PPP各种模式优缺点对比.docx

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PPP各种模式优缺点对比

各种模式优缺点对比

服务协

议

•政府仍承担投资、运营等大部分责任

•服务分割进行外包，

也可能增加成本

•民营方提供专业技术服务

•政府拥有项目资产所有权

•政府负责为项目融资

•政府需承担所有

风险

期限几个月年

•民营方运营和维护公共设施

•政府拥有项目资产所有权

•政府拥有项目资

产所有权

•将运营风险转移给民营方

•政府需承担融资、建设风险、商业风险

•根据协议，将公共设施的设计建造交给民营机构

•政府拥有项目资产所有权

•政府负责为项目融资

•政府负责设施的运营和管理

•该模式主要目的在于转移项目设计及建造方面的风险

适用范用公用事业的一些特殊服务项目，如果公路收费、抄表、垃圾收集、淸洁等服务项目

政府的许多服务，如水厂、污水处理;

垃圾处理：

逍路的维护：

公园的维护:

景观的维护：

停车场等等，都可以采用这种方式

•适用于运营过程比较简单的资本项目

•适用于政府主皆部门必须发挥运营作用的资本项目

•大多数公共基础设施和建设项目，包括道路、高速公路、水和污水处理厂、排水和灌溉系统等以及其他政府设施都可以运用这种形式

•政府获益于民营方的专业服务

•潜在的节约成本

•提高服务的质量

•政府拥有所有权

•潜在的服务质量与运营效率提高

•节约成本

•提高服务的质量

•政府拥有所有权

•转移了项目的设il•及建造风险

•能够利用民营部门的经验

•有利于加快项目建造的进度

•存在着创新和降低成本的可能

•民营合作设计、建设，并且在一段时期内负责项目的运营

•政府拥有项目资产所有权

•该模式除转移了设计及建造风险之外，同时也转移项目的运营风险

•政府保留对公共基础设施的所有权和适当的控制全权

•民营方租赁市政设施，地方政府获得稳左的现金流

•转移了运营和商业风险

•民营方还要承担项目改扩建的融资风险

•期限年

•适用于运营过程重要，运营责任重大的项目。

因此政府希望拥有所有权，但是又希望从私人的建设和运营中获取利益

•这种形式也适用于大多数公共设施的建设和运营。

大多数公共设施的建设和运营。

大多数公共基础设施和建设项目，包括水和污水处理厂、垃圾处理、体育场馆等已经其他政府设施都可以运用这种形式

•适用于政府设施有独立的现金流，如交通项目、税务项目，政府所具有服务的要求，而无力投资和提供服务的情形

•转移了项目的设计、建造及运营风险

•有利于加快项目的建造进度

•运营的责任可以强化建设的质量

•风险的转務便得全生命周期成本计算方法得到应用

•推动适应机构创新以提高资金的价值及收益

•项目运营及维护的质量得到提高

•得以从整体角度全盘考虑协议条款，建立协议体系•政府部门得以专注于政府的核心职责

•改善运营的效率•租赁的支出可能低于债务的成本•具有形成“依照绩效付费”的租赁

・以较低的成本向公民提供服务

•双方都有得到和增加收入的机会

扩充后经营整体工程井转移

转让

•民营方特许期完成对已有设施的扩建、运营

•政府拥有项目资产所有权

•民营合作者负责为项目融资

•转移了运营风险

•民营方要承担改扩建的融资风险

•某一现存的公共

•大多数公共设施和公共娱乐设施都可以采用这种形式

适用于大部分基础

•政府不用为公共设施的扩建和更新提供资金上的投入

•融资风险由私人合作者承担

•能够利用民营部门的经验

•政府采购的弹性化

•建设速度和效率的提高

•如果与私人合作

•由于以后设施的更新不包括在契约中，这便为以后设施的建设和运营带来困难

•变更契约可能增进成本和费用

•政府需要比较复杂的契约管理程序

•在私人合作者破产或

设施的所有权转移到改善和扩建此设施的私人合作者的手中

•设施的所有权和经营权在一段时间内归私人合作者，直到其收回投资并得到合理的回报

•在特许经营期满后，所有权转让给政府，转移了运营凤险

•民营方还要承担项目改扩建的融资风险

•民营合作者投资兴建公告设施和运营

•政府拥有项目资产所有权

•政府将设施租赁给民营合作者

•民营合作者负责为项目融资

•转移建设凤险、融资风险、运营风险

•民营机构负责公共设施的设讣、建造。

运营及融资

•民营方在特许期内拥有资产所有权，井通过政府提供的补贴收回成本

•在特许经营期满后，所有权转让给政府

