浅析县级政府在失地农民养老保险中的角色定位.docx

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浅析县级政府在失地农民养老保险中的角色定位

本科生毕业论文

题目：

浅析县级政府在失地农民

养老保险中的角色定位

摘要………………………………………………………………1

Abstract……………………………………………………………2

引言…………………………………………………………1

一、我国失地农民养老保险的概况………………………………1

（一）失地农民养老保障问题的产生……………………………………..1

（二）探索失地农民养老保险制度的实践………………………………...2

二、县级政府在失地农民养老保险中的角色分析…………………3

（一）县级政府扮演主体角色的必要性………………………………….....3

（二）县级政府扮演主体角色的可行性…………………………………....4

三、县级政府在失地农民养老保险中的行为现状………………5

（一）县级政府的角色误区和责任缺失……………………………………5

（二）原因分析……………………………………………………………..7

四、发挥县级政府在失地农民养老保险中的作用的建议…….10

（一）县级政府建立和完善各项机制，明确落实各项举措………………….10

（二）加快失地农民养老保险制度的法制建设……………………………13

（三）推进失地农民养老保险体制的建设………………………………14

结束语………………………………………………………………..15

参考文献……………………………………………………………..16

致谢……………………………………………………………..17

摘要

我国的城市化进程需要征用大量土地，农民失去土地后面临着生活困境，失地农民的养老保障问题随之产生。

县级政府在建立和完善失地农民养老保险制度的过程中扮演主体角色，起着主导性的作用。

但是，由于政府责任定位不清、法制与体制建设不完善等因素，县级政府在责任履行中存在越位和缺位现象。

因此要完善失地农民养老保险制度并实现其功能，就必须发挥县级政府的主导作用，从法制、体制、机制三方面规范县级政府行为，使政府角色实现管理者和服务者的合理平衡。

关键词：

失地农民；养老保险；县级政府

Abstract

UrbanizationneedstorequisitionalotoflandinChina,andfarmersgetintotroubleoflifebecauseofthelossofland,andthepensionsecurityproblemofland-lostfarmerscomesout.Countygovernmentplaysthemainroleintheprocessofestablishingandimprovingpensioninsurancesystemofland-lostfarmers.Butatpresenttherearesomeproblems,foremample,thepositionofresponsibilityofconutygovernmentisunclear,andlegalconstructionandthemechanismdon’tdevelopwell.Sotheabsenceoroversteppingcomesoutforconutygovernmentinperformingrespobsibilities.Inordertoimproveandrealizethefunctionofpensioninsurancesystemofland-lostfarmers,thebehaviorofconutygovernmentshouldbestandardizedintherespectsoflegality,systemandmerchanism,sothattheleadingroleofcountygovernmentcanrealizethereasonablebalanceasamanagerandservant.

Keywords:

land-lostfarmers;pensioninsurance;countygovernment

浅析县级政府在失地农民养老保险中的角色定位

引言

改革开放以来，我国城市化和工业化步伐明显加快，大量土地被征用，失地农民越来越多，他们的养老保障问题随之产生，并已经成为社会各界广泛关注的社会问题。

县级政府是失地农民养老保险的基本统筹单位，要完善失地农民养老保险制度并实现其功能，就必须充分发挥县级政府的重要作用。

因此，结合目前县级政府在建立失地农民养老保险制度中的行为现状，探讨县级政府如何扮演好责任主体的角色，发挥主导作用来解决失地农民养老保险问题，对保护失地农民切身利益、完善失地农民养老保险制度、建设和谐社会以及公共服务型政府、责任政府具有现实而重大的意义。

一、我国失地农民养老保险的概况

（一）失地农民养老保障问题的产生

现阶段在加速推进我国工业化和城市化建设的进程中，迅速催生出一个急剧膨胀的特殊社会群体——失地农民。

失地农民是指按照国家有关法律的规定，将集体所有的土地转变为国家所有失去了原有承包经营的土地后，既没有得到就业安置，又没有进入城市社会保障体系的农民。

他们因为自己的田地在工业化和城市化进程中被征用或占用而成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”。

失地农民是一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体，其特殊性在于既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。

根据国务院发展研究中心课题组提供的数据，目前全国失地农民总量已超过4000万人，并以每年约200万人的速度递增。

也有专家预测，城市化水平每提高一个百分点，约需征用土地20万亩，从而新增l0万左右的失地农民，到2030年我国失地农民将剧增至1.1亿人。

在失地农民社会保障中，养老保障一直是失地农民普遍担心的问题。

一旦土地被征用，他们的养老保障便成了后顾之忧。

而目前普遍实行的货币安置政策没有很好地解决这一难题。

大多数失地农民还是缺乏长久保障的理念，在一次性领取保障金后，短期内将安置费用用在眼前需要的地方，到了实际养老的时候却又身无任何保障。

短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费勉强维持生计，实际生活水平不至于明显下降。

但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民特别是老年人，其养老保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患。

