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目录
一、嘉善县土地利用总体规划总则1
(一)规划指导思想1
(二)规划原则1
(三)规划依据2
(四)规划期限与范围2
二、嘉善县经济社会发展与规划主题3
(一)嘉善县经济社会发展现状3
(二)嘉善县域发展定位4
(三)公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战5
(四)嘉善县现状生活质量指数5
(五)嘉善县土地利用规划主题7
三、嘉善县土地利用现状7
(一)土地利用变更调查结果7
(二)建设用地效益分析9
(三)分行业的外商投资企业用地经济效益9
(四)工业建设占地行为中存在的问题10
四、嘉善县上一轮规划实施评价10
(一)上一轮规划指标使用情况11
(二)嘉善县上一轮规划中存在的主要问题13
五、嘉善县土地供需分析16
(一)耕地保有量分析16
(二)基本农田保护面积分析17
(三)土地供给量分析18
(四)建设用地需求分析19
(五)建设用地供需分析23
六、嘉善县土地利用总体规划方案24
(一)嘉善县发展的总体目标24
(二)嘉善县土地利用战略目标24
(三)嘉善县土地利用总体规划初步方案25
七、嘉善县土地利用结构优化28
(一)土地利用总体布局28
(二)优化土地利用结构33
八、嘉善县主要用地规划和空间管制引导34
(一)耕地保有量与基本农田规划34
(二)城镇建设用地规划35
(三)农村居民点用地规划40
(四)基础设施建设用地规划41
(五)土地开发整理规划44
(六)风景旅游发展规划45
(七)生态环境用地保护规划45
九、嘉善县规划创新46
(一)嘉善县级规划创新点46
(二)规划建立保护基本农田的长效机制49
(三)中加合作的公众参与土地利用总体规划的探索50
(四)县级、乡镇级土地利用总体规划的刚性与弹性51
(五)嘉善县级、乡镇级土地利用分区的建议52
(六)规划指标的弹性分类53
(七)规划编制与管理的信息化建设53
十、嘉善县规划实施预期成效54
(一)综合效益54
(二)规划实施的预期效果55
(三)嘉善县在省内实行“易地占补平衡”的耕地后备资源分布55
附图
嘉善县位置示意图
嘉善县土地利用现状图(2005年)
嘉善县土地利用总体规划大纲图(2006-2020年)
嘉善县中心城市土地利用布局图(2006-2020年)
嘉善县产业经济规划图
嘉善县城镇体系发展趋势图
嘉善县综合交通规划图
嘉善县生态保护规划图
嘉善县村庄竞争力评价等值线图
一、嘉善县土地利用总体规划总则
(一)规划指导思想
全面落实科学发展观,坚持“保护、保障、挖潜、集约利用”的总体要求,以严格保护耕地、土地资源可持续利用为根本出发点,实施经济社会可持续发展战略,构建资源节约型、环境友好型的和谐社会,实现社会、经济、生态效益的协调发展。
注重土地生态环境的保护和人居环境的改善,合理配置土地资源,优先安排农业用地,优化土地利用结构,转变土地利用方式,集约利用土地。
保护全县粮食生产安全的基本农田面积,保护优质园地,适度地开发耕地后备资源,保护和提高农用地的粮食综合生产能力。
充分利用区位优势,积极接轨上海,统筹安排各业用地,大力推进循环经济建设,为实现经济社会的跨越式发展提供必需的用地保障。
(二)规划原则
1、保护耕地的原则。
把严格保护耕地作为规划的重点和主线,强化基本农田保护红线,以供给制约和引导需求,统筹安排各业用地,引导建设用地。
2、土地利用分区与用途管制的原则。
合理安排各行业、各城镇的建设用地,城乡统筹发展,推进城乡一体化建设,减少分散、零星用地,引导产业集聚、用地集聚,促进土地资源的集约、节约、高效利用。
3、公众参与和政府决策相结合的原则。
土地利用总体规划的编制和实施不仅需要有政府的组织协调,更要有广泛的公众参与。
