福建紫金山铜矿污染事件的法律分析.docx
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福建紫金山铜矿污染事件的法律分析
福建紫金山铜矿污染事件的法律分析
【全文】
一、事故缘起
2010 年 7 月 3 日 15 时 50 分左右,福建省上杭县紫金
山铜矿发生泄漏事故,事故原因是连续降雨造成厂区溶液
池底部黏土层掏空,污水池防渗膜多处开裂,9100 立方米
的污水顺着排洪涵洞流入汀江,导致汀江部分河段污染及
大量网箱养鱼死亡,直接经济损失 3187.71 万元。
该铜矿属
于上市公司紫金矿业所有,紫金矿业直到 7 月 12 日才发布
公告,瞒报事故 9 天。
[1]由于事故重大,涉及污染企业、
受害水产养殖户以及环境监管行政机关三方。
处理结果分
别是上市公司高管分别受到罚款 705997 元和 449768 元的
行政处罚,污染企业高管构成重大环境污染事故罪受到判
刑的刑事处罚,污染企业构成重大环境污染事故罪并受到
罚金 3000 万元的刑事处罚;受害水产养殖户按每斤 6 元的
标准赔偿死鱼的损失,如果转产的养殖户,按网箱每平方
米 40 元补偿;当地环保局工作人员构成环境监管失职罪受
到判刑的刑事处罚。
这样的一个整体处理结果,对于资金雄厚的矿产污染
企业而言,显然可以接受;对于环境监管行政机关工作人
员而言,是问责的结果;而对于受害水产养殖户而言,只
能被动接受。
但值得注意的是,对于污染事故当地的上杭
县城而言,水源地汀江的污染带来的是对自来水的恐惧以
及总投资 2.5 亿元的新水源建设,而这笔巨额投资显然没有
计入到污染事故的直接或间接损失中去。
而在法院判决污
染企业构成单位犯罪之前,福建省环保厅对该企业的污染
行为作出了行政处罚,罚款 956.31 万元,但是这笔行政处
罚竟然在法院的刑事判决 3000 万元罚金中被予以折抵,即
污染企业只需缴纳 2043.69 万元罚金。
[2]
从这起严重的环境污染事故的最终处理结果来看,主
要涉及到几方面的法律问题,具体包括污染信息的公开;
环境侵权损害赔偿的计算标准、赔偿范围即侵权责任承担
的问题;环境行政处罚与刑事处罚的衔接问题,本文试图
对这些问题予以法律分析。
二、污染事故信息的公开
紫金山铜矿 7 月 3 日发生泄漏事故,但是直到 9 天后
才对外公布,该公司的解释是原以为这是一个小事故,所
以没有第一时间公布。
这种解释显然不能令人信服,一个
重要的原因是企业的生产性质。
该企业是一个矿山冶炼企
业,产生的含铜废水属于需要严格控制排放的污水,企业
巨大的污水池就像一个火药桶,是需要严格管控的。
从自
我约束的角度出发,该企业对污染防控的注意义务显然是
非常高的,这种注意义务是要区别于一般的污染物较少的
生产型企业的注意义务的。
这是一起突发事件,同时由于是污水污染,这也就是
一起突发水污染事件,又由于这种污染信息属于环境信息,
因此也属于需要公开的环境信息。
在这三个层层递进的层
面,我国都已经有相关的法律法规和规章的相应规定,可
惜的是,紫金山矿业并没有按照上述规定来处理污染信息
的公开问题。
(一)突发事件的信息公开
2007 年 11 月 1 日施行的《中华人民共和国突发事件应
对法》第 22 条规定:
所有单位应当建立健全安全管理制度,
定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况,及时消除
事故隐患,……对本单位可能发生的突发时间和采取安全
防范措施的情况,应当按照规定及时向所在地人民政府或
者人民政府相关部门报告。
第 40 条规定:
县级以上地方人
民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要
时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对
发生突发时间的可能性及其可能造成的影响进行评估;认
为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上
级人民政府报告,并向上级人民政府有关部门、当地驻军
和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。
第
47 条规定:
发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的
