电网工程建设属地化管理工作指南试行.docx

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电网工程建设属地化管理工作指南试行

湖北省电力公司

电网工程建设属地化管理

工作指南

（试行）

二〇〇九年十二月

第1章概述

1.1编写本指南的目的及意义

随着国家电网公司“三横五纵”基建标准化管理体系和基建业务信息化建设的逐步深入推广，以业主项目部为主体的基建管理体制不断完善，我省电网建设管理水平日益提高，各参建单位包括设计、施工、监理单位的业务能力不断增强。

然而，随着国家“两型”社会建设的不断深入，相关的法律法规不断健全，电网建设所面临的线路走廊占用、征地、环保水保、房屋拆迁、林木砍伐、交叉跨越等外部问题愈发凸显，甚至成为影响工程本体建设进度、造价的主要问题，增大了工程建设的难度，成为广大电网建设者所面临的棘手问题。

电网工程建设在属地化管理方面所遇到的问题大致可分为以下三类：

一是规划冲突问题。

主要为线路路径与当地政府规划或其它重要区域存在冲突，例如穿越经济开发区、风景区、压覆各类矿产等，往往到了施工阶段才集中暴露，其后果为引起停工或发生重大设计变更。

这类问题所协调的对象多为地方政府、厂矿业主等，其特点为协调难度大、补偿费用高，不及时处理会对工期、投资带来极为不利的影响。

造成此类问题的原因一方面在于项目可研及初步设计的深度不够，另一方面在于地方规划部门对规划许可信息掌握不准确，导致项目之间出现位置重叠的情况。

二是政策执行问题。

由于电网工程建设所涉及的征地、林木砍伐、水保环保、交叉跨越等手续办理多，容易出现政策把握不准确、手续办理不到位、取费标准不明确等问题，造成停工、阻工的被动局面。

这类问题所协调的对象是各省直机关，例如土地、林业、水利、环境、交通等省级主管部门。

其特点是政策性强，流程多，周期较长，但若能够准确掌握办理流程，其问题相对容易解决。

造成此类问题的原因是对政策了解掌握不够，不能规范执行国家及地方机关的政策法规。

三是赔偿差异问题。

随着《物权法》的颁布，群众维权意识增强，房屋拆迁、通道清理的难度越来越大、赔偿标准越来越高，容易出现“钉子户”现象，赔偿费用过低或不及时支付，就导致阻工现象，阻碍工程进度，影响正常投产。

这类问题所协调的对象多半是个体群众，其特点在于具有普遍性。

另外，为了抢工期，施工单位盲目提高赔偿标准的现象依然存在，这就容易滋养地方索要高额赔偿费用的不良风气，增加了后续工程的施工难度。

造成上述问题的原因不可一概而论，其中既有主观因素，也有客观因素。

如何改善现有局面呢？

从管理角度来看，我们应从主观因素入手，主动去发现、解决这些问题，把工作做在事前。

一是要与时俱进，不断学习掌握与电网建设相关的新政策、新法规，达到规避风险、建设合法工程的目的；二是要开拓创新，不断探索营造和谐外部环境的新思路、新机制，促成“两型”社会和电网建设的双赢；三是要规范管理，理清企业自身管理流程，从制度建设上进一步加强对电网建设行为的约束力。

这些正是编写本指南的主要目的。

归纳起来，编写本指南的意义主要有以下三个方面：

1、是深入学习实践科学发展观的重要举措

科学发展观是我国经济社会发展的指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，其第一要义是发展、核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续发展，根本方法是统筹兼顾。

近年来，国家电网公司深入推进“两个转变”，着力推行“一特四大”的电网发展战略，以“集团化运作、集约化发展、精益化管理、标准化建设”为要求，全面实施“三横五纵”的基建标准化体系，努力建设统一坚强智能电网。

电网建设也必须立足于科学发展观，依赖于各部门、单位之间的密切配合，尤其是在外部环境日趋复杂的情况下，更要把属地化管理工作作为重点来抓。

本指南充分结合湖北省电网建设的地域特征，通过总结、归纳各有关部门的工程建设管理经验，将属地化管理工作内容逐一列出、解释，有助于全面提升电网建设在前期、初设、施工、后评估各个阶段的属地化管理水平，这正是深入学习实践科学发展观的有力体现。