•民营合作者负责为项目融资

者的契约得到良好的履行的话，政府能够对标准和绩效进行一立的控制，而且不承担所有和经营的成本

•资产的转移能够降低政府经营的成本

•私人部门能够保证施建设和经营的效率

•能够利用私人资本进行公告设施的建设和经营•政府能够从私人部门建设的专业经验中得到益处

•公共部门能够从私人的经验中得到益处并且节约成本•公共部门能够保持对服务水准和绩效的标准，政府可以终止契约

•政府还可以建设、设计和运营的成本

・建设经营转让模式相比，这种模式可以避免法律、管制和民事责任问题

•具有模式的一般优点

•对私人资本有较大吸引力

•较易进行债务融资

•项目成本相对稳泄，更易预见

•极有可能加快项目建设的进程

•更多的风险转移大大刺激了私营机

•该模式的主要目的在引入、利用私人资本，并转移项目的设计、建造及运营风险

•根据不同的权限划分及组合有多重不同的形式

构采用全项目生命周期的成本汁算方法

•如运营者运营不利，公共部门需重新介入项目运营，增加了成本•町能要求资金担保

•需要灵活可变的管理体系

特许权

经营

•与一般特许模式基本相同，唯一不同的是从政府部门得到排他性的特许权，通过向使用者收费收回成本

•适用于可对使用者进行收费的项目

•尤其适用于高速公路、污水及燃气项目

•具备一般特许模式的一般优点

•采用了使用者付费原则

•能够最大限度地使用私人部门的财务资源

•具备一般模式的缺点•部分项目可能不符合政治上的要求

•私人部门有权决vk收费上的标准，而政府则无权，除非政府愿意补助

特许权

经营

•项目主要目的在于根据使用者付费原则，应用私人资本，并转移项目的设计、建造、运营风险

•在特许经营期满后,所有权转让给政府

•所有项目启动时所遇到的问题都由私人部门来解决

•增大了需求风险转移的程度，并且提高了第三方的收益

•由于私人部门决立使用考付费的水平，因此使用者付的费用可能高于政府控制时的费用

•要求提供几种选择的经营方案并进行高校管理，如不同的运输路线，不同的垃圾处理方法

合资新建

•政府和民营合作者共同出资

•投资者通过持股拥有设施，通过选举任命董事会成员对设施的运作进行管理

•政府一般处于控股地位

•政府与民营方共同承担^$种风险

•适用于地方发展有重要作用的战略性项目、对公共利益有重要影响的项目，水管网建设、通信网等、轨道交通网等

•能够利用民营部门的技术

•政府能够从私人的建设和经营中得到经验

•能够利用私人资本进行公告设施的建设和经营

•经营的风险由双方共同部门承担

•政府需要付出一立的资金

•政府控股有可能彫响经营效率

股权转让

•政府将现有设施的一部分所有权转让给民营合作者持有

•政府一般处于控股地位

•政府与民营共同承担^^种风险

•适用于政府需要保持一定控制的项目

•能够利用民营部门的技术

•政府能够从私人的建设和经营中得到经营

•能够利用私人资本进行公共设施的建设和经营

•经营的风险由双

•政府控制有可能影响经营效率

•私人合作者购买现有设施

•民营部门拥有资产所有权

•民营方承担项目的所有风险

•与民营合作者建设、融资、拥有和经营新的设施

•民营合作者一般要承担的责任

•民营部门拥有资产所有权

•民营方承担项目的所有风险

•大多数能产生一运现金流量的公共基础设施，如电力、燃气、污水处理、机场、停车场、体育场馆等

-通常是运营成本相对较大、项目规模相对较小、对公共利益影响也不大的项目

•多数未来能产生一是现金流量的公共基础设施，如电力、燃气、污水处理、机场、停车场

方共同部门承担

•政府能够得到资金

•政府不用为设施的更新投资

•双方都有得到和增加收入的机会•遂于使用者而言，设施的更新能够使服务的质量得到改善

•设施建设和经营的效率也能够得到提高•公共部门不介入公共设施的建设或者经营

•公共部门能多对民营部门多提供的服务以及垄断服务的利益的方式提供服务

•公共部门不需要进行融资和投资

•政府通过征收所得税和财产税，增加收入

•鼓励开发商投资和经营其他重大的公共项目

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來源：

管见作界：

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模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊

