工程建设领域的职务犯罪及其防治对策.docx
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工程建设领域的职务犯罪及其防治对策
工程建设领域的职务犯罪及其防治对策
当前,我国的经济社会飞速发展,基础设施建设如火如荼,但在工程建设领域,仍存在着许多突出问题。
工程质量、安全事故频繁发生,“豆腐渣工程”屡屡出现,这些问题的背后往往隐藏着权钱交易、商业贿赂等职务犯罪。
本文拟对工程建设领域的职务犯罪进行探讨,总结其特点和产生环节,剖析其根源,并在此基础上尝试提出相应防治对策。
1现阶段工程建设领域职务犯罪解析
1.1工程建设领域职务犯罪的特点
1.1.1大案、要案多
工程建设项目的造价动辄上千万,多则数十亿以上。
工程设计、审批文件的一句话,甚至一个字,都是“钱”。
房地产开发项目中,提高容积率0.1~0.2个点,就可能获利几千万,因此,就算行贿几百万也照样赚钱。
云南省原副省长李嘉廷受贿案中,李嘉廷给有关部门直接批示十几个字就获得950万元人民币赃款。
某房地产开发商给山西晋东化工公司总经理单利亚的见面礼就有100万。
在这种背景下,工程建设商业贿赂案件的涉案金额普遍较大,大案要案占绝对比重。
如重庆市巫山县交通局原局长晏大彬受贿2226万,被判处死刑;渭南市临渭区交通局原局长雷建民因贪污、受贿、巨额财产来源不明罪,数罪并罚被判处无期徒刑。
1.1.2窝案、串案多
工程项目的建设涉及面广、审批环节多、专业分工细。
按照基本建设程序,一个房建项目从立项到交付使用需要经历项目建议书、可行性研究报告、勘察、初步设计、施工图设计、招投标、施工、竣工验收、结算审计、款项拨付等多个环节,涉及发改、国土、规划、建设、房产、环保、人防、消防、劳动、安全等多个职能部门。
这其中的任何一个环节都可能出现违法违纪现象,轻则“吃拿卡要”,重责索贿受贿。
一些建设单位为打通环节,谋取更大的利益,往往是对所有重要部门、相关环节的人员都进行受贿。
如在深圳到汕头的高速公路建设中,一条道路未修通,就有近30名国家公职人员栽倒;广州市某房地产公司在一个建筑工程中,向国土资源与房管局、人防工程办公室、规划局等多个部门多名官员行贿,形成了以工程项目为轴线的行贿受贿关系。
在此情况下,涉案人员不再是一、两个人,而是一批人,往往查出一个带出一窝,查出一案带出多案,出现大批窝案、串案。
1.1.3犯罪手段多样
犯罪分子为获取巨大的经济利益,躲避法律制裁,往往绞尽脑汁,极尽所能,其作案手段可谓多种多样,五花八门。
在招投标方面,私下泄漏标的额;搞围标、串标,明标暗定;将工程项目化整为零,规避公开招标,或变公开招标为邀请招标,等等。
在物资采购方面,滥用职权,搞暗箱操作。
在项目管理方面,明签合同,私定协议;随意进行工程变更,增加工程款、延长工期、降低质量标准;监理、检测单位与施工单位相互串通等等。
在贿赂方式上,多采取变相贿赂或间接贿赂的手段,如为相关人员或其亲属在高档消费场所进行的消费埋单;提供各种名义的旅游观光或所谓的“考察学习”机会;假借咨询费、会议赞助、费用报销等名义以财物进行贿赂;借逢年过节、婚丧嫁娶之机,大肆收受“礼金”和实物;提供明显具可盈利性的商业交易机会,甚至是提供性贿赂、个人荣誉等。
1.1.4作案方法隐蔽
工程建设领域职务犯罪不仅手段多样,而且作案方法非常隐蔽。
因当事者双方在工程建设过程中均得到好处,形成利益共同体,故常常私定攻守同盟,统一口径。
作案时多以财物直接给付,不留书证,且一般采用单线联系,“一对一”地进行私下交易,甚至做到“第三者在场不收,不是熟人不收,物品无发票不收”的程度。
有些由配偶、子女、情人或其他亲密的人出面收贿,一旦案发,佯装不知。
