行政组织学.docx
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行政组织学.docx
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行政组织学
《行政组织学》是行政管理专业的核心课程,该课程主要介绍“行政组织”这一特定公共组织(政府组织)的基本概念、相关理论、制度环境、结构设计、决策过程、绩效评估以及变革发展等。
通过该课程的学习,学生应能准确理解行政组织的概念和类型,能运用相关理论分析行政组织的特点、行为方式、决策方式、发展趋势等,为今后学习其他专业课程打下扎实的理论基础。
一、生活中的组织
v政党组织:
共产党与八个民主党派。
v行政组织:
各级政府及其组成部门。
(南昌市人民政府)
v事业组织:
公立学校、公立医院、科研机构、文化机构等。
v社团组织:
工会、青年团、妇联。
(这些机构的全称是?
)
书画协会、围棋协会、秧歌协会、灌溉协会等。
v企业组织:
沃尔玛、国美电器、中国电信、招商银行等。
v恐怖组织:
黎巴嫩真主党、意大利黑手党、本·拉登基地组织、
新疆东突组织、西藏藏青会等。
v其他组织:
日本山口组、黑社会组织(重庆)、班级组织、
读书小组、社会实践队等。
v组织的可怕性:
对于现代的中国人来讲,它就像空气一样,无处不在,它时时注视、支配着你的工作学习甚至私人生活,但当你想要与它正面交锋时,就像你想要抓住空气一样,它除了不在你的手里以外,还是无处不在。
同时,它可以把个人隐藏得无影无踪,但也可以使一个人的力量发挥到无限。
当某一天,一位领导向你说:
“组织上决定你……”的时候,这既有它的神圣性,又有它的神秘性。
所以,“组织”真是一个奥妙无穷的东西。
文革后许多人之所以自认为问心无愧,也正是因为他们认为自己是为组织工作的
v法约尔:
组织是由物质和人组成的社会有机体,其目的在于实现计划、组织、指挥、协调、控制。
v巴纳德:
组织是两个或两个以上的人的有意识协调的活动或效力的系统。
v穆尼和赖莱:
组织是每一种人群联合为了达到某种共同目标的形式。
卡斯特和罗森茨韦克:
组织是一个由若干子系统组成的开放式社会系统
二)组织的权威定义
v组织是指追求特定目标的社会群体。
组织内涵可以理解为四个方面,即:
v静态的结构:
职能关系、层次划分、部门设立、权责体系;
v动态的过程:
各个构成部分相互作用的过程(人、财、物、信息);
v生态的环境:
组织自身与组织环境的互动关系;
v心态的意识:
群体心里系统,受成员心里、情感、价值观等因素影响。
v可见,组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人际关系。
(三)行政组织的定义
行政组织是为履行国家行政职能而依法建立起了的一切行政机关的综合体。
静态的行政组织结构:
各种行政机关及其关系。
动态的行政组织过程:
国家机关依法行使国家行政权力、管理国家事务的行为。
生态的行政组织环境:
由目标与价值分系统、技术分系统等若干系统。
心态的行政组织意识:
受工作人员责任心、荣誉感、组织意识等影响。
问题:
党委、人大、政协等是否属于行政组织?
广义:
国家的政府系统,国家立法、司法机关和政党、企事业单位以及群体团体等其他社会组织内处理行政事务的组织。
(公共组织)
狭义:
仅指政府系统。
四)行政组织与其他社会组织的区别
v行政组织与中国共产党组织的区别。
党是政治组织,党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导,如组织部、宣传部等。
政府职权范围内的工作由各级行政组织承担。
v行政机关与权力机关的区别。
全国人大和地方各级人大是权力机关;国务院、地方各级行政机关是权力机关的执行机关。
两者是从属关系,而非平行关系。
“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。
”——宪法第3条
v行政机关与司法机关的区别。
人民法院是审判机关,依法独立行使审判权;人民检察院是法律监督机关,依法独立行使检察权。
行政组织的特征
v何谓特征:
1.一事物与其他事物的区别(行政组织与社会个人的区别)
2.一事物与相近事物的区别(行政组织与企业组织的区别)
v阶级性:
(社会中最具有阶级性的组织是?