目的公司负责融资、建设及经营。

模式关键在于引入私人部门承担公共品打服务项目融资、

建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，有助于地方债务的治理。

一、模式在未来地方债扮演何种角色?

号文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。

月日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理淸理甄别办法》，最大亮点就是要大力推广模式，通过模式将政府债务转为企业债务。

在融资政策的基础上，财政部拟采取公司制形式设立中央财政融资支持资金，为项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持0

根据国务院研究发展中心的测算，到年，与城镇化相关的融资需求约为万亿元。

根据号文和《地方政府存量债务纳入预算管理晴理甄别办法》的规泄推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和债构成。

可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，模式被委以了重任。

从号文规世来看，对于新增政府债务，推广使用政府与社会资本合作模式。

鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一泄收益的公益性事业投资和运营。

对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

模式具有较大的发展潜力。

一方面，年中国项目的累计总投资为亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。

另一方而，年新增的投资额仅为亿美元，而年城投债的发行量则高达亿元，若模式成功替代城投主导的融资模式，苴发展空间巨大。

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历年ppp浙增规模和领域分布（单住：

百万美无）*

餌料未源：

Wind,氏生迂券硏丸冼

资料图

图2:

和主妥新兴市场比，中SIPPP規摸冇上升空间（斗位：

百万旻元）卩

養料来源：

VClnd,民i址券硏兌礎“

资料图

二.何谓模式?

模式（，公共部门私人企业合作”的模式）指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是世纪年代后出现的一种新的融资模式。

模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。

这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

图3:

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临益共手

资料来源.怖xd,氏生证券硏究冼~

资料图

三、模式与模式的区别?

从广义上来说，指的是企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。

从世界银行对的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。

因此，本质上也可视为是的一种。

图4:

PPP模式的分弟

賛料来源：

世界银行，王渤（2004）,民土证券研究呢聲理J

资料图

即建设一经营一转让，是指政府授予私营企业一定期限的特许片营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内.私人企业可以向基础设施使用者收取费用,由此来获取投资回报。

待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。

但从合作关系而言，中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作，通过共同出资特姝目的公司更强调政府与私企利益共享和风险分担。

的优点在于政府能够分担投资风险，能够降低融资堆度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标.形成社会利益最大化，但缺点在于増加了政府潜在的债务负担。

优点在于政府最大可能的避免了项目的投资损失，缺点是投资风险大•私营资本町能望而却步・且不同利益主体的利益不同，单方而利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。

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BOT利PPP後“侯a

资料图

四、模式有哪些优点和缺点?

的推广。

亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上发表的《基于案例的中国项目的主要风险因素分析》系统性总结了导致项目失败的几个原因。

、法律保障体系不健全。

由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。

我国缺少相关法律，对原先签订的项目进行保护。

如江苏某污水处理厂采取模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫勾政府重新协商投资回报率.

、审批、决策周期长。

政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。

项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。

在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

、政治影响因素大.项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。

在项目运营过程中,可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。

如北京第十水厂由于成本上升需要涨价,但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

、政府信用风险高。

地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。

项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。

在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为万立方米，合同难以执行。

.配套设施不完善。

一些项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。

在实际中.有些项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

、项目收益无保障0—些项目建成后，政府或直他投资人新建、改建英他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。

在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。

此外，政府对一些项目承诺特泄原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规泄。

在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。

主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固是投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险0

资料图

五、模式应当如何改进?