或者先以他人姓名、地址将赃款存入银行,再窥机据为己有。
这种隐蔽性给纪检、检察机关办案、获取相关证据增加了很大的难度。
1.1.5犯罪后果严重
工程建设领域的职务犯罪已成为我国经济社会生活中的一大毒瘤,严重破坏着社会主义市场经济秩序,毒化政风、行风和社会风气,滋生腐败行为和犯罪,不仅给工程质量造成隐患,侵害人民群众的生命财产安全,还危及社会公共利益,甚至关系到党和政府的形象,影响十分恶劣,后果极其严重。
1.2工程建设领域职务犯罪的原因分析
工程建设领域的职务犯罪屡禁不止,层出不穷,权钱交易、商业贿赂等腐败现象在一定范围内,一定程度上仍然十分猖獗,其原因是多方面、多层次的。
1.2.1个人原因
分析以往工程建设领域职务犯罪的案例,不难发现,很多领导干部之所以走上犯罪道路,与其个人自身的原因是分不开的,且这些原因大都较为相似。
1)理想信念动摇。
职务犯罪的干部大多没有良好的思想基础,又放松自身学习。
在市场经济的大潮中,受西方腐朽思想文化的影响、侵蚀,放松了对自己人生观、世界观的改造,丢掉了全心全意为人民服务的思想,价值观扭曲。
特别是一些领导干部面对暴发户、包工头们腰缠万贯,一掷千金的派头,心理开始失去平衡,价值的天平开始倾斜,渐渐沉湎于对金钱的向往和追求。
2)法制观念淡漠。
职务犯罪的干部往往法制观念淡漠,在实际工作中不能自觉遵照法律规定,做到依法办事。
违法办事的干部大都认定工作不会出问题,自己不会犯错误,甚至发生了一些违纪违法情况,造成不良影响后,仍然认为自己不存在问题。
3)特权思想严重。
职务犯罪的干部往往拥有特权,以领导身份自居,自认为高人一等,把党和人民赋予的权力当作耍特权的资本。
群众观念淡薄,颠倒了主仆关系,忘记了“权力来自于人民”、“人民公仆为人民”、“为人民服务”的崇高宗旨。
认为别人搞工程赚大钱,我用权力捞点小钱,不捞白不捞,甚至存在有权不用过期作废的心理,最终不惜以身试法。
1.2.2体制及制度原因
改革开放以来,我国的经济建设取得了举世瞩目的成就,但我们仍处于社会主义初级阶段,并未真正建立起非常成熟完备的、与社会主义市场经济相适应的体制、法律、法规,特别是工程建设领域的法律、规章、制度和管理体制尚待完善,在实践中不可避免地会出现一些漏洞和问题,给职务犯罪以可乘之机。
1)监管体制混乱,政企不分
当前我国的工程建设领域中,省、市、县的项目,按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督,同一地区的工程项目又牵涉到多个行政主管部门,各地区、各部门之间彼此缺乏联系,没有统一的工程建设管理专门机构,形成了条块分割、重复监管、多头管理的状况,监管体制混乱。
不仅如此,当前我国建设、水利、交通、铁道等行业工程建设活动的监督执法,分别由相应行业的行政主管部门负责,而行业主管部门同下属企业、有形市场和具体的招标管理机构之间有着千丝万缕的联系,因此这种分工实际上是一种同体监督的体制,难于实施有效监管。
在目前的投资体制和管理体制条件下,各有关部门既对本行业的工程项目进行管理,又对具体建设实施监督,没有形成制衡机制,既是“运动员”,又是“裁判员”,这种体制极易导致各种腐败。
政企不分,集管理、服务、代理于一身的情况在许多地方仍然存在。
例如,我国招标投标法明确规定,“项目法人、行政主管部门、评标委员会应彼此独立”,但不少地方的评标委员会由在行政隶属关系下的专家组成,最终谁中标还是领导说了算;“招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系”,但各地的建设工程项目交易中心,不少由当地建设部门组建和领导。
