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远程工作的立法理念与制度建构
内容提要
远程工作有利于减少雇员通勤以及雇主办公场所等成本,提高雇员工作自主性尤其是工作时间自主性,更好平衡工作和生活,促进残疾人等群体的就业,同时远程工作也带来工作时间长、工作和生活界限模糊以及危害健康等问题。
根据远程工作自身特点及其利弊,远程工作立法应体现自愿原则、平等原则、保护原则和协商原则,并通过具体规则加以落实。
政府应通过政策手段,扶持和推广远程工作的使用,并将其纳入突发事件应急管理。
我国可将远程工作纳入劳动法或劳动合同法,并通过制定远程工作条例,明确政府职责以及远程工作用人单位和劳动者的权利义务。
关键词
远程工作 灵活用工 远程工人 应急管理 《远程工作框架协议》
目 录
一、远程工作的概念与特征
二、远程工作的利与弊
(一)远程工作的优势和作用
(二)远程工作存在的弊端及带来的问题
三、远程工作立法的国际经验
(一)欧盟
(二)欧盟部分成员国
(三)美国
(四)巴西
四、远程工作立法的基本原则和规制重点
(一)自愿原则
(二)平等原则
(三)保护原则
(四)协商原则
五、我国远程工作的政策措施和立法进路
(一)远程工作对我国的特殊意义
(二)加强远程工作政策扶持,并将其纳入突发事件应急管理
(三)远程工作的立法进路
近年来,随着互联网和通信技术的发展和普及,远程工作越来越成为一种流行的用工和工作方式。
远程工作主要起源于20世纪70年代的美国加利福尼亚州,是信息产业发展的产物。
进入21世纪以来,远程工作在欧美等国家逐渐流行,许多国家和地区以远程工作为常态的劳动者比例较高。
国际劳工组织2019年的研究报告显示,美国远程工人(teleworkers)占全部劳动者(employees)的比例约为20%,欧盟28个国家的总体比例为8%,日本为16%,印度为19%。
英国国家统计办公室2020年3月发布的报告表明,2019年英国3260万雇员中,约有170万人主要在家工作,约870万人表示曾经在家工作。
国际劳工组织2020年发布的一份报告指出,新冠肺炎疫情暴发之前,国际劳工组织根据118个国家的数据,估算全世界劳动力中常规性地从事家庭办公的比例约为7.9%,工人人数约2.6亿人。
我国随着互联网技术的发展和普及,远程工作亦被广泛使用。
2020年新冠肺炎疫情暴发,远程工作一时成为一种普遍的工作方式。
一款知名在线办公平台的统计数据显示,在疫情期间2020年2月3日当天,全国有上千万家企业、近两亿人开启在家远程办公模式。
远程工作有利于减少人员流动和人员聚集,推动复工复产,为政府机构和企事业单位的正常运转及疫情防控发挥了独特作用。
在疫情初期,我国人社部、全国总工会等部门联合发布的文件也鼓励企业“安排职工通过电话、网络等灵活的工作方式在家上班完成工作任务”。
工业和信息化部也发布文件,提出“面对疫情对中小企业复工复产的严重影响,支持运用云计算大力推动企业上云,重点推行远程办公、居家办公、视频会议、网上培训、协同研发和电子商务等在线工作方式”。
可见,远程办公已成为一种重要的用工方式,并在疫情期间发挥了独特作用。
虽然实践中远程工作已被广泛使用,但目前我国劳动法律法规并没有关于远程工作的规定,远程工作立法尚属空白。
近年来,随着远程办公的流行,司法实践中因远程办公产生的纠纷案件数量亦不少,特别是用人单位是否允许劳动者在家办公、劳动者在家是否提供了劳动、在家工作如何视为提供了正常劳动、劳动者在家办公的工资如何计算发生了不少争议,甚至发生了多起劳动者一方认为其在家工作,用人单位认为劳动者旷工,而将劳动者解雇的案件。
2020年4月23日,北京市高级人民法院、北京市劳动人事争议仲裁委员会印发的《关于审理新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间劳动争议案件法律适用问题的解答》还专门针对在家上班的问题进行了解答,也说明了疫情期间在家办公可能发生的纠纷。