2、是深化推广基建标准化管理的有力补充

目前，国家电网公司已在公司系统全面实施基建标准化和信息化建设。

“三横五纵”基建标准化管理体系将管理层面分为国网总部层、网省公司层、建设管理单位层，即“三横”；将基建业务分为项目、安全、质量、技术、造价五个子体系，即“五纵”。

省公司在基建标准化管理推广方面，例如业主项目部建设、制订实施细则及评价办法等等，做了大量卓有成效的工作。

结合实际管理工作的经验，我们认为，属地协调虽然只是项目管理体系的一部分，但其在工程建设过程中占有及其重要的地位。

本指南以基建项目标准化流程为基础，按照统一的模板对各项属地化管理工作进行了整理，可作为基建标准化管理体系的有力补充。

3、是指导电网建设属地化管理工作的手册

电网建设是一个长期的过程，从目前的趋势来看，当前以及今后一段时期内特高压、跨区电网以及省网工程建设任务依然繁重，而且，国家电网公司逐渐将特高压及跨区电网工程的地区协调工作任务和费用下放到各网省公司，各地（市）供电公司普遍成立以业主项目部为主体的基建管理模式。

在新的管理模式下，电网建设者们不仅要掌握工程本体建设的各项规律和要求，还必须全面、准确把握电网工程建设过程中的所有属地化管理工作内容及要求。

为了协助电网建设者们更好的开展属地化管理工作，本指南明确了各责任主体的属地化工作职责，列举了除工程本体建设之外的各种外部手续、证件的办理流程和法律法规，以后还将汇总近几年我们所取得的我省关于电网建设方面的支持性文件、协议、备忘录及相关标准等。

本指南涵盖了大部分属地化管理工作的相关内容，可作为我省电网工程建设属地化管理工作的参照依据和指导手册。

1.2关于属地化管理工作的说明

1、属地化管理工作的定义

电网项目建设的“属地化管理工作”是指：

在电网项目实施过程中，除电网工程本体建设之外，需要与各级政府行政主管部门、企（事）业单位以及民事主体所发生的一切相关事务的总和。

这里所说的“电网项目实施过程”是指从项目决策与可研阶段、初步设计与招标采购阶段、建设施工阶段到竣工验收与总结评价阶段的全过程。

“电网工程本体建设”是指电力企业内部的管理制度执行和工程实物建设行为。

“相关事务”是指如协议取得、证件办理、行政许可、费用缴纳、专题评估等工作内容。

2、属地化管理工作的特点

属地化管理工作的特点主要有以下几个方面：

一是贯穿整个项目周期。

从取得项目“路条”一直到工程竣工投产之后，在电网建设项目的整个过程中，需要发生大量的外部事务，成为电网建设管理不可分割的部分。

有的工作时间周期特别长，需要经过现场踏勘、数据整理、复核、编制报告、评审等过程。

有些工作之间还存在先后次序，电网建设项目属地化管理工作与工程本体建设流程的对应关系参见图1-1。

二是涉及范围广。

属地化管理工作所涉及的对象极为广泛，各级政府行政主管部门包括规划、国土、环保、水利、交通、铁路、林业、文物等；企（事）业单位包括电力、自来水、石油、天然气、通信、学校等；民事主体包括私营业主、居民等。

三是责任主体多。

项目建设单位、建设管理单位、属地供电公司、业主项目部、施工单位、设计单位、监理单位等构成了属地化管理体系中多层次的责任主体，所承担的职责各不相同。

属地化管理正是要充分发挥这些责任主体各自的优势，整合资源，围绕工程建设的总体目标共同协作。

四是事务类型繁多，办理流程不一。

项目前期涉及大量的协议取得、专题评估等工作；项目建设施工阶段则多为通道清理、交叉跨越等外协工作。

办理方式也各不相同，有的事务采取“由上至下”的办理流程，在省级层面统一受理、协调，再逐步分解到各地市县级具体实施，例如征地；有的事务则采用就地办理或“自下而上”的方式，例如房屋拆迁、交叉跨越等。

