当前制度框架中地方政府的行为分析.docx

当前制度框架中地方政府的行为分析.docx

《当前制度框架中地方政府的行为分析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《当前制度框架中地方政府的行为分析.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

当前制度框架中地方政府的行为分析

2004年9月第26卷　第5期当代经济科学

ModernEconomicScienceSep.,2004Vol126　No15

　　收稿日期:

2004206221　　作者简介:

李义平（1951-,男,陕西西安市人,中国人民大学经济学院教授、博士生导师。

当前制度框架中地方政府的行为分析

李义平

（中国人民大学经济学院,北京　100872

摘　要:

已有改革进程和举措,使得地方政府不适当地扮演了市场主体的角色,并表现出一些不合理现象,诸如一味追求GDP,不惜成本追求亮点和辉煌,封闭和地方保护,短期行为和机会主义等。

文章认为,在市场经济的体制框架中,地方政府不应当成为市场主体,应将地方政府的角色重新定位和进一步的改革。

关键词:

地方政府;行为分析;市场角色

中图分类号:

F045.51　文献标识码:

A　文章编号:

100222848（20040520047205

　　新一轮的经济过热和宏观调控,使我们不得不关心在当前阶段的地方政府的经济行为。

为了避免我国经济的大起大落,建立起健康的内生增长模式,有必要从真正的市场经济的要求出发,去审视在当前状态下,即各种新旧规则胶合的状态下地方政府的经济行为,并推进进一步的经济改革。

一、　　我国已有的改革举措和改革进程产生了一个始料未及的结果:

地方政府不适当地扮演了市场主体的角色。

然而,这与市场化的改革并不协调,并由此产生了诸多弊端。

进一步的分析可以发现,地方政府当前的角色形成具有某种必然性:

1.强制性制度变革赋予地方政府推进本地市场

化进程的历史责任,在推进的过程中使自己不适当地扮演了市场主体的角色。

从计划经济到社会主义市场经济的制度变革,是诱致性变革和强制性变革的结合,是群众与政府的互动。

我国幅员辽阔,各地情况很不一样,在一些地区天然地孕育着市场经济的基因,只要有合适的“放开”和“不管”,市场经济就会循着“从犯规到修改规则”的轨迹发展起来。

然而在更多的地方,包括那

些拥有市场经济“基因”的地区的特定阶段,还是需要唤起民众,还是需要地方政府的帮助和推动的。

事实上,,地方政府就。

这种强、树、奔走呼号直到直接招商引资、经营资本、投资上项目。

而这些直接从事经营的行为,正是市场主体的行为。

于是,地方政府在推进市场化的改革中,不自觉地扮演了市场主体的角色。

2.分权与财政分灶吃饭,使地方政府成为市场

主体的制度准备进一步完善。

中国的改革是从分权开始的,此后基本上沿着这一思路前进。

分权基于最初对计划经济弊端的成因的认识。

最先对于计划经济低效的原因的反思是认为计划经济高度集权,其针对性措施是分权,在“摸着石头过河”的最初阶段就是给地方和企业分权。

现在看来,对传统计划经济的最初反思只能是分权,在其起始阶段的分权本质上就是改革。

没有最初的分权式改革,也就没有后来的市场经济意义上的改革。

1994年的财税改革,即财政分灶吃饭的改革,

使得地方政府拥有了更多的权利和责任,这种本质上属于承包制的改革使得地方政府要提高自己的地位和谈判力度就必须把经济搞上去,而以短期行为为基本特征的承包制的种种弊端也在后来日益显现。

分权制和财政分灶吃饭,一方面使得地方政府

7

4

不得不直接拼经济,另一方面又为地方政府直接拼经济准备了相应充分的条件,这就是所分之权力。

于是,地方政府成为市场主体就有了相对充分的制度安排。

3.地方政府主要负责人的任命制和以GDP的增长为主要内容的考核使地方政府成为市场主体的制度准备更为充分。

迄今为止,地方政府主要负责人基本上是通过任命制产生的,具体表现为上级或同级党组织提出候选人名单,交给相关党的代表大会或人民代表大会进行等额选举或差额选举。

在如此的制度安排下,地方政府主要负责人的职位变迁的主导力量是上级党委或者其主要负责人。

长期的计划经济使我国经济低效运行,改革开放的中国人民急需发展经济。

由于种种误解,经济增长被简单地理解为GDP的增长。

在一个以经济建设为全党的中心工作的时代,GDP理所当然地成为对各级领导工作绩效的考核指标。

任命制加上以GDP为核心的考核指标,使各级地方政府在不惜一切手段追求GDP的同时,

完善。

缚的改革,

体的制度准备,

体的角色。

二、扮演了市场主体的地方政府的行为分析在给定的条件下人们都会选择最有利于自己的方案。

古典经济学关于人类行为的这一假设,被加里・贝克尔和詹姆斯・布坎南扩大到了人类行为的各个领域,包括政治企业家的行为。

布坎南认为,政治企业家同样会在给定的条件下选择最有利于自己的方案,并由此出发去判断和审视信息;他们也有短期行为或机会主义倾向———因为他们也是人,具有人类行为的基本特征。

同理,这一假设也可以成为我们分析地方政府官员行为的基本假设。

依据这样的行为假设和我们已经讨论过的制度安排,地方政府主要负责人的经济行为又有那些基本特征呢?

