高教财政演变与特征与发展趋向.docx
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高教财政演变与特征与发展趋向
改革开放以来我国高等教育财政体制的演变、特征与发展趋向
摘要:
改革开放30年以来,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,我国高等教育体制发生了深刻变革。
其中,作为高教体制关键组成部分的高教财政体制,经历了由改革开放前_“统收统支”的中央集权式到中央和地方“分灶吃饭”的分权型体制的嬗变,并于20世纪90年代后形成了“政府拨款为主、多渠道筹措”高教财政体制的发展过程。
本文将对改革开放30年以来我国高等教育财政体制的演变历程进行梳理,总结和探析我国高教财政体制改革的演变特征与经验,并对今后的发展趋向作一展望。
关键词:
改革开放 高等教育财政体制演变特征趋向
Evolution,CharacteristicsandDevelopingTendencyofChina’sHigherEducationFinancilSystemsincetheReformandOpeningUp
Huiliang-YangShujun-Yuan
Abstract:
Withthegradualestablishmentofthesocialistmarketeconomy,China’shighereducationsystemhasundergoneaprofoundtransformationintherecent30yearssinceopeningup.Amongthem,thehighereducationfiscalsystem,whichisanimportantcomponentofit,evolvedfromcentralizedsystemwithunifiedrevenueandexpendituretodecentralizedsystemwithdivisionofrevenueandexpenditurebetweenthecentralandlocalgovernments.Andinthelate1990s,Chinaestablishedahighereducationalfund-raisingsystem,wherebyfinancialallocationsarethepredominantsource,withfundscolletedthroughotherchannelsasasupplement.ThethesiscombsthehistoricaldevelopmentofChina’shighereducationfiscalsystem,summarizesitsevolutioncharacteristicsandexperience,andfinallyprospectsitsfuturedevelopingtrends.
Keywords:
reformandopening,highereducation,financialsystem,evolution,characteristics,developingtendency
教育财政是国家财政不可分割的组成部分,是指国家各级政府部门为提供具有公共物品性质的那部分教育服务而筹措、运用和管理经费,保障教育系统运行和发展、合理配置教育资源、促进教育公平、效率和自由所进行的一系列专门性管理活动。
高等教育财政体制是高等教育财政管理机构体系和教育财政管理制度体系的结合体,它包括教育经费的投入体制与教育经费的管理体制。
经过30多年的改革开放,我国逐步确立了社会主义市场经济体制,与此相适应,高等教育体制发生了深刻变革。
同时,作为高等教育体制重要组成部分的高等教育财政体制,也经历了一个不断发展、逐步完善的制度演进过程。
涉及高等教育经费与配置方式的高等教育财政体制改革,是整个高等教育体制改革体系中的基础,它的成败关系到其他一系列改革,以至整个教育事业的发展。
一、改革开放以来我国高等教育财政体制变迁的历史演进
改革开放前,我国高等教育实行的是与当时高度集中的管理体制相适应的由中央政府包揽“财权”的财政体制,即:
高等教育的财政责任由中央政府独自承担。
改革开放后,随着国家财政体制和高等教育管理体制的变革,高等教育财政体制也进行了一系列的改革。
具体可以划分为三个阶段:
1.“分灶吃饭”体制下,政府间分权型高等教育财政体制的初步确立(1978-1993)
1980年2月,国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》,开始实行对地方政府放权让利的财政包干体制。