按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针,增加规划的公开性、透明度,开门编制规划,体现广大人民群众的根本利益。
土地利用总体规划方案的制定,需要紧密结合县乡两级政府的有关决策,同时还需要采取不同方式广泛听取各方面的意见。
4、土地利用总体规划与国民经济与社会发展“十一五”规划、城市总体规划、交通规划、生态环境建设规划等相关规划在用地上协调一致的原则。
(三)规划依据
1、《中华人民共和国土地管理法》,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),国土资源部《工业项目建设用地控制指标(试行)》、《关于加强农村宅基地管理的意见》,浙江省政府《关于严格土地管理切实提高土地利用效率的通知》(浙政发[2004]37号)等有关法律、法规及政府重要文件。
2、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》(国办发[2005]32号)。
3、国土资源部《关于做好土地利用总体规划修编工作中“四查清、四对照”工作有关问题的通知》(国土资发[2005]182号)。
4、《浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好市县级土地利用总体规划编制工作意见的通知》(浙政办发[2006]42号)。
5、浙江省政府、嘉兴市政府有关同意嘉善县进行土地利用总体规划修编的文件。
6、国土资源部、浙江省国土资源厅、嘉兴市国土资源局有关土地利用总体规划修编文件。
7、嘉兴市土地利用总体规划(1997-2010年),新一轮嘉兴市土地利用总体规划(2006-2020年)。
8、嘉善县2005年土地利用现状变更调查资料。
9、嘉善县国民经济和社会发展第十一个五年规划。
10、嘉善县域总体规划、城乡一体化规划、交通规划、水利及河道整治规划、村庄布点规划、生态县建设规划、旅游规划、省级经济开发区规划、农业发展规划等相关规划。
11、嘉善县土地利用总体规划(1997-2010年)及各乡镇土地利用总体规划、基本农田划区定界资料。
12、加拿大规划师协会(CIP)专家组提交的规划咨询报告(2004年)。
(四)规划期限与范围
1、规划期限:
2005年为基期年,近期为2006-2010年,中远期为2011-2020年。
2、规划范围:
全县507.68平方公里,11个镇。
3、县、乡两级规划同步开展,在完成土地利用总体规划的基础上开展基本农田划区定界工作(规划的延伸)。
二、嘉善县经济社会发展与规划主题
(一)嘉善县经济社会发展现状
嘉善县位于浙江省东北部、居长江三角洲经济区的中心区,江浙沪三省(市)交汇处,东濒临上海市,西紧邻嘉兴市区,北接苏州市,是浙江省接轨上海第一站。
地理位置介于北纬30°45′41″-31°1′50″、东经120°44′32″-121°1′53″之间,全县土地总面积507.68平方公里。
境内地形平坦,平均海拔为3.67米,河湖密布,以红旗塘为界,其北部主要是水网区域,重要的河湖湿地保护区,其南部则分布着连片的耕地、建设用地,是全县经济发展重点区域。
2005年嘉善县辖11个镇,常住户籍总人口38.05万人(不含外来人口),全县实现国内生产总值(GDP)达129.07亿元,比2004年增长14.5%,人均GDP达33894元(按户籍人口计),财政总收入15.33亿元,列2005年中国综合实力百强县第27名。
上一轮土地利用总体规划实施以来,嘉善县的建设用地总规模增长缓慢,而建设用地平均投资强度、产出效益及第二产业GDP2与第三产业GDP3的增长速度很快(见图2-1与图2-2)。
图2-1嘉善县建设用地规模及固定资产投资与GDP产出增长