2)权力过分集中,监督制约机制松懈
十八世纪法国启蒙运动思想家孟德斯鸠曾说过:
“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。
”英国著名的阿克顿勋爵也指出:
“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。
”权力过分集中是我国党政领导体制中传统的弊端。
工程建设领域的行政审批权力过多地集中在部门和个人身上。
例如,目前我国一项交通建设工程,从立项论证、招标设计、施工监理、预算拨款到竣工验收,几乎都由交通厅独家负责或牵头,政府官员直接操作公路建设,处于绝对垄断地位,使得他们有可能通过垄断而进行权力寻租。
同时,虽然各地各部门都制定了预防职务犯罪的相关规定、纪律、制度、办法等,但在具体落实上,却缺乏广度和深度,没有起到真正的监督、制约作用。
由于缺乏制约机制作保障,权力行为的规范也往往流于形式,丧失应有的权威和严肃性,得不到真正的贯彻。
在这种情况下,有些人自恃大权在握,专横跋扈,违法乱纪,贪污受贿,最终滑入腐败的深坑。
公权力对工程建设活动影响过大,同时又缺乏有效的约束,最主要、最根本的原因在于我国还没有完全依照市场经济的要求配置政府职能,“出问题的关键还在体制”。
美国学者罗伯特曾经提出过一个公式,即:
腐败条件=垄断权+自由处理权-责任制。
也就是说,当个人享有垄断权和自由处理权而又无须对权力的行使承担必要的责任时,他就具备了从事腐败行为的条件。
江泽民同志说,权力被滥用而又得不到制止,往往就会出现大问题。
因此,在我国当前的工程建设管理体制下,权力过分集中,又缺乏有效的监督、制约机制,发生职务犯罪也就成为了必然。
3)法规、制度不完善
制度的重要性就在于提供一种社会可以遵循的普遍的共同的游戏规则,它告诉人们可以做什么,不可以做什么,并且还要进一步提示人们应该怎么去做。
在工程建设领域,我国目前还未建立起一套完整的法规体系,工程建设相关的规章制度不健全,存在薄弱环节和漏洞,并不能真正意义上的、统一的有形建设市场,致使一些不法分子有可乘之机。
例如,法律对工程建设领域的“不正当得利”规定不完善,导致司法实践中对建设工程中的一般行贿行为很难追究刑事责任。
由于缺乏足够的打击力度,很难起到应有的震慑作用,有的行贿人曾多次涉案,但限于法律规定的条件均不能追究其刑事责任。
因此,行贿行为成了建设领域的一股不正之风,屡禁不止。
《建筑法》、《招投标法》等法律法规尽管早已颁布施行,但是行为人利用其中的漏洞,投机取巧,暗箱操作,规避监管和法律制裁的情况屡屡发生,前文所述招投标环节职务犯罪的表现形式就是例证。
1.2.3社会环境影响
不可讳言,当今社会上还存在腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。
随着市场经济的逐步建立,社会利益日趋多元化,同时,受西方拜金主义、享乐主义和极端个人主义等思想文化的腐蚀,人们对利益的追求产生异化。
在此种社会风气下,对不正当物质利益的追逐被正常化,行贿受贿成为工程建设领域的“潜规则”,企业和个人把商业贿赂看成是取得工程项目的正常商业手段,国家工作人员把工程建设领域当成权钱交易的“灰色地带”,甚至认为收受回扣、返利属商业惯例,不是违法行为;一些干部把一切向钱看的腐朽思想带入执法领域中,把手中的权力视为交换的筹码,以权谋私、权钱交易,把公正执法扔到了脑后。
同时,建设项目巨大利润的诱惑,导致行贿者络绎不绝,不惜采用各种手段拉拢腐蚀工程建设领域中的国家干部。
在频繁的“糖衣炮弹”进攻下,许多干部的警戒线彻底崩溃,继而走上违法犯罪的道路。
2.工程建设领域职务犯罪的防治对策