行政组织应该具有阶级性吗?
)
v社会性:
(所有的组织都是社会组织吗?
)
v权威性:
(行政组织为什么具有权威(公共生活),权威的表现?
)
v法制性:
(依法行政:
有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。
)
(法律谚语:
“法无禁止即自由”与“法无授权即禁止”。
)
(行政组织是否应该模范的知法、守法、执法?
)
v系统性:
(复杂组织与简单组织)
v发展性:
(任何组织都是发展的)(组织的生老病死)
五、行政组织的要素
v问题:
班级组织由哪些要素构成?
v财务设备:
(办公大楼、办公设施等)
v机构设置:
(部门与岗位:
常规机构、协调机构、临时机构)
v组织人员:
(行政组织需要什么样的人?
)
v组织目标:
(企业组织与行政组织目标的差别?
)
v权责体系:
(权责对等与权责不对等,书记与省长)
v法规制度:
(《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》)
v技术信息:
(决策模拟实验室,信息公开问题)
v团体意识:
(组织认同感;班级干部的职责,塑造班级认同感)
六、行政组织的功能
v政治功能:
防御外敌、镇压反抗、打击犯罪、阶级协调。
v经济功能:
基础设施(筑巢引凤、关门打狗);
推动发展(经济投资,4万亿);
行政规制(价格管制、产品管制、资格许可)。
v文化功能:
科教兴国;体育强国(举国体制);广播电视;
新闻出版(言论自由);思政教育(两课从小到大)。
社会功能:
社会保障、社会救济、社会优抚
七、行政组织在行政管理中的地位
v1.行政组织是政府职能的载体思考:
政府存在的目的是什么?
(安全;秩序;保障;发展)
v2.行政组织是行政管理的主体思考:
行政管理的客体是什么?
(行政事务的承担者、实施者和责任者)
v3.行政组织是行政人员的归属
集合平台(素昧平生)
物理环境(工作场所)
精神家园(中华民族共有精神家园?
)
v4.行政组织是行政活动的支点
(合作;协调;沟通)
一、调查研究法
二、历史研究法
三、比较研究法
四、个案研究法
五、心理研究法
六、系统研究法
七、文化研究法
一、行政组织学的研究内容
◆行政组织学是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的科学。
(一)行政组织的总体研究
◆行政组织的本质、性质、特征、构成要素和主要功能等;
◆行政组织的历史发展与理论发展。
(传统的行政组织理论、行为科学的行政组织理论、现代行政组织理论)
(二)行政组织的静态研究
◆行政组织的结构
◆行政组织的体制
◆行政组织的类型
(三)行政组织的动态研究
◆行政组织的建立与管理
◆行政组织的变革
(四)行政组织的生态研究:
行政组织的外部环境
(五)行政组织的心态研究:
行政组织的内部条件
二、行政组织学的学科性质
v阶级性与社会性的统一
v跨学科与专门化的统一
v理论性与实用性的统一
第二章
行政思想
开始强调政府简单的职能分工,如柏拉图的理想国就建立在监国者治国、武士卫国、工匠从事物质生产等简单分工的基础上。
2.开始关注行政机构的设置与职能,如亚里士多德提出了机构设置的依据,同时提出行政组织拥有的多种功能,包括商务管理职能、城邦监护职能等。
3.开始设计行政组织人员的任用及其监督机构的设置。
▪洛克首开行政权与立法权分离的先河,为行政—政治的分离奠定了基础。
▪卢梭从立法权与行政权的分离、好政府的标准、官员数量与行政效能等角度分析了行政组织。
▪卢梭的人民主权论
▪自由、平等、主权在民
▪汉密尔顿从美国实际出发,主张扩大行政部门的权力、建立强有力的行政组织,并指出强有力的行政组织必须有法律的支持和强有力的权力。
(专栏一)
密尔从功利主义角度提出能否促进社会利益的增长是衡量一个行政组织优劣的标准,还指出政府职能的界定应以不妨碍个人自由发展为前提,并指出政府全部工作都具有专业技术性,所以行政官员不能选人,只能通过考试来录用。