此项改革改变了过去“统收统支”的中央集权式财政体制,确立了中央与地方“分灶吃饭”的分权型体制。
与此相适应,高等教育根据事权与财权相称的原则,高等学校的教育事业经费由过去的中央政府独自承担改为了中央与地方各自切块安排,分级负责,即由中央政府各部委举办和管理的学校,其事业经费由财政部拨款;地方政府举办和管理的学校由地方财政拨款,中央不再统一高等教育财政,政府间分权型高等教育财政体制确立。
在这种体制下,高等院校办学经费开始由“政府包办、单一拨款”向“以国家财政拨款为主、多渠道筹措高等教育经费”过渡。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定“高校有权具体安排国家拨发的基建投资和经费,有权利用自筹资金等”,这意味着政府赋予了高校开展创收活动的自主权。
自此,许多院校充分利用自己的科学技术优势和人才优势,结合自身的教学和科研工作,开展了多种多样的科技开发、技术咨询和人才培训等活动。
1992年以来,国家通过对校办产业实行税收减免和建立校办企业周转金制度,进一步促进了校办产业的发展。
这些与1989年颁布的《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》所初步确立的高等教育成本分担与成本补偿制度,共同促进了我国高等教育经费投入由单一化向多元化的改革。
2.“分税制”财政体制下,政府间分权型高等教育财政体制的深化(1994-1998)
邓小平同志南巡讲话后,以党的十四大为标志,我国进入了建设特色社会主义市场经济的新阶段。
而以“分灶吃饭”为基本特征的旧财政体制日益不适应市场经济发展的需要,于是,1994年财政部正式推出“分税制”改革。
在“分税制”财政体制下,中央把过去过于下放的财权逐步收回。
同时,为了社会主义市场经济建设的需要,1993年,中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》,明确提出确立中央与省分级管理、分级负责的教育管理体制,体现了中央进一步简政放权的意图。
1994年,全国教育工作会议通过了《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》。
《纲要》及《实施意见》提出,高等教育改革重点要放在促进多种形式的联合办学,逐步改变高等学校“条块分割”办学和管理体制方面存在的弊端上。
至1997年,全国30个省(自治区、直辖市)、48个中央部委涉及400余所高校按照“共建、调整、合作、合并”的原则,积极进行以“共建、合并、划转、协作、合作”五种形式为主的管理体制改革。
通过这种方式的改革,中央政府把原来所举办的许多院校交给了地方,中央直属院校数量锐减。
由此使得中央财政拨款责任减少,而地方政府拨款责任增加。
中央对办学和投资责任的下放,在很大程度上调动了地方政府投资高等教育的积极性,为高教事业的发展提供了有力的支撑。
3.公共财政体制下,“政府拨款为主、多渠道筹措”高教财政体制的形成(1999-至今)
随着我国市场经济体制的建立和完善,1998年国家提出构建公共财政体制。
所谓“公共财政”是指为满足社会公共需要而进行的一种收支管理行为,其分配或服务的基本目标是“公共需要”。
而在公共经济学里,高等教育属于准公共产品,一方面受教育者通过接受高等教育,拥有更多的获得高收入或在事业上成功的机会,也就是说受教育者可获得一定的教育收益;而另一方面,高等教育又具有巨大的正外部效益,具有社会公共性,主要表现在其对经济、社会、文化、价值、科研、组织结构和环境等的促进作用。
高等教育的这种准公共产品属性从理论上决定了公共财政体制下的高等教育财政应是“政府拨款为主,多渠道筹措”的体制。
同时,随着高教办学和管理体制改革的不断深化,高等教育行政管理打破了“条块分割”的体制,解决了中央与地方的关系问题,形成了中央与省级人民政府两级管理、分工负责,在国家宏观政策指导下以省级人民政府管理为主、学校面向社会自主办学的新体制。
与此相适应,高等教育财政体制形成了中央与地方分担、以地方财政为主的财政制度。
20世纪末以来,由于国家机构和财政等的一系列改革,中央与地方政府间,高等教育的事权和支出范围发生了一些调整,高等教育的事权和支出责任层层下移,而财权财力层层上移。
同时随着1997年高校“收费并轨”以及成本分担与成本补偿制度的全面推进,国家财政拨款比例不断下降,学生个人缴费及学校创收等收入的比例不断增大,形成了我国“政府拨款为主、多渠道筹措”高等教育经费的“财、税、费、产、社、基、科、贷、息”多元化格局,并且呈现出前者逐渐下降,后者逐渐上升的趋势(如表1、图1所示)。