近年来，失地农民引发的一系列社会问题，尤其是因征地补偿安置引发的大量农民上访问题已引起了各级政府的高度重视。

（二）探索失地农民养老保险制度的实践

政府主导下建立失地农民养老保险制度是解决失地农民养老问题的主要途径。

目前我国失地农民社会保障制度建设采用的是中央指导、地方立法，以地方政府为制度创建主体，建立了各具地方特色的多种制度模式，全国还缺乏强制性统一制度立法。

20世纪90年代以来各地进行了失地农民养老保险制度的尝试，形成了各具特色的保障制度，为全面建立失地农民的养老保险制度提供了宝贵的经验。

从全国来看，浙江省嘉兴市最早开始失地农民养老保险的实践，从1993年开始探索为被征地农民建立养老保险制度。

2003年后，各地从实际出发，探索建立适合失地农民特点的养老保险制度，也就是试图在现有的农村养老保险制度和城镇职工养老保险制度之外建立另外一种制度，并积累了丰富的经验。

2007年9月，全国已有17个省级政府或部门出台了被征地农民社会保障文件，1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，筹集养老资金2000多亿元。

目前，己有上海、浙江、北京、江苏、山东、河北、湖南、重庆、成都等省市相继出台了失地农民养老保险政策，开展了失地农民养老保险工作，进行了失地农民养老保险制度的尝试。

过去土地征用过程中，各级政府和部门主要采用的是一次性货币补偿和实物补偿的办法，最近两年这种办法的弊端不断显露，在国务院及劳动和社会保障部的指导下，一些地区出台了各种各样的针对失地农民的社会养老保障制度。

这些制度的出发点都是为了解决失地农民的可持续生计问题。

由于各地的经济发展水平的差异，在具体的做法上有鲜明的地方特色。

目前各地建立的失地农民养老保险制度主要有四种形式:

一是被征地前加入的农村社会养老保险，二是加入城镇职工基本养老保险，三是参加商业保险，四是社区式的农民退休制度。

这四种形式也只有少部分经济发达地区在试行，在中西部大部分地区，基本上还处于空白状态。

即使是试点地区，也没有建立严格意义上的失地农民社会保障制度，更没有形成全国性的失地农民社会保障制度规范。

从整体来看，经济发达地区，可以为失地农民建立起政府全面负责的社会养老制度；中等发达水平地区，可以为失地农民建立起政府、集体和个人三方或者其中两方缴费的社会保障制度；经济不发达地区则可利用失地补偿金为失地农民建立最低生活保障或者与商业保险相结合的社会保障模式。

这些制度和模式的建立在不同程度上解决了失地农民的后顾之忧，探索出了失地农民社会养老保障的新途径。

然而，由于目前地区经济发展的不平衡，使得这些制度只能是在一些地区推行，并不具有广泛性。

并且，现行失地农民养老保险制度仍然存在一些缺陷。

如当前失地农民养老保险基金来源单一，主要是征地补偿费；制度建设上也存在不少局限与缺陷，如制度覆盖面窄且保障标准低、地区发展不平衡性突出、保障制度可持续性差等问题，失地农民养老保险制度还没有真正建立起来。

二、县级政府在失地农民养老保险中的角色分析

（一）县级政府扮演主体角色的必要性

社会保障的性质和政府职能的转变，要求县级政府在解决失地农民养老保障问题上扮演责任主体的角色。

政府具有丰富的经济资源和政治资源以及很强的控制能力，有着完备的执行系统和资源传递系统，在制度创新和模式选择方面具有其他力量不可替代的作用。

所以，政府在社会保障中占据重要的作用，它能够利用特殊能力，制定相关政策，并且强制实施。

只有政府才能作为主导性主体提供社会保障这一公共产品。

因此，为全体社会成员提供基本的生活保障是政府的一项基本职能。

而面对失地农民这一中国现代化进程中的特殊群体，政府更应该担当其养老保障的责任主体角色，发挥其主导作用，以扶持弱势群体，体现社会公平。

而且，针对我国失地农民养老保险制度设计和实施过程中出现的问题和缺陷，作为可以直接与失地农民对话、及时了解失地农民利益诉求的一级地方政府，县级政府有其独特的优势进行深入细致的调查研究，寻找新的模式和途径，力求找到符合本地实际与失地农民切身利益的最佳切合点。