二、西方行政组织理论出现的历史背景
▪一)经济环境:
工厂经济和资本垄断
▪1、从农场到工厂的过渡
▪(18世纪末——20世纪初)
▪2、从自由资本主义到垄断资本主义
▪生产集中促成了垄断组织的形成
▪企业的劳动高度专业化了
▪产品的批量生产和大量销售
▪
(二)社会环境:
从冲突到走向联合
▪社会的利益分化更加明显,贫富差距更加扩大,劳资矛盾的解决
▪(三)政治环境:
政府职能的扩张(政治基础)
(四)理论环境:
企业组织理论的借鉴与传统行政理念的批判
1、企业组织理论的研究基础
▪亚当·斯密、巴贝奇、普尔等
▪亚当·斯密的劳动分工和管理专业化
2、传统行政思想的批判:
公共行政学科的独立
▪行政学从政治学分化出来
▪效率理性
泰罗:
科学管理理论
法约尔:
管理过程理论
韦伯:
理想行政组织理论
泰罗的主要思想
为了提高劳动效率必须:
▪劳动方法的标准化
▪工时研究与工作定额
▪科学挑选与培训工人
▪实行差别计件工资制
▪管理职能与作业职能分离
▪实行“例外原则”
▪强调科学管理的核心是“一场彻底的心理革命”
▪在《科学管理原理》中,泰罗总结出了四条基本的科学管理原理:
▪1、工作定额原理:
通过动作和时间研究法对工人工作的每一个环节进行科学的观察分析,制定出标准的操作方法,用以规范公认的工作活动和工作定额。
(专栏2)
2、标准化原理:
细致的挑选工人,并对他们进行专门的培训,使他们能按照规定的标准去进行操作,提高生产劳动效率
泰罗科学管理中的组织思想
1.设置计划部门
2.实行“职能制”管理,设置职能工长制。
二)法约尔一般管理理论中的组织理论
法约尔一般管理理论中的组织理论
1.从管理过程的角度提出了著名的管理的五职能说,即计划、组织、指挥、协调和控制。
2.在法约尔提出的14条一般管理原则中,许多都是关于组织职能方面的指导原则。
3.提出管理幅度原理,以此作为层级制组织的基础。
4.组织中的参谋部。
组织参谋咨询作用的发挥是法约尔组织理论的一个具有独创性的内容。
▪直线职能制组织结构
5.提出了“法约尔桥”的构思,以解决组织内部管理效率问题。
6.法约尔用实例说明了“组织图”的必要性。
组织图能以明晰的组织结构关系、权责关系、人员组成状况以及组织活动路线等把复杂的问题简约化,给人以整体感
三、韦伯的官僚制行政组织理论
官僚制概念(韦伯)
指的是一种公共权力依照职能和职位进行分工和分层,以正式规则为管理主体行为指针的组织体系和管理方式,也就是说,它既是一种组织结构,又是一种管理方式。
官僚制行政组织的特点:
规范化、程序化、专业化
⏹官僚制行政组织的主要原则
1固定的官员管辖权原则。
⏹2、机构等级制度和多层次权力机构原则。
⏹3、机构管理以正式文档为基础。
⏹4、机构管理通常是以全面的专业训练为前提条件。
⏹5、机构充分发展要求行政官员“工作能力”的充分发挥。
⏹6、机构管理遵循一般性规则。
⏹7、合理合法的人事行政制度。
特征
明确的分工;
层级节制的权力体系;
按照规程办事的运作机制;
形式正式的文书;
非人格化的组织管理;
适应工作需要的专业培训机制;
合理合法的人事行政制度。
1、泰罗与科学管理理论
▪动作与时间研究
▪侧重于基层作业的管理
2、法约尔与一般管理理论
▪针对整个组织的管理
3、韦伯与理想行政组织理论
▪现代组织结构设计理论
4、共同局限性:
▪忽视人的局限性
▪忽视组织与外部的联系
行为科学管理理论:
v把人作为有感情、有需要、有追求、有价值,以及与周围环境和社会有密切联系的“社会人”来对待,以人为中心,对人的行为所产生的动机、支配动机的因素、行为可能产生的结果,个人与个人、个人与群体、群体与群体等行为之间的关系进行研究,找出其内在的规律性,以开发人的潜质,激发人的积极性和创造性,协调人与人、人与组织之间的关系,最大限度地提高生产效率,达到组织的目标。
v1949年美国芝加哥大学学术会议上首次提出“行为科学”。