因此,远程工作成为我国立法、司法以及法理上需要深入研究的重要课题。
本文拟从比较法角度,分析远程工作的定义、利弊以及远程工作的立法理念和相应的制度建构,以期为我国远程工作的立法完善以及司法裁判提供有益参考。
一、远程工作的概念与特征
关于“远程工作”的概念,不同地区和国家略有不同。
在不同概念中,欧洲工会联合会(ETUC)和欧洲商业联合会(UNICE)等组织在2002年达成的《远程工作框架协议》对“远程工作”的定义影响最为广泛,并被许多欧洲国家采用。
根据该协议,远程工作是指“使用信息技术,在劳动合同或劳动关系背景下,常规性地在雇主场所(employer’spremises)之外从事工作(该工作也可在雇主场所完成)的一种组织和(或)履行工作的形式。
”该定义强调了远程工作的四个特征:
一是工作地点是“远程”,二是使用信息技术,三是工作具有常规性,四是存在劳动关系。
其中前两个要素,即“远程”以及使用信息技术和电子数据传输是远程工作定义的核心要素。
该定义对远程工作要素的规定较为严格。
这一定义被欧洲一些国家的成文法所采纳。
法国是较少在劳动法中对远程工作下定义的国家之一。
根据其2018年修订的《劳动法典》第L1222-9条规定,远程工作(teleworking)指“雇员在自愿基础上借助信息和通信技术完成本应在雇主场所完成的工作的任何工作组织形式。
”该定义体现了《远程工作框架协议》关于“远程工作”定义的主要特征。
除此之外,该定义还强调了远程工作是建立在“自愿”基础上的。
美国在2010年制定的《远程工作促进法》中,将远程工作界定为“一项工作弹性安排,据此,雇员(anemployee)在其本应工作的地点以外被许可的工作地点履行该雇员岗位义务和职责及其他被授权的活动。
”该定义强调雇员在一般雇员的工作场所之外的地点履行工作职责,而且强调“雇员”身份,即存在劳动关系。
和远程工作相近的概念是“家庭工作”(homework)。
国际劳工组织在《家庭工作公约》(国际劳工组织第177号公约,1996年)指出,“家庭工作”是指,雇员为获得劳动报酬,在其“家中”或者其选择的“雇主工作场所之外的其他场所”,按照雇主的要求提供相应的产品或者服务,而无论生产设备、材料或其他投入由谁提供。
可见,“家庭工作”和远程工作概念非常相近,都强调在雇主场所之外的地点履行工作。
不过,严格而言,“家庭工作”和“远程工作”二者存在较大差异:
第一,家庭工作属于传统的工作方式,主要强调工作地点位于家中,并没有强调使用信息通信技术;第二,《家庭工作公约》没有强调“家庭工作”一定存在劳动关系,现实中,很多家庭工人可能缺乏劳动关系而属于独立承包人;第三,家庭工作的地点一般为家中,而远程工作的工作地点除了家中,还可能是家庭之外的其他场所,例如公共部门或私人机构运营的位于雇主场所和家庭之外的“远程工作中心”(teleworkcenter)。
不过,随着信息通信技术的普及,大量在家工作者也使用网络通信技术,而大量远程工作者亦在家办公,因此,二者存在很大交叉,并经常混用。
由于远程工作是灵活用工和信息技术发展的产物,因此,随着用工方式的不断变化以及技术的不断发展,“远程工作”的内涵和外延也处于发展变化当中。
2020年欧盟机构(Eurofound)发布了《远程工作及基于网络通信技术的移动工作:
数字时代的灵活工作》报告,提出了“远程工作及基于网络通信技术的移动工作(TICTM)”的整体概念,认为“TICTM”指,“工人使用数字技术,例如网络、移动电脑、移动手机和互联网,在雇主场所或固定地点之外进行远程工作的任何类型的工作安排”,“其为工人提供了何地工作、何时工作的前所未有的灵活性。
”可见,“TICTM”比欧洲《远程工作框架协议》关于远程工作的定义更为宽泛。
根据2015年的统计,欧盟大约19%的工人在工作中使用“TICTM”安排,其中大约一半具有“劳动者”身份。
可见,虽然“远程工作”的概念和具体形式可能变化,但其核心要素相对稳定,即工作地点的灵活性以及使用信息通信技术,远程工作的使用也日益广泛。
本文主要使用2002年欧洲《远程工作框架协议》关于远程工作的定义。