图2-2嘉善县建设用地投资强度与产出增长
嘉善县与上海地域相连、人缘相亲、文化相通,经济社会交流源远流长。
改革开放以来,嘉善县主动融入上海经济圈,经济持续快速发展。
现代化农业产业具有嘉善特色,高效农业的发展为传统农业注入了生机;工业经济快速发展,木业家具、电子信息、五金机械、纺织服装,成为县域经济的主导产业和特色产业;古镇西塘的保护开发,吸引了海内外广大游客纷至沓来,成为文化旅游的一个亮点。
2005年有新批“三资企业”共85家,合同利用外资4.38亿美元,实际利用外资2.12亿美元,利用外资综合考核名列全市第二、全省第八位。
嘉善县以省级经济开发区为龙头,积极发展信息产业、机电五金产业、高新技术产业、生物技术产业和家具制造业,正在营建主动吸纳国际产业转移的先进制造业基地。
(二)嘉善县域发展定位
根据嘉善的基础条件、发展趋势以及上级有关规划,提出嘉善的发展定位是“一城、三地”。
一城:
长三角新兴现代化中等城市;三地:
接轨上海的前沿阵地、省级交界的经济重地、江南水乡的人文胜地。
1、长三角新兴现代化中等城市。
完善县域城镇体系,加快中心城市(县城)发展步伐,提高中心城市能级,整合惠民、大云、干窑、姚庄等卫星镇的发展,形成“一心四点”中等城市新框架,不断完善城市功能,提高城市品味,使嘉善成为长三角的重要节点城市。
2、接轨上海的前沿阵地。
充分发挥接轨上海的“桥头堡”作用,不断改善接轨上海、开放发展的环境,以规划中的“临沪新区”为重点,整合招商引资优势,整合可开发的用地规划空间,集聚力量、集约开发,打造“发展环境优、发展水平高、发展潜力大、发展活力强”的接轨上海前沿阵地。
以接轨上海为突破口,着力提高对内对外开放的水平,全面加快与世界经济的融合。
3、省际交界的经济重地。
着力打造先进制造业基地,优化经济结构,提升经济品质,积极发展产业集群,力争在电子信息、高档家具、精密机械等行业(产业)培育一批在全省乃至全国及海外具有较高技术水平和较强市场竞争力的企业和产品,大力发展高效生态农业和现代化服务业,努力使嘉善成为江、浙、沪两省一市交界的经济重地。
4、江南水乡的人文胜地。
推进文化名县建设,展现历史文化底蕴,彰显嘉善人文精神。
科技、教育、文化、卫生、体育等事业长足发展。
积极创建国家级生态县和国家园林城市,加强水网湖荡湿地和古镇保护,加大环境整理力度,形成人与自然和谐相处,具有江南水乡特色的上海大都市后花园。
充分发挥文化和环境对促进经济发展的作用,注重发展创业投资,营造良好的创业环境,使嘉善成为优秀人才居住、创业的乐园。
(三)公众参与确认的嘉善县发展优势与面临的挑战
嘉善县土地利用总体规划的编制中,公众参与认定嘉善县拥有的发展优势与面临的挑战,如表2-1所示。
在四个小组讨论结果的对比分析中,列举优势方面的内容,以第一、第三小组占多,分别为21项、20项;面临挑战方面的内容,以第三、第四小组居多,分别为24项、20项。
各小组的成员按照总投资额“100元”的规则,各自判定优势因素、挑战因素的排序,经小组汇总后,筛选出本小组居前五位的有利因素、挑战因素,排序号排列不分先后,如在第一小组列出的前五位优势因素中,有4项并列第二。
经济社会发展的优势因素显著,但是存在问题与矛盾较为突出,面临严峻考验与挑战。
(四)嘉善县现状生活质量指数
基于各小组的讨论结果,各小组所判定的嘉善县现状生活质量指数如图1-3所示。
在四个小组成员中,多数公众将全县的生活质量定位在5(生活质量较好),占参加生活质量评估总人数的78.26%,其中第三小组的参评成员中有84.62%将生活质量认定为5,对现状生活环境比较满意,而第一小组的参评成员对生活质量“中等偏上”的认同程度较低,只有66.67%。
总的来说,嘉善县的生活质量指数较高,不愧为江南的富庶之地、鱼米之乡。
但从公众揭示的挑战因素来看,在提高全县生活质量方面,尚有很多工作要做,离最适宜的人居环境还有较大的差距。