3、相关说明

需要说明的是，“属地化管理”并不是指由电网建设项目所在地区的供电公司承担全部的属地化管理工作。

我们通常所说的项目“属地化管理”是一种宏观的管理机制，就是将属地化管理工作的各项内容合理分配给不同的责任主体去执行。

其中既包含工作职责的界定，也包含相应工作费用的划分，从而构成一个完备的工作体系，用以保障各项工作的顺利开展。

鉴于属地化管理工作的特点，建立一套科学合理、操作性强且具有一定普适性的属地化管理办法并非易事，必须充分结合工程、地区、政策、执行单位等各因素的特点，统筹协调。

例如，通道清理一直是电网建设过程中的一大难题，以往都将这部分工作交由施工单位负责，容易造成进度缓慢、抬高地方标准、拖欠尾款等问题。

在三沪II回直流线路工程建设的管理体制上，国家电网公司建设部首次将通道清理工作从施工任务中分离出来，交由建设单位负责管理。

按照这一模式，省公司专门制订了《湖北省电力公司特高压及跨区电网工程建设属地化管理实施细则》（鄂电司特高压〔2009〕7号），将省公司（相关部门、跨区电网项目部）、施工单位、属地供电公司三个责任主体的工作职责和分工界面进行了细致的划分。

从目前实施的情况来看，效果非常明显：

工程建设中遇到的各类外部问题得以顺利解决；房屋拆迁、林木砍伐等通道清理工作进展迅速；省公司也与林业、水利、交通等有关行政主管部门建立了长效的协作机制。

图11电网工程建设基本流程图

1.3本指南的主要内容

本指南对每一项属地化管理工作都分为四部分内容来介绍，分别为：

1、目的、意义及术语解释：

介绍为什么在电网建设中要做本项工作，要达到何种目的，其意义又有哪些，此项工作完结的最终体现形式是什么，例如：

取得何种证件、协议或其他。

并对此项工作相关的重要术语进行解释。

2、工作流程：

以流程图的形式直观展现办理该项工作的流程。

除项目前期与可研阶段，其它章节的流程图按基建标准化对应的三级管理层来绘制，即省公司、建设管理单位、参建单位，将此项工作涉及的外部单位另列。

如建设管理单位与属地供电公司不为同一单位，则在空白区域用悬浮工作框对属地供电公司相关部门的职责加以注明。

否则，建设管理单位视同属地供电公司。

3、工作内容及要求：

对流程图中各个工作节点的内容进行详细的说明，例如责任主体、办理对象、缴纳费用、提交资料、办理时间以及相关的要求等。

4、法律法规：

列表给出此项工作所依据的法律法规、政策文件等，便于读者查询。

按照基建标准化管理体系对电网工程建设阶段的划分，本指南第二至五章分别对这四个阶段的属地化管理工作进行介绍，即：

项目决策与可研阶段、初步设计与招标采购阶段、建设施工阶段和竣工验收与总结评价阶段。

这四个阶段共包括主要的属地化管理工作32项，分别为：

1、项目决策与可研阶段（13项）

可研相关协议办理、规划许可（项目选址意见书）、地质灾害危险性评估、压覆矿产调查评价、临时用地复垦方案、土地预审（占用基本农田论证）、环境影响评价、水土保持评价、安全预评价、文物调查工作报告、地震安全性评价、防洪评价、房屋拆迁前期调查；

2、初步设计与招标采购阶段（4项）

建设用地规划许可（规划红线）、跨越许可协议、建筑施工图审查、消防图审查；

3、建设施工阶段（9项）

建设工程规划许可、工程建设施工许可、质量监督、林地征占用及林木采伐、征地、水保监理、监测、房屋拆迁、三线及其它障碍物迁移、交叉跨越；

4、竣工验收与总结评价阶段（6项）

消防验收、环保验收、水保验收、规划验收、安全验收评价、办理土地证。

第2章项目决策与可研阶段

2.1可研相关协议办理

1、目的、意义及术语解释

建设单位在编制电网建设项目可行性研究报告之前，必须征求项目相关地方各行政部门和利益相关方书面形式的意见，作为调整、制订项目可研方案的依据之一，并作为项目可研报告的支撑。