发展,按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。
有事
实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的,发布警
报的人民政府应当立即宣布解除警报,终止预警期,并解
除已经采取的有关措施。
上述法律条文清晰的说明,发生突发事件,企业必须
要立即上报,至于突发事件最终是严重事件还是没有什么
影响的小事情,这必须由政府来做出判断,政府会根据相
关预案进行分析,从而做出相应决定,而不是企业自己来
做出判断,当事情发展到无法控制的地步时,企业才上报
政府,由政府去收拾烂摊子。
因为这样的话,往往就会错
过最佳的处置时间,给人民生命财产带来无法挽回的损失。
不过,《突发事件应对法》并没有对不及时发布突发事件信
息的单位规定相应的法律责任,只是规定了未采取预防措
施,未及时消除事故隐患,未做好应急设备、设施日常维
护、检测工作,导致发生严重事件的,人民政府可以做出
责令停产停业等行政处罚。
(二)水污染事件的信息公开
2008 年 6 月 1 日施行的《中华人民共和国水污染防治
法》第 67 条规定:
可能发生水污染事故的企业事业单位,
应当制定有关水污染事故的应急方案,做好应急准备,并
定期进行演练。
第 68 条规定:
企业事业单位发生事故或者
其他突发性事件,造成或者可能造成水污染事故的,应当
立即启动本单位的应急方案,采取应急措施,并向事故发
生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告。
造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的,应当
向事故发生地的渔业主管部门报告,接受调查处理。
按照《水污染防治法》的规定,企业必须报告污染事
件的相关信息。
但是同样的,该法并没有规定不及时报告
污染信息的法律责任,只是笼统的规定了:
水污染事故发
生后,未及时启动水污染事故的应急方案,采取有关应急
措施的,县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正,
情节严重的,除二万元以上十万元以下的罚款。
(三)环境信息公开
2008 年 5 月 1 日施行的环境保护部部委规章《环境信
息公开办法(试行)》,对企业环境信息采取了自愿公开和
强制公开相结合的方式。
只有污染物排放超过国家或者地
方排放标准,或者污染物排放总量超过地方人民政府核定
的排放总量控制指标的污染严重的企业才需要强制公开企
业的主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超
标、超总量情况、环境污染事故应急预案,但是对于污染
事故发生的信息的及时公布,并没有做出相应的规定。
(四)上市公司环境信息披露
正是基于上述法律法规规章没有在规定中直接表述为
“环境污染信息的及时公开”,使得有关企业和政府相关行
政主管部门没有能够很好的执行信息公开的规定,因此环
境保护部启动了制定专门的环境信息披露规定的工作。
由
于产生污染的企业数量众多,为更好的执行这项工作,环
境保护部将环境信息的强制披露限定于上市公司,于 2010
年公布了《上市公司环境信息披露指南(征求意见稿)》。
该指南至今尚未正式公布,但我们可以从该征求意见稿的
相关规定来了解有关指导思想。
该征求意见稿第 5 条规定:
上市公司环境信息披露包
括定期披露和临时披露。
重污染行业上市公司应当定期披
露环境信息,发布年度环境报告;发生突发环境事件或受
到重大环保处罚的,应发布临时环境报告。
第 11 条规定:
上市公司发生突发环境事件的,应在事件发生后 1 天内发
布临时环境报告。
这两条的规定就非常清楚地明确了突发
环境事件的报告制度,但是同样没有规定如果不披露的会
受到何种相应的行政处罚。
近日发生的渤海石油泄漏事件再次表明,污染事故信
息的及时公开已经成为了一个严重的问题,必须在法律中
明确相应的责任,处罚不是目的,但是没有相应的处罚,
显然任何法律法规和规章的规定都是毫无作用的。
在这方
面,受制于《行政处罚法》中关于行政处罚金额设定的限
制,最好是在法律中作出规定,而不仅仅是在环境保护部
的部委规章中作出规定。
三、污染损害责任(侵权责任承担)
从新闻媒体公布的事故处理结果来看,紫金山铜矿污
染造成的水产养殖户的网箱养鱼的损失,赔偿是按照鱼的