表2-1嘉善县公众参与规划讨论的初步结果
组别
优势(Attributes)
挑战(Challenges)
一
优势:
21项
1江南古镇保护完好,适于发展旅游业。
2良好的地理(区位)条件。
2热情善良的居民。
2人居环境优美。
2教育水平高,教育设施完善。
挑战:
17项
1城镇建设、工业发展和农地保护的矛盾。
2公共设施的不够完善限制了外向型经济的发展。
3传统文化的逐渐丧失。
3农民工和外来人口进城带来的社会问题。
4为公众服务的压力越来越大。
二
优势:
12项
1经济发展快速,已经形成五大支柱产业。
2中央政府支持长三角发展的政策。
3自然资源和文化遗产丰富,比如西塘镇就是中国的威尼斯。
4农业发展的基础良好。
5人力资源丰富。
挑战:
15项
1生态环境压力大。
2中央耕地保护的宏观政策与沿海地区的发展需求不协调,不应一刀切;耕地保护政策过严。
3农业收入比较低,发展农业的后劲不足,促使农业用地向非农用地转换。
4工业企业的建设分散、小规模企业多,存在重复建设。
浪费土地资源并造成污染。
5行政管理体制和干部考核标准与经济发展不相适应,执行标准太窄,仅仅关注GDP增长。
三
优势:
20项
1地理区位优势显著,靠近上海。
2经济基础好,发展迅速。
3自然条件优越(气候宜人、土地肥沃、自然灾害少)。
4交通设施完善。
5具有江南水乡特色,比如西塘镇。
挑战:
24项
1人居环境有待提高,土地利用太注重满足工业发展。
2环境保护和生态环境营造滞后于经济发展。
3不仅要保持水的质量,还要保持水的总量和水面面积。
3严格的土地政策使城镇化进程放慢。
4要明确生态农业种植保护区,不能随意调整农业种植保护区,对低收入农民应该进行补偿。
4用地指标不足造成道路狭窄,不适应新的交通发展。
四
优势:
14项
1良好的地理位置,位于上海、杭州之间。
2非常好的基础教育系统。
3良好的公共服务和政府领导人。
3充分的就业机会。
3治安环境良好。
挑战:
20项
1土地后备资源严重不足。
2农村居民点布局分散,浪费土地资源并造成污染。
3工业化发展速度太快,给环境与土地资源带来压力。
3低技术含量的工业重复性建设较为严重,布局分散,造成基础设施的浪费。
3社会保障体系有待完善。
注:
表1中优势或挑战的序号相同的,表示排列次序不分先后。
图1-3嘉善县现状生活质量指数评判图
(五)嘉善县土地利用规划主题
公众认同的嘉善县土地利用规划的主题(GuidingPrinciples),如表2-2所示。
其中,最主要的优势有10项,分别从区位优势、良好的人文环境与教育体系、丰富的历史文化资源、肥沃的土地资源等方面得到反映;而最严峻的挑战有8项,主要面临经济快速发展与耕地保护矛盾日益突出、乡镇工业园区布局分散、建设用地效率低、工业技术创新能力不强等问题,焦点比较突出。
表2-2嘉善县土地利用规划面临的主题
优势
挑战
A1嘉善县在长江三角洲的中心位置,使其更有利于接近市场、金融机构、港口。
嘉善县临近上海市,有利于嘉善县等地区吸引国内外的投资者。
(区位)
A2交通基础设施完善,交通四通八达。
A3嘉善人的精神主要集中在追求更好的生活,具体包括居民和谐地生活、相互尊重、治安环境良好、犯罪率低。
(无形资产)
A4嘉善县拥有良好的教育体系,从小学到大学,这样就能培养很多高技能的劳动力,男女都能平等地接受教育。
(公共服务)
A5嘉善县的文化和历史遗产资源很丰富,比如西塘镇,就是中国的威尼斯,被认可为世界遗产,还有汾湖等资源。
(文化)
A6有良好的工业基础,已经形成以四大主导产业为主的较齐全的工业产业体系。
A7农业发展的基础良好,因为嘉善县拥有肥沃的土壤、良好的灌溉设施、现代化的农艺、气候适宜。
(环境)
A8嘉善县被指定为生态示范区,能促进生态环境建设、发展生态农业与生态旅游等。