在科学发展观、和谐社会理念的指导下，我国学者对失地农民社会保障的研究已渐成系统，有许多学者提出了较为成熟和完善的理念，在政府责任和角色定位上也提出许多见解。

国外发达国家和国内发达地区安置失地农民的一些卓有成效的政策也可以提供很好的借鉴。

尤其是今年来，构建服务型政府、责任政府的理念以及民本思想的深入，要求县级政府在安置失地农民的过程中更加突出服务职能，使政府角色实现管理者和服务者的平衡。

（二）县级政府扮演主体角色的可行性

县级政府的特殊性决定其有能力扮演好主体角色。

县级政府是连接国家宏观调控和基层微观管理的一个中间层次，其职能的显著特点就是宏观调控政策和具体管理实践相结合。

它作为农村养老保险的基本核算平衡单位，同时也是失地农民养老保险的基本统筹单位，在建立和完善失地农民养老保险制度的过程中，大量开展试点工作，在制度的建立和完善中发挥了重要的作用。

当前我国县级政府在失地农民养老保险中的主要承担实施责任，具体表现在以下几个角色：

保险基金的主要提供者、制度的设计者、基金的管理者和发放者、执行监督者、力量调动者和协调者。

这些角色的扮演，使县级政府在失地农民养老保险制度的建立和完善中必然要发挥主导性作用。

1.保险基金的主要提供者。

据国家有关资料统计，征用农民土地的收益分配格局是政府占60——70%，集体占25——30%，农民仅占5——10%。

当前失地农民养老保险基金的来源主要是征地补偿费，所以，政府、集体和个人都有为养老保险缴费的义务。

在土地收益分配的实际操作过程中，政府获得了土地收益的大部分，在这种利益分配格局之下，政府有必要，也必须为失地农民的养老保险提供资金。

同时，在政府财力有限的情况下，县级政府对农民工的保险项目的管理成本进行适当的财政补贴，以体现政府的财政责任。

2.基金的管理者和发放者。

由于养老保险基金现阶段无法达到全国范围内的统筹，只能在地方政府一级进行统筹。

所以，县级政府承担着基金筹集、基金管理以及养老金发放的责任。

3.制度的设计者。

我国各个地区发展很不平衡，因此失地农民养老保险水平无法在全国范围内完全统一。

各级地方政府，包括县级政府可以根据当地经济发展水平对制度进行设计和调整，使其既能解决失地农民的养老问题，又可以保持当地的竞争力。

4.执行监督者。

监督内容主要有监督国家制定的各项相关法规、政策、制度等的贯彻执行情况，同时对失地农民养老保险基金筹集、运营、支付等过程，相关政府部门工作人员是否尽职等进行监督，最终使各方面内容得以落实，使失地农民的权利得到真正的保障。

5.力量调动者和协调者。

县级政府通过恰当的宣传、引导和政策上的鼓励、支持，可以调动民间力量，使广大社会成员积极投入和参与，为扩充保险基金提供长远而持久的动力源。

三、县级政府在失地农民养老保险中的行为现状

（一）县级政府的角色误区和责任缺失

在我国失地农民养老保险制度的建设和运行中，县级政府的职能在逐渐改变，服务与监管职能突出强化，其作用空间也渐趋合理，但同时也存在一些问题：

既存在县级政府超越本身的行政职能的“越位”现象，也存在政府责任履行不充分的“缺位”现象。

这些问题影响了县级政府主导作用的发挥。

1．“越位”现象

“越位”主要是指县级政府在社会经济转型期，超越了自身的限制，做了许多本该由社会或市场做的工作，表现为征地过程中政府控制土地价格。

当前法制不完善的情况下，政府对土地价格的控制导致政府制度性寻租行为的滋生。

20世纪90年代开始，各级政府不切实际的发展规划导致“圈地风”盛行。

据国土资源部统计，1987——2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地。

这是依法审批的占用数，不包括突破指标、违法征地和一些乡村擅自卖地。

违法占地数量占一般占用地总量的20%——30%，有的地方多达80%。

由于集体土地直接人市存在着“征地制度壁垒”，农村集体土地的开发在现有的体制下不能直接进人市场，必须先由政府“低价征用”，然后才可以由政府进行出让开发。

这一进一出，意味着在政府征用土地的过程中存在着较大的租源空间，从而为政府制度性寻租提供了条件。

2．“缺位”现象

“缺位”是指在安置失地农民时县级政府的一些责任履行不充分，在财政支持、保险基金管理、制度设计与实施等方面存在责任缺失现象。

主要表现在：

（1）财政责任缺位

表现为供款不足与调动民间力量不足并存。

在目前的试点中，养老保险基金一般都是三方负担，即政府、村集体和农民共同出资筹集。

但现阶段政府资金到位率低且无法保证一定到位，政府时常开空头支票，其结果是形成巨额的直接显性债务，为养老保险基金的建立埋下了巨大障碍和隐患，也阻碍了失地农民养老保险体制的建设，延缓了其进程。