重量,以每斤 6 元的价格进行赔偿。
由于没有造成直接的
人身损害,所以本案中只进行了财产赔偿,但该财产赔偿
是否合理,值得思考。
(一)赔偿范围
《侵权责任法》第 19 条规定:
侵害他人财产的,财产
损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。
这是
一种直接赔偿的方式。
但是环境污染损害和一般的民事侵
权损害的区别在于,环境污染损害同时造成了生态环境的
破坏,在本案中就是直接造成了水产养殖环境的破坏,而
当地的水产养殖户如果在污染事故过后还要从事水产养殖
的话,必须要对受污染的水体进行修复,而这显然是需要
时间以及金钱的,这在本案的赔偿中完全没有得到考虑。
对于环境污染损害的赔偿,必须要考虑到生态修复的责任。
这也是和法律规定不冲突的。
《侵权责任法》第 15 条规定,
承担侵权责任的方式主要有:
停止侵害;排除妨碍;消除
危险;返还财产;恢复原状;赔偿损失;赔礼道歉;消除
影响。
紫金山铜矿污染造成了水体的严重污染,受害养殖
户完全可以要求紫金山铜矿将水体的水质情况恢复到污染
前的状况。
同时基于养殖户对水体状况具有直接的感知和
接触,所以在环境保护行政主管部门的监督下,由污染者
将生态修复的费用直接支付给受害养殖户负责修复可以作
为一个考虑的方案。
同时由于环境修复需要时间,在这段
时间内,水产养殖户显然不能继续生产,必然带来正常收
入的减少,这部分损失应当由紫金山铜矿予以赔偿。
当然本案并没有进入到诉讼阶段,但是值得我们借鉴
的是日本法院的审理类似环境污染案件的思路。
日本法院
在熊本水俣病污染案件审理中,在考虑原告即污染受害人
的损害时,突破了过去的只考虑直接利益的损失的学说,
考虑了原告方可得利益的损害,对直接损害和间接损害进
行了正确的界定,把十分抽象的赔偿数额进行了量化,使
得计算方法比估算方法公允了许多。
[3]
(二)《渔业污染事故经济损失计算方法》的参照适用
2008 年 4 月 9 日,国家质量监督检验检疫总局和国家
标准化管理委员会联合发布了《渔业污染事故经济损失计
算方法》(GB/T 21678—2008)。
该标准由农业部提出,规定了渔业污染事故经济损失
计算方法,适用于渔业水域受外源污染导致天然渔业资源、
渔业养殖生物和渔业生产受损害造成的经济损失评估。
其
中最重要的是渔业资源损失量评估方法,具体而言包括了
直接计算法、比较法、定点采捕法、围捕统计法、统计推
算法、调查统计法、模拟实验法、生产效应法、生产统计
法、专家评估法和鱼卵、仔稚鱼评估法等 11 种方法。
在应
用中可根据水域类型、污染情况、历史资料、水底资料和
受损生物等综合情况,选择适用的计算方法。
按照该计算方法的规定,渔业污染事故经济损失包括
直接经济损失和渔业资源修复费用,同时不同类水产品的
价格要分别计算,也就是说不同品种的鱼应当有不同的价
格,而不是像当地政府所规定的,统统 6 元一斤。
此外鱼
卵和仔稚鱼的经济损失要按苗种来折算的。
四、环境行政处罚与刑事处罚的衔接
紫金山铜矿污染事故发生后,福建省环保厅对污染企
业做出了罚款 956.31 万元的行政处罚,从新闻媒体报道的
该污染事故造成直接经济损失 3187.71 万元来看,这个处罚
金额应该是根据《水污染防治法》第 83 条第 2 款的规定:
对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成
的直接损失的百分之三十计算罚款。
但是令人惊讶的是,
当法院在认定该污染企业构成环境污染事故罪的单位犯罪,
判处罚金 3000 万元时,竟然将行政处罚的罚款金额折抵了
刑事处罚的罚金。
环境污染事故法律责任的典型特征是一个污染行为可
能会同时要承担民事侵权责任、行政责任和刑事责任。
《侵
权责任法》第 4 条规定:
侵权人因同一行为应当承担行政
责任或者刑事责任的,不影响依法承担侵权责任。
因同一
行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任的,侵权人
的财产不足以支付的,先承担侵权责任。
分别承担行政责任和刑事责任,真是法律严格追究污
染者法律责任的具体体现,然而在本案中,行政责任中的
行政处罚的罚款,竟然可以折抵刑事责任中的罚金,这不
能不说是当地法院对法律责任理解的一个严重错误。
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