v1953年,在美国福特基金会召开的科学会议上把研究人的行为的科学正式定名为“行为科学”。
v行为科学管理理论在20世纪30-60年代组织理论研究中占主导地位。
一、梅奥与“霍桑实验”
一)关于“社会人”的观点
v每个人都是独特的社会动物,任何一个人都只有把自己完全投入到集体中才能实现彻底的“自由”。
v人在组织中不仅仅只单纯追求金钱收入,他还有社会及心理方面的需求,即还要追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等。
进行组织和管理时,要考虑人的社会和心理方面的需求。
(待遇、感情、事业留人)
v对于社会人来说,重要的是人与人之间的合作;每个人行动的目的并不是为自我的利益,而主要是为保护自己在集团中的地位。
v人的行动更多的是由感情而不是由逻辑来引导的。
二)关于“非正式组织”的观点
v一切组织中都存在两种类型,一种是正式组织,这是由职位、权力、责任及其相互关系和规章制度明确界定、相互衔接而构成的组织体系,它以效率逻辑作为价值标准;还有一种是非正式组织,这是人们在正式组织的共同劳动过程中,因相同的情趣、爱好、利益等而结成的自发性群体组织,它以感情逻辑作为价值标准,具有群体成员自愿遵从的不成文规范和惯例,对成员的感情倾向和劳动行为具有很大的影响力。
必须正视非正式组织的存在,并利用它来影响人们的工作态度,为正式组织的活动和目标
三)关于“新型领导”的观点
v梅奥通过研究认为,生产效率的升降在很大程度上取决于工人工作的积极性、主动性和协作精神,而这些又取决于他们对各种需求的满足。
其中,金钱和物质方面的需要只占很少的一部分,更多的是要得到友谊、尊重、安全与保障等方面的社会需要。
v新型领导应尽可能满足员工的需要,不仅要解决他们的物质生活和生产技术方面的问题,还要善于倾听员工的意见,沟通思想,适时、充分地激励员工,使正式组织的经济需要与非正式组织的社会需要取得平衡。
v是否重视人际关系以及是否具有协调、处理人际关系的能力,是一个经理人员是否成熟的一个重要标志,也是一个组织是否有效的一个重要标志。
二、组织协作理论
(一)福莱特的伙伴关系理论(动态行政管理理论)
二)巴纳德的系统行政组织理论
三、需要与激励理论
(一)马斯洛的需要层次理论
二)X理论、Y理论、超Y理论(Z理论)
v美国社会心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯·默里·麦格雷戈(1906-1964)在他1960年出版的《企业的人性方面》一书中,认为不同的人性理论会导致不同的管理理论和管理方式。
他假设两种不同的人性观,其一为“X理论”,其二为“Y理论”,并对X理论持批判态度。
v“X理论”:
一般人天生懒惰,会想尽可能少干工作;他们缺乏抱负和上进心,不愿承担责任,宁愿被人领导;人生来以自我为中心,漠视组织的需要;人习惯于保守,在本性上反对改革;没有管理部门的积极干预,人们会对组织的需要采取消极的甚至是抵触的态度,所以必须对他们进行劝说、奖惩和控制,这就是管理部门的任务。
Y理论”(个人目标与组织目标的结合):
(1)人并非天生厌恶工作;
(2)控制和惩罚不是使人实现组织目标的惟一方法,人们对自己参与制定的目标能够实行自我指挥和自我控制;(3)人们的参与同获得成就的报酬直接相关,而报酬中最重要的是自我实现等高层次需要的满足;(4)逃避责任和缺乏抱负并不是人的天性,在适当条件下,人们不但能接受,而且能主动承担责任;(5)对于解决组织方面的问题,大多数人都具有相当高的想像力、独创性和创造力;(6)在现代工业条件下,一般人的智慧和潜力只是部分地得到发挥和利用;(7)管理者的主要职责在于创造某种行当的环境与条件,让人们认识到人的特性,使人们的智慧和潜力能够充分发挥出来。
v关于“超Y理论”。
美国管理心理学家莫尔斯和洛斯奇分别于1970年和1974年提出“超Y理论”,认为X理论并非一无是处,Y理论也不是万能的,工作单位的性质不同,组织成员的素质和工作特点不同,就应该采用不同的指导理论和管理方式。