表1中国高等教育经费来源构成(1998-2006)
单位:
亿元
年份
预算内事业性经费拨款
事业收入
教育附加拨款
校办产业、勤工俭学、社会服务收入用于教育
捐集资收入
其他收入
基建拨款
总计
(主要包括学杂费)
1998
288.51
162.6
8.11
11.8
11.82
37.54
66.66
587.04
1999
368.65
233.63
7.73
13.17
16.4
37.89
75.84
753.31
2000
457.07
345.05
9.17
17.37
15.34
49.95
72.67
966.62
2001
560.52
472.65
7.8
17.22
17.43
66.09
71.77
1213.48
2002
675.58
643.66
9.25
17.58
27.95
74.18
79.3
1527.5
2003
751.44
779.09
11.06
19.53
25.74
104.28
87.46
1778.6
2004
873.58
949.5
12.97
22.64
21.63
130.93
92.25
2103.5
2005
624.08
813.03
12.31
14.80
10.38
97.46
48.33
1620.39
2006
721.31
914.33
14.76
18.00
8.22
142.10
52.01
1870.71
资料来源:
1999-2007年教育经费数据引自教育部财务司历年《中国教育经费统计年鉴》,中国统计出版社。
图1:
中国高等教育经费来源构成比重变化(1998-2006)
二、我国高等教育财政体制变迁的主要特征
纵观30年来的改革历程,可以概括出高教财政体制变迁的基本特征:
1.高等教育财政模式的分权化
20世纪80年代,随着以“分灶吃饭”为根本特征的新财政体制的确立,以及中共中央《关于教育体制改革的决定》的颁布,我国政府间分权型高等教育财政体制开始确立。
这种体制的根本特征是“分级负担”,自此,我国高教财政体制呈现出分权化特征。
20世纪90年代下半期,随着高等教育管理和办学体制改革的深化,“条块分割”、“部门办学”的状况有了根本性改变,至21世纪初,基本完成了管理体制和布局结构的调整,形成了中央和省级人民政府两级管理,分工负责,以省级人民政府统筹为主,条块结合的新体制。
与此相适应,高等教育财政体制形成了中央与地方分担、以地方财政为主的财政制度,财政分权程度进一步强化。
其具体表现是原来由中央财政直接拨款的直属高校数量减少,而由地方政府财政拨款的高校的数量增加。
表2描述的是从1998-2006年,我国高等学校隶属关系和举办主体的变化情况。
可以看出,中央部委所属院校由1998年的263所减至2006年的111所,其中其他部属高校由1998年的218所锐减到2006年的38所。
而相对应的地方所属高校则由1998年的759所增加到2006年的1480所。
表21998-2006年我国高等学校隶属关系和办学主体变化情况
院校数(所)
1998
2000
2004
2006
总计
1022
1041
1731
1591
中央部委所属院校
263
116
111
111
其中:
教育部属
45
72
73
73
其他部属
218
44
38
38
地方所属
759
925
1620
1480
资料来源:
《中国教育年鉴》(1998-2006年)
图2 1998-2006年我国高等学校隶属关系和办学主体变化情况
上图表示的是1998至2006年,中央所属高校与地方所属高校占总高校的比例变化情况,可以看出,中央所属院校所占比例总体呈下降趋势,从1998年的25.73%下降到2006年的6.98%;而地方所属院校的总体呈上升趋势,从1998年的74.27%上升至2004年的93.59%,后趋于稳定。
高等教育财政体制的分权化,一方面,提高了地方高等教育财政的自主性,调动了地方投资高等教育的积极性;另一方面,一定程度上助长了高校在规模和结构上的盲目扩张和升级,重复设置,造成资源利用率和效益低下。
同时,随着分权化改革的深化,高等教育的事权和支出责任层层下移,而财权财力却层层上移,加剧了经费需求与供给的失衡。
2.高等教育资源配置的不均衡性
在教育资源总体短缺的现实条件下,我国高等教育长期以来实行的都是非均衡发展战,即:
以有选择性的分配为主。
又由于政府间财政分权,高等教育资源配置呈现出明显的不均衡状态。
这种不均衡主要表现在地区间的不均衡与高校间的不均衡。
其中地方间的不均衡最为明显。
表3描述的是1998-2007年我国东、中、西部高等教育生均预算内教育事业费变化表。
表31998-2007年东、中、西部高等教育生均预算内教育事业费变化表