（2）监管责任缺位

主要表现在县级政府在改善和提高失地农民养老保险管理和增强监督力度方面投入的精力不足，造成保险基金的征缴难、拖欠现象严重、基金管理方面没有效率，不仅不能保值增值，还存在挪用现象，基金的使用把关不严。

同时，劳动监察部门每年年初组织的有关劳动和养老保障方面的“年检”几乎形同虚设，监督力度严重不足。

（3）实施责任履行不充分

县级政府在养老保险政策实施过程中的不足，例如养老金的发放不准时、不足额，养老保险政策宣传不到位,养老保险基金的管理运营缺乏透明度和监督等，影响了失地农民参保的积极性。

而且，目前许多基层政府对失地农民缺乏系统的就业培训指导。

征用土地后单一的货币安置方式，对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，未予充分考虑，往往是以最低的代价获得土地后，便将农民一推了之。

这种被农民称为“一脚踢”式的货币安置方式，使失地农民纷纷成为“种田无地、上班无岗、社保无份”的“三无”游民，其劳动技能不足以适应工业化、城市化发展的要求和就业需要。

（4）制度设计责任履行不充分

养老保险制度设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因。

主要表现在征地安置单一，补偿标准、方式的不科学，政府提供的养老保障方式单一且保障水平低。

随着社会经济的发展，物价水平不断提高，耕地收益也将不断增加，土地价值持续上涨。

而且农用地一经征用，其用途的改变通常会导致地价的飙升。

但是，目前我们执行的补偿标准是没有与土地所处的区位区域经济发展状况以及区域的基础设施条件等联系起来。

补偿只考虑了直接损失，没有考虑到间接损失，尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金。

这就导致了失地农民得到的安置标准过低的事实出现。

而现行的补偿方式主要是一次性的货币发放，缺乏为农民建立长期受益的社会保险机制的制度安排。

虽然有可持续发展的考虑，但因为多方面原因，失地农民仍然更多的选择眼前的保障。

（二）原因分析

正如诺斯所言：

“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而设定的一些制约。

”特定的制度框架限制着个人选择的范围和机会,它通过奖惩机制为人们提供了一种激励结构，个人正是在制度限定范围内，参照制度提供的相关信息，做出从事何种活动的选择。

县级政府的职能越位和缺位行为都可从现有制度中寻找根源。

具体说来，政府在失地农民养老保险中越位与缺位的原因有三：

1．政府责任定位不清

从县级政府在失地农民养老保险中存在的问题不难看出，责任定位不清是导致政府越位与缺位的直接原因。

目前制约失地农民养老保险改革进程的关键不是资金不足而是责任归属问题。

政府责任的定位不清，包括历史责任与现实责任划分不清，政府责任与民间责任划分不清，各级政府间的责任划分不清等。

其中中央政府与地方政府的责任划分不清构成了失地农民养老保险制度建立和发展的重要瓶颈之一。

尤其是财政责任方面，现在各级政府间的社会保障财政责任模糊。

由于目前我国大部分地区的保险基金均处于省及省以下市、县的分散管理之中，中央政府在政策制定、基金管理上权威不足，导致中央财政缺乏调剂地区间社会保险基金的权利和能力，再加上责任没有制度化、规范化，各级地方政府财政责任不明，既无法自主地推进改革，又可以在社会保险具体方案设计、基金管理使用等方面违背中央的统一要求，维护地方利益。

2．政府失灵及其能力的局限性

著名经济学家萨缪尔森在《经济学》一书中写到：

“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收人分配时，政府失灵便产生了。

”政府行为失灵的原因在于政府本身存在着局限性，也就是说，县级政府在运用行政力量有效克服市场缺陷和家庭养老缺陷时，其机制固有的非市场缺陷也使其在失地农民养老保险领域的行为产生消极影响。

失地农民养老保险对政府的能力要求比较高。

县级政府是否能促进经济持续发展从而为养老保险准备充足的资金，是否能保证公共养老保险的收支平衡，是否能有效地进行收入再分配、维护社会公平和稳定，是否能促进各类保障机制协调良性发展等等，这些都对政府的能力提出了挑战。