关于“Z理论”。
1981年日裔美国管理学家威廉乔治大内构想出一种“理想的Z型组织”,结合了基于Y理论假设而建立的日本组织管理模式和基于X理论假设而建立的美国组织管理模式的特点,即结合了对个人价值观基本的文化承诺与责任和集体性很强的非个人化人际关系模式。
由此“超Y理论”也被称为“Z理论
三)双因素理论:
“保健——激励”理论
四、决策组织理论
(一)组织决策论
组织就是作为决策者的个人所组成的系统。
组织是首先是一个决策过程。
决策充满组织管理过程,是组织的中心因素。
(二)组织影响论
个人在参加组织后所作的有关组织的决定会受到组织的影响。
组织影响个人决策行为的因素有五个方面:
权威、沟通、训练、效率准则、组织认同(组织忠诚)。
其中:
权威和沟通是决策的外在影响力;效率准则和组织认同是决策的内在影响力;训练在施行时与沟通性质相同,施行后组织成员素质提高成为内在影响力。
(二)组织影响论
v权威。
权威可以被视为一种能够用来作出指导他人行动之决定的力量。
权威的运用对组织有三种值得特别注意的作用,即:
使运用权威者负责任、让专家去作决策以及组织活动的协调。
v沟通。
沟通程序有上行、平行、下行三种;沟通还有正式沟通与非正式沟通之分。
v训练。
旨在使组织成员能够自行做出满意的决策而不需经常依靠上级命令及组织其他方面的意见、资料及决定来做决策。
v效率准则。
指个人应基于效率观点作决策。
由于人的理性能力有限,行政人员只能以效率为决策准则。
v组织认同(组织忠诚)。
是指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标,换言之,即个人在作决策时以此决策对组织产生何种结果来衡量,不依此决策对个人产生何种结果来衡量。
三)组织目标论
v组织目标就是追求决策的合理性,而合理性取决于为实现某一目标而合理选择的手段。
但是,目标与手段之间存在着不和谐,即同一目标可以用多种手段去达到,而同一种手段在达到某一种目标时也可能带来其他结果,有时甚至是与这一目标完全相反的结果。
v西蒙在对古典经济学“经济人”假设进行批判的基础上,提出了“行政人”假说。
他认为,人的理性是有限的,具有“有限理性”的人就是“行政人”。
在决策过程中,“行政人”由于受主观认识能力、知识、价值观等方面的限制,以及客观上时间、经费、情报来源等方面的制约,任何组织都不可能追求到“最理想”、“最优化”的决策,而只能是在当时条件下“令人满意”的决策。
此即西蒙著名的“有限理性”决策原理。
四)组织平衡论
v所谓组织平衡,就是当组织提供或分配给组织成员的诱因(物质的、精神的报酬)等于或大于他对组织所作的贡献(劳动或资本)时,组织才能生存和发展。
v西蒙发展了巴纳德的组织平衡思想,提出了“诱因—贡献平衡原理”:
人之所以愿意参与某一组织,是因为该组织对他提供了诱因,作为对诱因的回报,他也要对组织有所贡献。
五)组织设计论
v组织的设计要有利于组织的决策,有利于决策所需的信息传递和信息处理。
(1)组织的结构形态。
组织结构的设计首先要从建立或改变组织目标体系入手。
(2)组织的专业分工。
主张将作为整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统。
(3)组织的专业重心。
将有限的能力花在重要的决策任务上。
(4)组织的权力配置。
反对绝对的集权和分权,主张集权和分权的适度。
第四节系统科学时期组织理论
=一、系统组织理论
二、生态组织理论
三、权变组织理论
四、“新公共行政学”组织理论
v帕金森定律:
是帕金森对组织机构的无效活动进行调查和分析中,提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。
v帕金森第一法则,即增加部属法则。
