证券交易法》后，对股票、债券、外汇存款等风险性金融产品进行一元化管理。

在新的法律框架下，将不再有传统的银行、证券、保险、信托等金融行业的区别，所有具备投资服务资格的企业都可以作为投资服务的主体，为投资者提供服务并对投资者负责。

只要可能涉及到投资人保护问题的金融商品，都纳入该法适用客体中。

此外，银行法中与存款有关的商品、保险业法中与保险有关的商品、商品交易法中与商品期货有关的商品、不动产特定共同事业法中有关不动产特定共同业务，等等；凡该等法律相关金融商品中涉及明显投资特性者，都应适用金融商品交易法的相关规定，接受同样的行为规制，以保证行为规则的统一性。

因此，《金融商品交易法》改变了既有分业监管无法涵盖新型投资商品多样化需求的状况，通过强化投资者保护规则，全面扩大和完善众多金融商品投资者保护的横断性法制框架，填补了投资者保护法制的空白。

（2）分类确定，科学确定需要保护的金融消费者范围。

《金融商品销售法》规定，该法保护的对象为信息处于弱势一方的当事人，即在金融商品交易时，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人或法人，基本上属于信息弱势一方当事人。

因此该法适用的对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人，只要不具备金融专业知识，均属于该法的保护范围。

在严格保护金融消费者的同时，日本也不缺乏灵活性。

新的法律为了平衡投资者的适当保护与风险资本的有效供给，将投资者（或称消费者）区分为具专业金融知识的特定投资者和一般投资者。

因此，在销售及劝诱方面，法律要求的行为规范也因投资人的差别而有差别。

当金融商品交易业者在与一般投资者进交易时，为了保护投资者，业者的行为受严格规制。

在与特定投资者进行交易时，金融商品交易法认为可以降低或者豁免金融业者的一些规范，例如针对特定投资人的销售及劝诱活动，则免除金融服务业签约前与签约时文件交付义务等的行为规范。

但是禁止损失填补、为了保证市场公平目的的行为规制要适用。

另外，针对维护市场秩序所制定的规范，则不管是对特定投资人或一般投资人，相关义务均不能免除。

个人基本上视为一般投资者，如果根据其知识、经验、财产状况，与特定投资者相当且符合内阁府令所规定条件的个人，可以根据其申报，在履行严格手续之后作为特定投资者来对待。

另外，部分特定投资人也可以申请，转为一般投资人，充分体现了法律的灵活性。

（3）强化披露，提高金融业者信息披露的标准。

对于金融商品销售者说明到何种程度，一般认应以大多数人理解的程度为基准，对于知识经验缺乏的投资人，金融商品销售者如能尽其一般性、定型性的说明义务，也可免责。

依《金融商品销售法》第3条规定，从事金融商品销售行为的业者，对于顾客，就下列重要事项应为说明：

一是该金融商品的利息、通货膨胀情况以及因其他有价证券市场行情变动可能导致本金融商品产生本金亏损的时，其内容及指标。

二是因为金融商品销售者或其他人的业务或财务状况变化，导致可能发生本金亏损时，其内容及当事人。

三是除前两项之外，在销售该金融商品时，影响顾客判断的重要事项，以及因为法规变化的原因所导致的可能发生本金亏损时，其内容及该事由。

四是在行使该金融商品销售所定权利期间的限制或解除该金融商品契约的期间限制时，其限制内容。

对于下列两种情形，则金融商品销售业者毋庸负说明义务：

一是具有关于金融商品销售的专门知识与经验的特定顾客。

二是顾客向业者表明对于重要事项毋庸说明的。

此后的《金融商品交易法》进一步强化了资本市场的信息披露要求。

如将上市公司四半期报告书提交义务加以法定化，上市公司等在每个年度都必须提交内部治理报告书。

此外，《金融商品交易法》还完善了公司分立、并购、收购、重组、股权变化等方面相关的信息披露制度。

在严格信息披露的同时，日本的法律再次充分体现了其灵活性。

如依据类型不同，《金融商品交易法》将投资商品区分为企业理财型商品及资产理财型商品等不同类型，法律要求因不同性质金融商品而有不同的信息披露要求。

（4）加大惩处，提高违法行为的最高刑责。

日本从民事和刑事两方面加大了对违法违规行为的惩罚力度。

《金融商品销售法》规定，对于业者就重要事项未能说明，因而导致该顾客受到损害的，金融业者应负损害赔偿责任。

此规定为侵权行为的特别规定，且为无过失责任。

换言之，只要顾客能证明业者违反说明义务与其损害具有因果关系即可。

所谓就重要事项未能说明，除了完全未说明外，还包括只作部分说明的情形。

法律规定业者应确保劝诱行为的适当性并应制订、公布劝诱方案，违反者处以最高50万日元的罚款。

而《金融商品交易法》又进一步提高了民事责任和刑事责任。

例如对于有价证券申报书、有价证券报告书、公开收购申报书等的虚伪记载、不公正行为、谣言散布、暴力胁迫及操纵市场的行为等的最高刑期和罚金，分别从5年和500万日元或两项并罚，提高为10年和1000万日元或两项并罚。

又如内线交易最高刑期，也从原本的3年提高为5年。

　六、对我国金融消费者权益保护的政策建议

（1）尽快整合现有法规并适时出台对金融商品的统一规范。

目前分业立法，已很难适应跨行业金融产品和服务的发展。

特别是随着各种新型衍生金融产品的出现，传统单一法律很难适用。

对金融消费者的保护，如果仍然延续传统分业立法下的相关规定，无疑对其保护不足。

建议尽快整合相关金融法规，并借鉴日本渐进式立法经验，逐步出台覆盖全面的统一的单一法规，如金融服务法或者金融消费者保护法。

（2）明确提出并合理界定金融消费者。

建议将金融消费者界定为“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体”。

当然，对“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位”这一弹性条款，可交由法院或者专门的裁决机构予以认定。

（3）实行有选择性的保护。

在法律中明确规定一般金融消费者和特殊金融消费者的标准。

对高风险的投资产品，特别是那些需要市场准入门槛的产品，不纳入金融消费的范畴，相关主体与金融业者是平等的市场主体，高风险、高收益，风险自负，不应倾斜保护。

考虑法律的灵活性，对个人消费群体还可作进一步细分，将成熟的消费者剔除出倾斜保护的对象范围。

（4）规范金融服务者的销售方法。

长期看可以在金融服务法或者金融消费者保护法中作明确规定。

短期看，需要“一行三会”认真协调，出台指引。

要求金融业者遵循客户区别、按照了解你的客户的原则，不向不适合购买的金融消费者推荐金融商品，同时采取适当手段避免消费者购买不适宜的金融商品，防止金融业者在开发、推介金融商品时，防止追求最大数量地销售金融商品。

（5）强化金融机构的信息披露义务。

可借鉴日本经验以及我国证券法要求招股说明书必须揭示相关投资风险的方法，出台法规，强化金融业者的告知或者说明义务和法律责任，要求所有金融业者在销售金融商品时，必须充足地揭示金融商品的相关风险。

（6）加强金融消费纠纷处理机制建设。

建议在金融机构内部建立健全消费者投诉、争议解决程序。

在中国人民银行内部成立金融消费者保护局，申请123打头的专用服务电话，专门负责受理金融消费者行政投诉等保护工作。

同时，在各级消费者协会内设立金融消费者保护工作委员会，强化其金融专业队伍。