但政府的能力包括财政能力、信息获取和处理的能力等都是有限的。

在发展中国家和转型国家，不完善的不仅是市场机制、企业制度和公民社会，地方政府组织也不完善，表现在:

没有一套完善的公务员制度，地方政府机构之间和社会对于地方政府的制衡机制没有建立起来，还不存在畅通的信息渠道，也不存在地方政府与公民对话的有效机制，规则缺乏透明度，地方政府可供选择的行政手段和政策工具较少，等等。

这使得这些地方政府在实现养老保障的目标上面临更多的障碍和困难。

我国县级政府在解决失地农民养老保障问题的过程中也同样面临这些挑战。

至此，我们可以得出这样的初步结论:

养老保障作为非赢利公共事务中的一类，县级政府有责任直接参与，并具有足够的责任能力在其中发挥主导作用。

但由于“政府失灵”的存在，政府的作用应严格限制在并谨慎发挥于社会自治和市场失灵的领域，否则，无论是政府未尽到自己的力量，干预不足，还是超出自己的能力，包揽过多，都会带来负面的后果，都有违政府介入养老保障的初衷。

同时，完整的社会保障在制度设计上应该包括管理机制、监督机制、实施机制和司法机制等。

县级政府在组织结构设置和相关机制如基金监督和管理机制、就业保障机制、失地农民利益表达机制建立上存在不足，执政能力有待提高。

因此，县级政府想要在失地农民养老保险中充分发挥作用，需要进一步的完善各项机制，落实各项措施。

3．法制建设的严重滞后

西方国家都有完备的社会保障法律体系，而我国却至今停留在法规层次上，没有形成成形的《社会救助法》、《社会保险法》、《社会福利法》等，目前现行社会保障立法的规模不大，规格不高，法制化程度偏低，尚不能给国家解决社会保障面临的复杂问题提供充分有效的法律依据。

立法的滞后导致失地农民养老保险没有法制化，缺乏权威性。

失地农民社会养老保障制度的建立和执行，需要一个统一、系统的法律体系来支撑。

但现行有关失地农民社会养老保障的法规政策，大多由地方政府各自根据本地的情况制定的，国家缺乏统一、权威的法律安排。

而对于各地发生的有关失地农民社会养老保障方面的纠纷，又缺乏行之有效的解决路径。

国家立法和地方立法步调不一，造成地方政府法规“各自为纲”，政策的执行缺乏统一性和规范性，严重影响了失地农民社会养老保障制度建设和完善的进程。

同时，现行法律中对土地产权的规定不清晰。

按照法律规定，农村土地属于农民集体所有，但是“农民集体”是一个抽象的集合群体。

各级地方政府既是国土资源包括集体土地的宏观管理者，又是国有土地所有权的实际行使者，土地的实际占有权与支配权在地方政府手里。

这就为地方政府控制土地价格提供了最大便利，在征地过程中易产生各种“搭便车”行为，最终损害失地农民的保障权益。

而农民个体在土地产权主体上的缺位，丧失了维护自身社会养老保障权益的武器。

在土地征用过程中，农民实际参与的程度不高，缺乏透明性。

一方面，农民无法参与征地补偿标准的制定；另一方面，农民无法参加土地征用的决策过程，缺乏对土地买卖交易的知情权和“话语权”，导致失地农民利益得不到有效保障。

政府对土地拥有超越法律地位的绝对优势权，土地征用与否、征地用途、征地权限以及到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等方面都以政府的意志为取向，是政府用行政强制手段硬性规定的，农民没有与政府平等商议土地价格的“话语权”。

而且，政府单方面规定的补偿数额，往往低于土地真正的市场价值，严重损害了失地农民的经济权益，致使各种不规范的征地行为滋生蔓延。

在这种制度环境下，失地农民社会养老保障体系的完善就更困难了。

四、发挥县级政府在失地农民养老保险中的作用的建议

失地农民的养老保险制度，是一个复杂的系统工程，涉及到不同的利益主体。

如果没有完备的强制性的规范体系，各利益主体有可能在个人利益的驱动下逃避责任和不履行义务，甚至出现违规行为，从而最终使整个制度不能正常运行。

同时养老保险涉及社会关系领域多、范围广、信用度要求高、管理难度大，需要高效的信息交流管理和强有力的信用和协调手段。

只有法制、体制、机制“三制”健全完善，才能保证县级政府扮演好主体角色，保证失地农民养老保险事业的顺利发展。

（一）县级政府建立和完善各项机制，明确落实各项举措

在失地农民养老保险制度建设与完善的过程中，县级政府应该正