工程建设领域职务犯罪的防治,应针对其产生的原因,从治标与治本、惩治和预防两个方面作出努力,尤其要注重治本,注重预防。
必须加强思想政治教育和廉政文化建设,建立一整套科学、严密,行之有效的制度体系,同时,毫不放松地严厉惩治各种腐败行为。
2.1加强思想道德教育
权力由人来行使,职务犯罪的主体主要也是人,因而致力于人的主观世界、意识形态的改造,解决好人生观、价值观问题,是工程建设领域预防职务犯罪的关键之一。
以往案例表明,许多领导干部之所以堕落,都是从思想蜕化变质开始的,以此为鉴,必须从思想上强化预防职务犯罪的建设,加大思想道德教育力度,突出党性党风党纪、理想信念、法律法规等方面的学习,坚定共产主义的理想、牢记党的宗旨,正确对待权力,真正做到言行一致、身体力行、廉洁自律。
要通过对工程建设领域职务人员的教育,使其树立正确的权力观,弄清职务与责任、权力与义务、公仆与主人、做官与做人的关系。
要让他们明确手中的权力来源于组织的授予、人民的信任,只有用之来为社会、为人民群众服务,才能成为真正的好干部;更要让他们明白,权力就是责任,权力越大,责任越重,用好了权,才是尽好了责,才能于人民有利,于组织放心,于自己安心。
思想教育既要突出教育的广泛性,又要讲究教育方法的多样性和针对性;既要讲实效,又要造成一定的声势。
要在各级党委的统一领导下,把纪委、组织部门、宣传部门、党校,以及新闻单位、文化艺术部门的力量集中起来,发挥思想教育工作的整体优势,形成纵横交错的思想教育网络,造成强大的思想教育攻势。
在加强对领导干部教育的同时,也不能忽视对工程建设领域企业的教育。
要消除一些不良社会认知,如给好处费、返利是工程中必要的、正常的商业手段,“别人都送,我也要送”等所产生的负面影响,加大教育宣传,培养企业的诚信意识、公平意识和法制意识,树立正确的世界价值导向,倡导清正廉洁、公正严明的社会观念。
2.2规范、完善现有体制和制度
2.2.1改革监管体制,减少行政干预
我国一些建设项目至今仍然沿袭着计划经济时期高度集中、高度垄断的投资者、建设者、管理者、使用者“四位一体”的投资体制,有关负责人在建设项目里面,既是行政长官,又是企业领导;既是建设者,又是管理者。
这种运作机制极易诱发职务犯罪的发生。
因此,改革工程建设管理体制的关键就是打破这种不适应市场经济发展的旧体制,用市场手段代替行政手段,从根本上制约权力对工程建设的干预。
在项目管理上,成立一个统一的专门机构来负责工程建设管理。
将分散在各部门的工程项目全部移交该机构,把工程项目的管理由分散模式改为集中模式,改变以往多头管理、重复监管的混乱体制。
同时,对政府投资项目,逐步推行代建制、项目法人招标制等新的管理模式,改变政企不分的状况。
在资金管理上,成立财务结算中心,实行统一管理和核算;政府投资项目的资金由结算中心统一拨付,打破投资者与管理者一体化的格局。
在招投标环节上,建立统一的招投标有形市场,统一评标专家库,建立统一的招投标监督管理机构,尽快实现政府监督职能与社会中介服务职能相分离。
2.2.2加强权力制衡,完善监督机制
权力失衡必然导致腐败,因此,对权力的制衡是工程建设领域职务犯罪防治的重点。
只有通过对权力的有效制衡,才能使权力分配合理化,权力运作规范化,权力监督全面化。
1)适当减权分权,规范权力执行
权力过于集中,必然导致权力的滥用与腐败。
应根据合理性、有效性、公开性和责任性原则,适当减权分权,实现权力的合理配置。
减权是指减少行政审批事项和审批环节,分权是指将权力适当分散,实现权力集中与分解的合理平衡。
适当减权分权,可避免权力过分集中,从而有效防止权力滥用,达到执法规范,廉政高效的目的。