单位:
元
地区/年份
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
东部
7483.48
7543.70
7570.73
7473.09
7016.19
6612.07
6658.46
6888.96
7152.06
8145.88
中部
5220.47
5189.02
4280.46
3962.53
3589.70
3473.81
3359.66
3288.01
3573.27
4179.71
西部
5822.28
6120.84
5921.03
5473.60
5266.73
4635.30
4532.51
4517.06
4866.68
5810.81
平均
6175.41
6284.52
5924.07
5636.41
5290.87
4907.06
4850.21
4898.01
5197.34
6045.47
资料来源:
根据1998-2007年全国教育经费执行情况统计公告整理计算。
上表可用折线图来表示,如下:
图31998-2007年东、中、西部高等教育生均预算内教育事业费变化折线图
从图3中可以看出,1998-2007年间,中西部的高等教育生均预算内教育事业费平均水平一直低于全国平均水平,而东部地区则远高于中西部。
尤其是中、东部更是差距悬殊,高教资源配置严重不均衡。
另一方面,在社会经济的发展尤其是知识密集型产业越来越需要高等教育的快速发展作为支撑,而高等教育资源短缺问题日益凸显的现实背景下,政府选择实施“211工程”和“985工程”等重点院校建设。
“九五”期间,“211工程”院校所获得的总经费达183亿元。
而政府对“985工程”的资助力度较“211工程”更大,仅第一期入选“985工程”的34所高校所得资金总额就高达254.7亿元。
这些重点院校建设工程项目的实施使得高校之间资源配置极不均衡。
高教资源配置的不均衡,导致高等学校办学质量和水平不均衡,从而使得优质高等教育资源更为稀缺,进而影响到公共高等教育资源分配的公平性。
3.高等教育财政体制变迁的强制性
体制变迁的强制性是指政府是制度变迁的推动力量,他凭借其强制力和意识形态等优势,自上而下主动设计和安排制度,一般是从核心制度突破开始,且能在短时间内解决制度供给不足或者制度需求缺口过大的问题。
在高等教育财政体制改革之前,有效制度供给处于严重短缺的状态,制度对高教育发展的作用日益突出。
随着社会主义市场经济体制的建立和各项事业改革的深化,自上而下的高等教育财政体制改革成为高等教育各项改革的关键。
从20世纪80年代高等教育财政体制改革至今,我国高等教育制度变迁主要体现为国家提供法律法规,是通过推行强有力制度的变迁方式而进行的。
改革开放以来,我国一直在推进高等教育财政体制改革,出台了一系列有关高等教育财政的法律法规和政策规定,极大地推动了我国高等教育财政体制改革,促进了我国高等教育又好又快地发展。
4.高等教育财政制度变迁的渐进性
变迁是一个通过改革而调整的渐进适应过程,而不是一个简单的对应过程,不是简单的由计划经济体制下的制度和组织一下子变迁成市场经济体制下的制度和组织的过程。
同私人产品的生产提供制度和组织的变迁一样,高等教育财政体制的变迁也是一个复杂的动态过程。
这种变迁可以有多种渠道、多种路径、多种方式,吴敬琏在描述中国体制改革的特点时说,“中国从实际出发,找到一条新路。
不是咬住国有经济这一块去寻找新的生长点。
这就是使整个改革无论在经济上还是在政治上都找到了支撑点”,这就是中国体制改革的渐进性特征。
所谓渐进性改革,是“增量改革”,首先在原有的体制内部不动,在原有的体制外进行改革,发展、建立新体制,随着增量改革的进行,新体制成分逐步增加,新体制部分占据的数量比例逐渐增大,旧体制占的部分比例逐渐减少,改革旧体制的阻力、难度和风险大大减低,这时再进行旧体制改革,逐步与新体制并拢,形成统一的新体制。
这也正是中国高等教育财政体制变迁的一个显著特点。
三、我国高等教育财政未来的发展趋向
改革开放30年来,我国高等教育财政体制改革突破了计划经济体制下高度集中的传统体制,初步形成了与社会主义市场经济体制相适应的“政府拨款为主,多渠道筹措”的新体制。
一是初步建立了多元化的经费筹措体制;二是建立并实施了成本分担和成本补偿制度;三是拨款模式由“综合定额+专项补助”模式向“综合+项目预算”模式转变。
但在取得上述进展和成就的同时,仍存在不容忽视的问题,主要体现在:
政府投入不足,国家财政的高等教育经费的主渠道薄弱;个人分担高教成本份额过高,高等教育资助制度不完善;对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够,经费来源渠道相对单一;高教财政拨款方式效率与效益激励不足;转移支付制度不合理,地区间高教资源配置不均衡。