当行政官员对自己的工作量感到过重时,其采取的措施是受动机规律引导的,即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”,其目的是为了减少组织中的竞争对手,同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。
帕金森第二法则:
“开支的增加只是为了抵消进款
v彼得原理实际上揭示了一个最基本的人事行政原则,即知人善任、适才适用,应当根据每个人的专长和能力、志向和条件做到才以致用、人尽其才。
v彼得原理强调每个人都会走上无能之途的说法本身是错误的。
人的潜力是可开发的。
第五节行政组织理论的现代发展
一、公共选择理论
二、企业家政府理论
三、学习型政府组织理论
四、政府全面质量管理组织理论
五、无缝隙政府组织理论
一、公共选择理论
v所谓公共选择,是指资源在公共物品间的分配是通过集体行动和政治过程来选择和决定的,这实际上就是政府的选择和决定。
v公共选择理论的基点在于“经济人假设”,即人在本性上都是以追求个人利益、使个人的满足程度极大化为最基本的动机,其活动受个人利益的驱动与导向。
国家或政府作为一种人类的组织,也会受到人的利己主义本性的影响。
所以,由个人组成的国家或政府不应被看成是以服务大众利益为目的,其政治行为也是按对个人是否有利行事的。
“政府失败论”是公共选择理论的研究核心。
v补救“政府失败”的建议:
其一,创立一种新的政治技术,提高社会民主程度,以约束和限制政府的权力。
其二,在公共部门恢复自由竞争,改善官僚体制的运转效率。
如,由两个及两个以上机构提供相同的公共物品或服务,由私营企业承包某些公共物品的生产;在政府机构内部建立激励机制,允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主处置权;加强对公共部门及其领导的监督。
其三,实行财政立宪,改革赋税制度。
税收决策要在立宪阶段作出,通过赋税制度的公共选择来限制政府的税收收入,进而限制政府权力。
二、企业家政府理论
v政府企业化:
是20世纪70年代以后流行于西方国家的一种政府组织思想,要求用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待顾客和力求完美服务的精神以及企业中广泛运用的科学管理方法,改革政府机构中的公共管理部门,重塑政府形象
v
v三、学习型政府组织理论
v
(一)学习型组织
v学习型组织,就是把学习者与工作系统地、持续地结合起来,以支持组织在个人、工作团队及整个组织系统在这三个不同层次上的发展。
通俗地讲,学习型组织是指具有学习特性的组织,是指通过培养整个组织的学习气氛,充分发挥全员的积极性、创造性,建立起符合人性的、有机的、扁平的、弹性的、能持续发展的组织
二)第五项修炼
四、政府全面质量管理组织理论
全面质量管理:
是为了能在最经济的水平上,并考虑到充分满足用户要求的条件下进行市场研究、设计、生产和服务,把企业内各部门的研究质量、维持质量和提高质量的活动构成一种有效的体系
v全面质量管理的特点:
(1)是一种管理途径。
(2)强调一个组织必须以质量为中心。
(3)以全员参与为基础。
(4)强调让顾客满意。
(5)强调一个组织的长期成功。
v政府全面质量管理:
即将产品生产的全面质量管理的基本概念、工作原则、运筹模式应用于政府机构,以达到政府机构工作的全面、优质、高效。
v理论精髓:
一是以人为本,重视物,更重视人;二是坚持顾客导向、领导作用、全面参与、重视教育、强化团队。
五、无缝隙政府组织理论
v无边界组织:
强调将各职能部门之间的障碍全部消除,组织内外的任何单位、部门和岗位既要有自己所专负的职责,但又不能仅仅限于对所专负的职责承担责任,而是要向所能承担的职责转化。
要对整个组织目标的实现承担不同程度的职责,包括协助支持其他部门和岗位履行他们感到有困难的职
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