(无形资产)
A9与上海、杭州等城市相比,在嘉善县的生活成本相对较低。
(无形资产)
A10至今为止,嘉善县还没有由于过度的发展而对生态环境造成威胁。
(环境)
C1工业布局往往不考虑现有基础设施的承载能力,比如狭窄的道路不能够容纳工业区的交通量。
C2工业技术创新能力不强,产业层次有待提高。
C3农村城镇化显得比较分散,农村地区小规模的、低技术含量的工业企业不能共享基础设施,也浪费土地,并引发污染。
C4中央政府的农业用地保护政策缺乏弹性,往往没有反映地方的真实需求。
C5经济快速发展与耕地保护的矛盾日益突出。
C6城市化的推进,使城乡居民的收入、就业机会等差距正在逐步拉大。
C7快速的城市化和工业经济发展主要依靠外来人员,这需要政府提供良好的公共和社会服务。
C8抵御自然灾害的能力不强。
注:
根据2006年7月县级论证会的意见进行适当调整。
三、嘉善县土地利用现状
(一)土地利用变更调查结果
根据土地利用现状变更调查统计,嘉善县土地总面积为50767.87公顷,按新的《全国土地分类》,全县土地利用构成如下:
农用地面积32791.62公顷,占全县土地总面积的64.59%;建设用地面积11033.35公顷,占21.73%,未利用土地(含河流湖泊)面积6942.89公顷,占13.68%(表3-1)。
农用地中,耕地面积为26976.33公顷,占82.27%,园地面积537.48公顷,占1.64%,林地面积502.03公顷,占1.53%,其他农用地面积4775.79公顷,占14.56%。
在农用地中,可调整的农用地面积为3253.87公顷,占全县农用地面积的9.92%,主要是可调整养殖水面的面积比较大。
而上一轮土地利用总体规划下达的基本农田保护面积26275.57公顷(即39.41万亩),约占2005年实际耕地保有量30230.19公顷(即45.35万亩)的86.90%(耕地保有量中含可调整农用地)。
在加拿大规划师协会(CIP)专家采取“头脑风暴法”组织的公众讨论中,公众的共识是:
农业收入比较低,农业发展的后劲不足,促使农业用地向非农用地转换。
嘉善县的建设用地包括居民点及独立工矿、交通、水利设施等用地,其中居民点及独立工矿用地面积为10214.57公顷,占建设用地面积的92.58%。
交通用地面积571.57公顷,占建设用地面积的5.18%。
水利设施用地面积247.22公顷,占建设用地面积的2.24%。
居民点及工矿企业用地中,建制镇的建设用地面积为3348.89公顷,农村居民点面积4800.9公顷,独立工矿用地面积为2048.03公顷。
嘉善县的未利用土地面积为6942.89公顷,由于嘉善县是典型的江南水乡,水域面积比较多,其中河流水面为5371.11公顷,占77.36%,湖泊水面1447.08公顷,占20.84%。
而未开发利用的荒草地面积仅为44.54公顷,耕地开发的后备资源极为有限。
表3-1嘉善县2005年土地利用现状分类统计表单位:
公顷
合计
农用地
农用地小计
耕地
园地
其中
可调整园地
林地
其中
可调整林地
其他农用地
其中
可调整养殖水面
50768
32791.62
26976.33
537.48
454.45
502.03
417.41
4775.79
2382.01
比例
100%
82.27%
1.64%
1.39%
1.53%
1.27%
14.56%
4.69%
建设用地
未利用地
建设用地小计
居民点及独立工矿
交通用地
水利设施用地
未利用地小计
荒草地
其他未利用地
河流水面
湖泊水面
11033.35
10214.57
571.57
247.22
6942.89
44.54
73.85
5371.11
1447.08
100%
92.58%
5.18%
2.24%
100%
0.64%
1.06%
77.36%
20.84%
注:
根据2005年土地利用现状变更调查成果计算。
(二)建设用地效益分析
嘉善县2003年的14个产业区(开发区及城镇工业功能区)的建成区面积为20.17km2,并初步形成了以木业家具、电子信息、五金机械、纺织服装四大行业为支柱的工业经济发展格局。
1997年以来,嘉善县经济发展呈递增趋势,国内生产总值由1997年的47.64亿元增长到2005年的129.07亿元,增长了81.43亿元,增幅为170.93%,翻了一番多。
与此同时,嘉善县建设用地数量也在攀升,2005年的建设用地面积为11033.35公顷,跟1997年建设用地面积7320.7公顷相比,增加了3712.65公顷,增幅为50.71%,年均增长464.08公顷。
而建设用地经济效益由1997年的6507万元/平方公里,提高到2005年的11699万元/平方公里,每平方公里建设用地国内生产总值净增79.79%,建设用地效益增长幅度高于建设用地数量增长幅度。
(参见专题报告五)
(三)工业用地经济效益
工业用地面积从1997年的1056.27公顷,逐年递增到2004年的2023.7公顷。
工业增加值从1997年的27.87亿元,逐年递增到2004年的66.96亿元,翻了一番多。
单位工业用地的增加值从1997年的2.64亿元/km2增加到2004年3.31亿元/km2,增加25%,经济效益较显著(表3-2)。
表3-2嘉善县1997-2004年工业用地情况及工业增加值一览表
类别
1997年
1998年
1999年
2000年
2001年
2002年
2003年
2004
工业用地面积
(公顷)
1056.27
1078.76
1109.95
1181.08
1263.76
1633.66
1512.78
2023.7
工业增加值
(亿元)
27.87
32.70
35.40
39.67
44.36
46.52
54.25
66.96
单位工业用地增加值(亿元/km2)
2.64
3.03
3.19
3.36
3.51
2.85
3.59
3.31
(四)分行业的外商投资企业用地经济效益
2005年嘉善合同利用外资4.38亿美元,实际利用外资2.12亿美元。
根据抽样调查,采样时间段为2001年1月-2002年10月间,外商投资总额为61361万美元,合同利用外资59561万美元,按总投资与已供地面积计算投资强度,外商投资项目平均投资强度为11.55万美元/亩。
不同的项目类型投资强度见表3-3。
表3-3嘉善县部分外商投资项目用地抽样调查情况分析
(企业设立时间段:
2001年1月-2002年10月)
行业类型
项目个数
总投资(万美元)
合同外资(万美元)
已供地面积(亩)
投资强度1
按总投资(万美元/亩)
投资强度2
按合同外资(万美元/亩)
电子类
13
17000.8
16921
782.14
21.74
21.63
五金机械类
19
10029
9397
570.46
17.58
16.47
木业家具类
13
20693
20513
2651.36
7.8
7.74
化工类
9
3661
3001.5
346.43
10.57
8.66
服装类
8
1880.4
1694.3
336.66
5.59
5.03
其它
15
8097
8034.2
624.06
12.97
12.87
合计
77
61361.2
59561
5311.11
11.55
11.21
电子信息行业的企业投资强度明显高于其他行业的企业。
按总投资额的投资强度来计算,2001年1月-2002年10月期间(时间段较短,可说明近段时间的招商引资情况),嘉善县电子类企业平均投资强度是服装类企业的3.9倍、木业类企业的2.8倍,说明行业类型与投资强度有较大的相关性。
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