这就是在可研阶段办理各项协议的过程，其目的就是为了获得地方各有关部门和利益相关方对建设项目在原则上的认可和支持，便于开展后续的工作，同时还可作为在后续工作中协调相互关系和利益的依据。

2、工作流程

图21可研相关协议工作流程图

3、工作内容及要求

应取得的站址、线路协议清单各有11条（带*的为常规必备的协议）：

（1）站址部分协议清单：

*1）城市规划管理局《关于××220千伏变电站选址规划的意见》；

*2）国土资源管理局《关于××220千伏变电站选址用地的意见》；

*3）国土资源管理局《关于××220千伏变电站选址矿产压覆的意见》；

4）文物事业管理局《关于××220千伏变电站选址文物的意见》；

5）环境保护局《关于××220千伏变电站选址环境保护的意见》；

6）水利局《关于××220千伏变电站选址水土保持的意见》；

7）自来水公司《关于为××220千伏变电站供水的意见》；

8）电信有限公司《关于××220千伏变电站选址的意见》；

9）交通管理部门《关于××220千伏变电站选址大件运输的意见》；

10）相关单位或公司《关于土地转让的承诺函》；

11）石油天然气管道部门《关于××220千伏变电站选址的意见》；

（2）线路部分协议清单：

*1）路径沿线各县、市城市规划管理局《关于路径方案走向规划的意见》。

*2）路径沿线各县、市国土资源管理局《关于路径方案走向的意见》。

3）路径沿线各县、市林业局《关于路径方案走向的意见》。

4）路径沿线各县、市水利局《关于路径方案走向的意见》。

5）路径沿线各县、市文物事业管理局《关于路径方案走向的意见》。

6）路径沿线各驻军部队《关于路径方案走向的意见》。

7）路径沿线民航、航务管理部门《关于路径方案走向的意见》。

8）路径沿线相关铁路管理部门《关于路径方案走向的意见》。

9）路径沿线各乡、镇人民政府《关于路径方案走向的意见》。

10）路径沿线相关高速公路管理部门《关于路径方案走向的意见》。

11）路径沿线相关天然气管道管理部门《关于路径方案走向的意见》。

上述协议所含的内容一般应分别满足下面的要求：

1）收资取证的项目是按《湖北省电力公司电网建设里程碑计划操作手册》制定，要求的取证项目必须齐全，如有缺项，省公司将不予审查。

2）所有收资取证的意见必须是明确肯定的，不能含糊不清或未置可否。

3）规划部门：

要求说明站址位置，判别站址位于城市规划范围之内还是之外？

是否符合城市建设总体规划？

是否可作为备选站址？

如与规划有矛盾，是否可以修改规划满足变电站建设？

明确对线路方案走向的原则意见。

4）土地部门：

要求说明站址用地隶属关系、土地性质（基本农田、一般农田、林地、建设用地等），是否符合土地利用总体规划？

若不符合，则是否同意申请修编土地利用总体规划？

并提供征地费标准。

5）矿产部门：

要求根据现有矿产普查资料，说明站址用地范围内以及线路路径方案沿线是否有可开采的且具重要价值的矿产资源？

6）文物部门：

要求根据文物普查资料判断说明，站址用地范围内以及线路路径方案沿线是否属于国家重点文物保护范围？

是否发现有地面文化遗存现象？

7）环保部门：

说明站址区域以及线路路径方案沿线环境现状，以及对环评的相关要求。

8）水利部门：

说明站址区域以及线路路径方案沿线水土保持现状，下一步对水土保持的要求。

9）林业部门：

说明站址区域以及线路路径方案沿线林地的性质（一般林地、重点保护林区等），以及是否占用自然保护区，并提供主要树种自然生长高度及森林植被恢复费征收标准。

10）自来水公司：

说明是否有能力为变电站提供供水？

同时表示是否愿意供水？

如同意供水，则需提供站址附近供水主管道管径，距离站址的距离，接管处水压以及管道标高等参数。

11）土地转让：

（若涉及土地转让）首先承诺一旦变电站在此落点，则同意将该土地全部转让，已满足变电站建设需要。

其次需说明转让的土地面积，土地转让费用在该项目实施前在进一步协商。

12）乡、镇人民政府：

是否同意线路路径方案？

13）县、市电信有限公司：

是否同意线路路径方案？

14）铁路管理部门：

是否同意线路路径方案？

并说明对跨越的要求。

15）高速公路管理部门：

是否同意线路路径方案？

并说明对跨越的要求。

16）县、市广播电视局：