同时,强化权力运作机制,规范权力的执行过程,健全民主集中制度、民主生活会、巡视检查、领导干部收入申报制度,补充议事程序和规则,加强对权力运作过程的规范,使权力得以正确行使。
2)完善制约监督机制
健全的制约和监督机制是保证权力正确行使的有效途径,有利于避免因权力运作的不透明而产生的暗箱操作等权力腐败行为。
首先,要对权力运行相对集中、职务犯罪频发的行政审批环节、招投标环节、建设实施环节、资金管理环节实施全程监督,创新监督手段,改变监督方式,更新监督理念,推进治本抓源。
第二,要加强对领导干部,尤其是“一把手”的监督。
对重大事项决策如招投标、工程变更、造价审计、工程款的结算等和重大项目、资金的审批,要建立完善的议事规则,严格按决策程序,并经财务、审计部门审核才能生效,防止个人决定,搞“一言堂”。
第三,工程项目的实施应向全社会公布,接受人民群众监督,增加透明度,由“暗箱操作”变为“阳光行为”。
第四,充分发挥纪检监察、财务、审计部门的监督作用,纪检监察部门可参与相关制度的制定,对工程建设从立项审批到竣工验收进行全过程督察,财务、审计部门应加强对物资采购、资金管理和工程预结算的监督、审计。
第五,要鼓励新闻媒体发挥监督功能,尝试给予新闻媒体知情权、调查权、评论权,使之成为制约职务犯罪的锐利武器。
最后,要特别注意实现以下四个转变:
由注重事后监督向加强事前监督转变;由注重领导监督向加强专业化监督转变;由注重外部监督向加强内部监督转变;由注重人管人监督向加强制度管人监督转变。
2.2.3健全和规范法规制度
要加强预防和惩治工程建设领域职务犯罪的立法工作,及早出台行政程序法、预防职务犯罪法。
尽快建立和完善职务犯罪预防、惩治、监督等方面的制度、法规,对现有法律法规中存在的薄弱环节和漏洞的地方加以修订,形成一套比较完善和规范的惩治、预防工程建设领域职务犯罪的法规体系,使防治职务犯罪真正做到有法可依。
在职务犯罪高发期,治乱要用重典,所制订的法规要加大惩罚的力度,量纪量刑要从重,在政治和经济上给予职务犯罪分子沉重打击,使其无藏身之地。
要适应工程建设市场需要,根据工程建设项目自身特点,针对重点部位、关键环节和热点岗位,抓住倾向性、苗头性问题,建立、健全和完善各项制度;要大力推行项目公示制度,坚持公开、公平、公正、公示原则,加大建设市场和行业管理的公开力度,接受广大人民群众监督,打造“阳光工程”;要继续完善合同管理制度和监理制度,并针对工程实践中出现的新情况、新问题,进行超前性的制度创新。
2.3加大查处和打击力度
对工程建设领域的职务犯罪予以严厉打击,坚决查办违法违纪案件,能够有效地增大犯罪成本,震慑犯罪行为,不仅有助于清除腐败,规范建设市场,净化社会环境,同时也可充分体现我们党加强党风廉政建设、惩治腐败的坚强决心,增强广大人民群众的信心。
要通过设立举报信箱,公布举报电话等方式拓宽案源渠道,健全举报投诉机制。
对建设工程中违法违纪案件的举报要认真受理。
对玩忽职守,弄虚作假、暗箱操作、权钱交易、商业贿赂等违纪违法行为的单位和个人,要严格依法惩处,绝不手软和姑息。
不仅要坚决惩处受贿行为,也要坚决惩处行贿行为。
在法律上对行贿犯罪的刑罚适当增加人身刑刑期和财产刑数额;在具体的法律法规和部门规章中增设资格罚。
工程建设行政主管机关设立黑名单,对因行贿受到刑罚或行政处罚而进入黑名单的企业和个人,视情节严重程度,禁止其在一定期限内进入工程建设领域,情节特别严重的吊销个人资格证书,降低企业的资质,甚至强制性地永久退出建设市场;还可加大对违法违规行为的经济处罚力度,增加犯罪的经济成本,提高处罚的威慑力。
(大伟
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