二、远程工作的利与弊
(一)远程工作的优势和作用信息和通信技术的发展促进了远程工作的流行。
远程工作的广泛使用和流行得益于远程工作本身的特点和优势。
相比在雇主场所工作的传统模式,远程工作具有下列优势和作用。
第一,有利于减少雇员通勤以及雇主办公场所等成本。
减少雇员通勤时间和金钱成本是远程工作最直接、最明显的效果,尤其是对于居住地离雇主场所较远的劳动者,这一效果更为明显。
对于大城市,这一作用更为突出。
与减少通勤相关,大量人员远程工作有助于减少车辆使用、公共交通拥挤以及相应的碳排放,从而有利于环境保护。
雇员在家办公,还可以节省其他费用。
例如,雇员可以选择在远离市中心的郊区或农村等购买房屋,降低购房成本,雇员还可以节省因在雇主场所上班而可能支出的其他费用,包括购买车辆的费用、停车费、午餐费以及服装费等。
远程工作也有利于雇主减少办公场所的成本,尤其是对位于城市中心、办公场所价值或租金昂贵的企业,雇员远程办公可以大大减少雇主办公场所成本以及相关费用。
第二,有利于提高雇员工作自主性尤其是工作时间自主性。
通常实行远程劳动的雇员可以根据个人偏好,选择最有效率或者最有利于平衡工作和其他职责的时间和方式进行工作。
此外,由于在家办公,雇员可以以更适合自己的方式履行工作,还可以减少在雇主场所工作可能面临的各种干扰。
工作时间和工作方式的灵活性对雇员也具有很大吸引力。
例如在美国,2015年的一项研究表明,除了高薪和福利,吸引雇员的重要因素中,靠前的因素包括:
“可以灵活地工作,并处于被提拔的轨道”,以及“和同事包括上司共事,且上司支持雇员灵活工作的努力”。
2013年的一项研究也表明,80%的受访人认为工作日程的灵活性对于工作和生活的平衡是极其或非常重要的。
第三,有利于雇员兼顾家庭职责,尤其是照顾未成年人、老年人等,从而促进工作和生活的平衡。
选择远程办公尤其是在家办公,雇员可以使用部分时间用于承担家庭责任或者在工作间隙承担家庭责任。
例如,在欧洲,职场的数字化以及平衡工作和生活的需求提高,这两项趋势是欧洲大陆远程工作共同的推动力。
2012年对德国工人的一项调查显示,62%的受访者表示选择在家办公的远程工作是为了平衡受薪工作和个人生活;相比之下,只有27%的受访者表示选择在家工作是由于提高了工作满意度。
远程工作的这一特点和优势在日本受到了极大重视。
根据日本政府的报告,2016年日本约有14.2%的工人从事远程工作。
政府热衷于推动远程工作,将其作为改善“工作—生活”平衡以及增加劳动力数量的措施之一。
第四,促进特定人群尤其是残疾人的就业。
远程工作可以为行动不便的残障人士提供就业机会。
特别是随着信息通信技术的发展,雇员通过技术手段接收工作任务、完成工作内容、提交工作成果、与同事沟通、接受雇主指挥管理等工作的各个环节大都可以通过网络完成,因此,远程办公为出行不便的残障人士提供了更多就业机会,对于他们更好融入社会,提高平等就业机会和福利具有重要作用。
欧洲2002年《远程工作框架协议》在制定之初就将“提高残障人士在劳动力市场的机会”作为其目标之一。
第五,有利于克服极端天气、重大疫情、恐怖活动等突发事件对工作的影响,保持紧急状态下工作的正常开展。
当出现极端天气、重大疫情、恐怖活动等突发事件时,劳动者往往不易或者不宜出行,此时远程工作一方面可以避免出行,减少风险,另一方面可以保障工作的正常开展,特别是可以保障政府机构等承担特殊职责的公共部门或其他重要私人部门开展工作。
美国有关远程工作立法的直接原因就是为了保障联邦政府雇员在禽流感等特殊期间在家工作而避免政府机构停摆。
自2000年起,美国联邦法律就要求联邦政府雇员尽最大可能地在家工作,最初的推动力是担心由于禽流感导致政府停摆。
此后,恐怖行为、极端天气以及其他疫情的威胁不断提醒美国领导人有必要采取策略,使远程工作成为政府持续运转的基石。
经过多年努力,美国最终于2010年通过了《远程工作促进法》。
在法国,远程工作也被立法者视
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