是否同意线路路径方案？

以及相关设施对线路的距离要求。

17）民航、航务部门：

是否同意线路路径方案？

提出净空要求，以及相关设施对线路的距离（或高度）要求。

18）驻军部队：

是否同意线路路径方案？

以及相关设施对线路的距离要求。

19）天然气管道管理部门：

是否同意线路路径方案？

以及相关设施对线路的距离要求。

城区输变电工程应进行地下管网调查，委托有资质的单位进行，可研估算中应增列地下管网调查费。

4、法律法规

表21可研相关协议办理所依据法律法规列表

序号

名称

文号/编号

条款

1

《中华人民共和国城乡规划法》

中华人民共和国主席令第七十四号

第三十五、三十六、三十七条

2

《中华人民共和国土地管理法》

中华人民共和国主席令第二十八号

第五十二、五十三条

3

《建设项目选址规划管理办法》

建规〔1991〕583号

第二、三、四、五条

4

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》

国发〔2004〕28号

第九条

5

《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》

国土资电发〔2006〕17号

第二条

6

《基本农田保护条例》

国务院令第257号

第三章第十五条

7

《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》

国土资发〔2000〕386号

第四、五条

8

《湖北省工程建设项目压覆矿产资源管理办法》（征求意见稿）

第一、三、五、六、九、十条

9

《中华人民共和国文物保护法》

第76号主席令

第十七、十八、二十条

10

《中华人民共和国环境影响评价法》

第77号主席令

第十七、二十二条

11

《建设项目环境保护管理条例》

1998年11月18日国务院第10次常务会议通过，并发布施行

第九条

12

《水利部关于修改部分水利行政许可规章的决定》

中华人民共和国水利部令第24号

第三条第二款、第八条第二、第三、四款

13

《中华人民共和国森林法实施条例》

国务院第278号令

第十六条

14

《中华人民共和国公路管理条例》

国土〔1987〕52号

第二十九、三十条

15

《铁路运输安全保护条例》

国务院第430号令

第二十三条

16

《中华人民共和国民用航空法》

第56号主席令

第八十六、八十七条

17

《国务院、中央军委关于保护通信线路的规定》

国发〔1982〕28号

第八条

18

《中华人民共和国军事设施保护法实施办法》

国务院中央军委第298号令

第十六、十七、十八条

19

《石油天然气管道保护条例》

国务院第313号令

第十五、二十三条

2.2规划许可（项目选址意见书）

1、目的、意义及术语解释

根据目前国家发改委、国家能源局对输变电工程核准支持性文件的要求以及规划行政主管部门对项目规划选址的要求，330千伏及以上输变电工程必须办理省级选址意见书。

建设项目选址规划管理，是城市规划行政主管部门根据城市规划及其有关法律、法规时建设项目地址进行确认或选择，保证各项建设按照城市规划安排，并核发建设项目选址意见书的行政管理工作。

《中华人民共和国国家标准（GB／T50280—98）》把建设项目选址意见书定义为“城市规划行政主管部门依法核发的有关建设项目的选址和布局的法律凭证”。

建设项目选址是执行城市规划的关键所在，它直接关系到城市的性质、规模、布局和城市规划的实施，同时也关系到建设项目实施顺利与否，这是一个十分重要的环节。

办理选址意见书的意义在于以下3个方面：

1）保证建设项目的布点符合城市规划。

2）对经济、社会发展和城市建设进行宏观调控。

3）综合协调建设选址中的各种矛盾，促进建设项目的前期工作的顺利进行。

常规项目在可研阶段必须取得项目选址意见书，并将其作为开展初步设计的依据性前提条件。

有关术语解释：

1）一书两证：

根据《城市规划法》，城镇规划管理实行由县规划建设行政主管部门核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的制度，简称“一书两证”。