一是一味地追求GDP,与此同时则相对弱化了作为执政政府应当提供的公共服务。

笔者曾经多次指出GDP并不能反映经济增长的质量,环境的污染和资源浪费对GDP是正的效应,我们不仅要看GDP的数量,尤其要看GDP的物质构成———GDP的物质构成可以反映产业进展程度。

尽管GDP的经济含义不过如此,然而一旦GDP的增长成为衡量地方政府官员政绩的主要指标的时候,地方官员对GDP的追求就到了不择手段的程度,于是在全国范围内形成了大量的对于经济发展而言完全是负面效应的开发区,堆积了很多货币的半截子工程,甚至包括谎报GDP。

一方面是倾心于对GDP的痴情追求,另一方面则是忽视了或者弱化了公共服务,在许多应当有所作为的领域,例如建立良好的法律秩序和市场秩序,打击假冒伪劣,维护社会稳定,保护广大人民群众的基本利益和基本权利,防止以权谋私,提高公务员的职业操守和行政效率等方面都下力不够,种种诸如劣质奶粉等危害甚大的事件,就是因为有关部门失职造成的。

。

由于各地地,因、最亮、最辉煌,,有了最大最漂亮的城市广场,有了最宽阔的但却通不了几辆车的马路。

阿瑟・刘易斯曾经深刻地写到:

“公共投资中声誉因素的重要作用是众所周知的。

浪费的现象在大量已成现实的事物中昭然若揭,它导致了资本利用率的不足———如按对需求的期望所建的工厂,每小时仅有几辆车行驶的高速公路,大型机场和航空集散地建筑的低效利用等。

这些都是普遍的现象,我们总是被告知这些国家资本短缺,可同时资本的低效率利用和浪费却是这些国家非常明显的特征。

”①地方政府的官员所以如此,关键在于投入的资源不是他们自己的,而由此带来的收获,例如职位升迁却是他们自己的。

对他们而言

这是投入最小,收效最大的选择。

三是封闭和地方保护。

为了在短时间内把GDP做得最大,最有效的办法是粗放经营和重复建设。

粗放经营和重复建设的共同特征是铺摊子,铺摊子式的资本投放对GDP是正效应。

为了使粗放经营和低水平的重复建设项目不致在统一的市场竞

84

①刘易斯:

《发展中国家的失业》,载《二元经济论》,中译本,第66页,北京经济出版社,1989年出版。

争中被淘汰,地方保护是一个很好的选择。

地方保护的另外的原因是与本地方相关的税收和就业。

重复建设是低水平的,亚当・斯密所揭示的基于比较优势的分工以及由此带来的收益在容易诱致重复建设的制度框架内无法实现。

地方保护在我国加入世贸组织后,与市场经济所要求的在全国,乃至全世界的范围内合理配置资源格格不入。

然而一旦地方政府扮演了市场经济主体的角色,实行地方保护就有了逻辑的必然。

四是短期行为和机会主义。

分税制下的财政分灶吃饭相当于承包制。

在承包制下,人们只会对自己的承包项目负责,很少有长远规划,此即短期行为。

这种情况恰同于马克思所揭示的级差地阻Ⅱ。

由于地租额是在土地出租时确定的,在地租额确定之后,在租约有效期间,级差地租归农业资本家所有。

到了租约期满时,级差地租则在缔结新的租约时就会全部和部分地归土地所有者所有。

于是,发生了农业资本家与土地所有者围绕着租约长短的争斗。

这种矛盾使农业资本家在租约有效期间为了获得最大利润,取得最大投资效果,非但对培育土地肥力所必须的长期投资竭力回避,

夺地力。

机,因为这样对于他们来说才是投入最小,收效最大的。

于是我们看到了所谓的换届效应,即在任期的开始,经济建设会呈现高涨状态,在任期结束时,“经济建设”将会处在一种“等待”的状态。

地方政府一旦扮演了市场主体的角色,还存在着机会主义倾向。

经济学上所讲的机会主义,指人们用不正当的手段谋取自我利益的行为倾向,包括有目的,有策略地利用信息,如说谎、欺骗、违背对未来行动和责任的承诺,以及钻契约、规则、规定的空子,其目的却在于自我效用的最大化。

对照经济学上所讲的机会主义的这些特征,我们发现扮演了市场主体的地方政府,由于其特殊利益,有时会有选择地利用各种信息,会弄虚作假,会上有政策下有对策等,尽量化解中央政府对本地发展的所谓不利影响。

最典型的就是当前有的地方对中央政府宏观调控政策的态度。

三、在市场经济的体制框架中,

地方政府不应当成为市场主体

　　首先,地方政府不能掌握与市场经济的运行相关的知识和信息。

哈耶克认为人们的知识是有限的,为了调动和利用有限的知识,必须存在相应的制度安排,用制度弥补知识的有限和信息的不足,这样的制度安排只能是市场经济。

他强调,专家和组织掌握的是相对集中的知识,直接从事经济活动的人们掌握的却是分散的,反应瞬息万变的市场需求的信息和知识,而这正是直接从事“现场”活动的人们的优势所在。

①按照这样的分析,地方政府所拥有的与市场活动相关的信息和知识是十分有限的。

计划经济的失败就在于政府承担了与其所拥有的信息和知识极不对称的职能和责任。

对此,亚当・斯密的论述更为一针见血。

他说:

“关于可以把资本用在什么种类的国内产业上,其生产能力有着最大价值的这一问题,,显然能判断他强调,把投资的权、自认为有资格的,。

②理论的逻辑如此,实践的,在成熟的市场经济国家,政府、包括地方政府都不是市场主体。

其次,地方政府所以不能成为市场主体,在于缺少市场主体应有的、人格化的、从而是硬化的产权约束。

真正的市场主体产权是人格化的,商品的命运