立足目前所存在的问题,总结30年来改革和实践的探索,借鉴发达国家的改革经验,可考虑从以下五个具体方面着手进一步深化改革。
1.加大政府投入,充分发挥国家财政的经费筹措主渠道作用
高等教育是准公共产品,其为社会带来的效益明显超过为受教育者个人所带来的效益。
高等教育的社会效益主要体现在:
其在保存社会基本价值,提高公民的文化素养,知识储备、知识更新和创造,提高民族创新水平和国际竞争能力等方面的贡献是其他任何事业都无法比拟和取代的;且其作为国家人才库、思想库对社会经济、国家战略等都有着重要的影响。
正如江泽民总书记在全国教育工作会议上指出,“在当今世界上,综合国力的竞争,越来越表现为经济实力、国防实力和民族凝聚力的竞争。
无论就其中哪一方面来说,教育都具有基础性地位”。
高等教育的这种特点决定了代表全社会整体利益的政府应该承担起为高等教育提供主要经费来源的职责。
可近几年,政府对高等学校财政拨款占高等教育总经费的比例随着经济和高教事业的快速发展呈现出急剧下降的趋势,政府高等教育投入占高等教育总投入的比例由1996的80.35%,降至到2004年的49.56%,严重影响了高等教育的可持续发展。
在21世纪知识经济的大背景下,为保障我国高等教育的可持续发展,发挥其在经济、文化、价值、科研等方面的重要作用,各级政府应切实落实国家提出的“科教兴国”战略,把教育摆在优先发展的战略地位,加大高等教育财政拨款。
2.合理控制高校收费,完善高等教育资助制度
个人接受高等教育具有较高的经济和社会价值,可以获得较高的报酬,支付一定的受教育成本是合理的。
但自1998成本分担与成本补偿制度全面推广以来,个人分担高等教育成本增速过快、负担份额过高,忽视了我国目前总体经济发展水平较低,而人均国内生产总值更低的事实。
以我国农村孩子上大学为例,图4描述的是2004-2008年农村居民纯收入及其增长速度。
图4:
2004-2008年农村居民人均纯收入及其增长速度
资料来源:
2008年国民经济和社会发展统计公报2009年2月26日(
从图中可以看出,从2004-2008年,我国农村居民的人均纯收入一直徘徊在2000-3500元/人,而一名大学生一年的学费、住宿费及其他开支超过一万元,几乎是一个农民一年纯收入的三倍。
也就是说在我国,一个农民不吃不喝,积攒十几年才能供应一个大学生四年的大学开支。
基于以上分析,在经济发展和居民收入水平都还不高的前提下,形式化的追求与国外高校收费水平看齐,不仅严重违背我国的国情,还将可能导致一系列的诸如教育公平、经济内需不足、贫富差距加剧等问题,所以我国目前的高校收费应控制在一个合理的尺度内,探索重构学费价格体系,实行差异收费制度,因地、校、专业有所不同,并在具体操作上根据社会的承受能力逐步到位。
在实行成本补偿、收取学费的同时,应进一步完善高等教育资助制度。
我国的学生资助体系也经历了一个建立与逐步完善的过程,形成了以“奖、助、贷、勤、减、补”为主要内容的资助体系。
今后还应重点放在进一步完善国家助学贷款制度上,加速信用制度的建设,建立大学生信用档案,保障经济困难的大学生顺利完成学业。
3.加大对多元化教育经费筹措的政策扶持力度,开拓其他非财政性筹资渠道
在政府投入是高等教育经费主渠道的前提下,能否开拓非财政性渠道,关键在于政府的政策。
从国外高等教育经费来源的构成比例来看,我国高校在吸纳社会投资、捐赠、为社会服务等筹资渠道方面还有较大的空间。
其一,完善捐赠税收制度,促进捐赠行为。
政府的税收政策对企业和个人的捐赠行为有着深远的影响。
虽我国也颁布了捐赠法,但与国外捐赠税收相比,我国对捐款的免税率太低,尤其是对企业起不到激励作用;其二,大学通过合同研究、专利出让、联合科研、联合培训等方式,从企业获取经费。
对这些投资者,也应在税制上给予一定的政策优惠。
①其三,对企业、个人、社会团体投资举办的民办高等教育,国家应严格按着《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》中的有关规定实行税收优惠,以引导民间资金投向高等教育,通过加大社会力量投入,扩大高等教育供给总量。
4.改革财政拨款方式,实行多政策参数及与绩效因素相结合的公式拨款模式
这种公式拨款模式是一种在综合考虑学校成本、产出以及国家的政策导向基础上的体现多重目标的混合式拨款方式。
主要包括三个部分:
其一,以高校成本因素为基础,保障高校实施教学基本职能,体现公平原则的拨款;其二,以高校的绩
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