2）建设项目选址意见书：

是城市规划行政主管部门审核建设项目选址的法定凭证；是土地部门提供土地，计划部门项目立项的依据；设计任务书（可行性研究报告）报请批准时，必须附有城市规划行政主管部核发的选址意见书。

3）建设用地规划许可证：

是建设单位在向土地管理部门申请征用、划拨土地前，经城市规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划的法定凭证，是建设单位用地的法律凭证。

核发的目的是为确保土地利用符合城市规划，维护建设单位按照城市规划使用土地的合法权益。

4）建设工程规划许可证：

是有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设单位建设工程的法律凭证，是建设活动中接受监督检查时的法定依据。

没有此证的建设单位，其工程建筑是违章建筑，不能领取房地产权属证件。

核发的目的是确认有关建设活动的合法地位，保证有关建设单位和个人的合法权益。

2、工作流程

图22500kV项目选址意见书工作流程图

3、工作内容及要求

项目在完成可研，取得可研评审意见后即可开始办理省级选址意见书。

办理省级选址意见书的流程总体是“自下而上”，需要得到工程相关地市供电公司的全力支持和配合。

省电力公司取得项目“路条”和可研评审意见后，向湖北省住房和城乡建设厅行文申请办理选址意见书。

省住房和城乡建设厅向项目所涉及的地县规划部门书面征求规划意见。

在地县规划部门向省住房和城乡建设厅出具正式书面选址意见的过程中，设计单位负责提供相关图纸、资料及解答相关问题；属地供电公司负责协调配合。

地县规划部门向省住房和城乡建设厅出具正式书面选址意见的具体要求是：

出具书面同意线路走廊、变电站选址的意见并在1：

50000图纸上盖章确认。

省电力公司取齐所有项目涉及的地县规划部门意见后，汇总并附上项目可研报告、可研评审意见及其它相关材料报省住房和城乡建设厅申请核发选址意见书。

省住房和城乡建设厅审查通过后即可核发项目省级选址意见书。

4、法律法规

表22办理项目选址意见书所依据法律法规列表

序号

名称

文号/编号

条款

1

《关于印发〈建设项目选址规划管理办法〉的通知》

建规〔1991〕583号

第七条

2

《关于加强区域重大建设项目选址工作，严格实施房屋建筑和市政工程施工许可制度的意见》

建市〔2006〕81号

第一、二条

3

《关于进一步加强《建设项目选址意见书》管理工作的通知》

鄂建〔1998〕161号

第三条

2.3地质灾害危险性评估

1、目的、意义及术语解释

为认真贯彻《地质灾害防治条例》（国务院令第394号）和《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，减少因不合理工程活动引发的地质灾害给人民生命财产造成的损失，简化有关审批环节，有必要进行建设项目地质灾害危险性评估。

地质灾害危险性评估工作的主要目的：

对建设项目现状地质灾害、工程建设可能引发、加剧的地质灾害以及建设工程本身可能遭受的地质灾害的危险性进行评估，并在现状评估和预测评估的基础上综合评估地质灾害危险性程度，提出防治措施和建议。

有关术语解释：

1）地质灾害：

指自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

2）地质灾害危险性：

地质灾害发生的可能性及可能造成的损失程度。

3）地质灾害危害程度：

指地质灾害造成的人员伤亡、经济损失及生态环境破坏的程度。

4）地质灾害危险性评估：

指进行工程建设、采矿活动和编制城市总体规划、村庄和集镇规划时，对建设工程、采矿活动和规划区遭受地质灾害的可能性和工程建设过程中、建设后引发、加剧地地质灾害的可能性做出评估，并提出具体预防治理措施、建议的活动。

2、工作流程

图23地质灾害危险性评估工作流程图

3、工作内容及要求

建设单位根据国家相应的政策，在进行可研设计时，应委托具有地质灾害危险性评估资质的单位编制项目地质灾害危险性评估报告书，并要求编制单位编制的报告书通过项目所在地国土部门的审查，从而取