未来债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥模式的优

势至关重要。

模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施项目的关键。

成功推广

模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制-

首先，制定法律、法规保障私人部门利益。

公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。

如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，模式难以有效推广。

通过立法等形式,对私人部门利益予以保障.方能吸引更多民间资本进入0

其次，完善风险分担机制。

政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等凤险，与企业经营活动直接相关，根摇项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险,建立合理公平的风险分担机制。

最后，协调好参与方利益。

在项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。

在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。

如果私人部门从项目获得利润较低时，政府根摇合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平.

附录：

国家体育场项目案例

国家体育场工程总而积公顷，建筑而积万平方米，项目总投资额万元。

年奥运会期间，国家体育场承担开幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。

因用途多样，有非常好的盈利预期，为采用模式创造了条件。

中信集团出资，北京城建［资金研报］集团出资，美国金州公司出资，组成中国中信集团联合体。

年月日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奧组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议，与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司——国家体冇馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设工作。

项目竣工后，北京中信联合体体育场运营有限公司在年特许经营期内负责国家体育场赛会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产经营皆理有限公司。

北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。

项目用地上地一级开发费用仅为元平方米，而相邻地段商业用地地价高达元平方米，项目土地价格非常低廉。

北京国有资产经营管理有限公司出资亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。

为方便体育场的建设和运营，北京市政府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。

在奥运会测试赛和正式比赛期间•北京奥组委向北京中信联合体体疗场运营有限公司支付场地费用，而专用于奧运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。

在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，井按特许权协议对其进行补偿。

首个模式案例：

第一个吃螃蟹的却被螃蟹夹了

來源：

经济参考报

据r解.全长米的泉州刺桐大桥总投资亿元人民币。

年，由泉州名流实业股份右•限公詞和泉州市政府授权投资的机构按：

比例出资・注册资木金万元人民币.设立••泉州剌桐大桥投资开发有限公呵X负责大桥项目前期准备.施匚建设、经营管理的全过程-经背期限为年.

财政部等部门积极推动各地实施模式，吸引社会资本参与公共基础设施建设后，我国首个引入补会资本以模式开展的重大基础设施项目——泉州刺桐大桥案例引起广泛关注。

《经济参考报》记者采访了解到，刺桐大桥建成初期被誉为社会资本参与公共基础设施建设的典范。

但随着经济社会发展和政策环境的变化，却因制度规范的缺失导致问题丛生,政府与社会资本合作双方矛盾不断。

刺桐大桥项目年的历程，为我国当前积极稳妥地推进进程提供了一面多棱镜式的参考样本-

据了解，全长米的泉州刺桐大桥总投资亿元人民币.年，由泉州名流实业股份有限公司和泉州市政府授权投资的机构按：

比例出资，注册资本金万元人民币，设立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司“，负责大桥项目前期准备、施工建设、经营管理的全过程。

经营期限为年.

建成初期刺桐大桥''风光无限“投资主体多元化、业主企业化、经营商业化、筹资市场化“的“刺桐模式”，被中央和地方相关部门、全国众多新闻媒体高度评价。

刺桐大桥建成通车和收费后，名流公司的效益逐年上升，资产迅速壮大。

车辆通行费收入从年的万元增至年的万元。

经评估，截至年月，刺桐大桥收费权价值亿多元。

泉州市名流实业股份有限公司童事长陈庆元在年曾自豪地说：

“刺桐大桥不是一座独木桥，而是一座勇于探索、勇于改革的桥，是启示更多后来者的宽阔平坦的连心桥。

"

但让刺桐大桥投资方和相关研究考没想到的是，这一首例由社会资本控般并参与建设和管理的重大基础设施项目，在后期却让地方政府与社会资本合作双方陷入重重矛盾中。

记者了解到，收益情况未形成调整机制，导致政府与社会资本“联姻"难长久0财政部财科所研究员、中国研究院常务副院长孙洁认为，剌桐大桥建成初期，拥有较高的车流量，也能获得高额的车辆通行费，没有相应的调整机制对其收益情况进行约束；而随着人工成本和生产要素成本的上涨，管理成本大幅增加后，也没有调整机制对其收益率进行补充，这决楚了政府与社会资本的假姻F以长久。

事实上，双方在合作中缺乏完善的合同文本，未建立利益争端解决机制。

陈庆元说，刺桐大桥建成后，地方政府在晋江上又修建了座大桥，分流了车流虽，对项目利益形成竞争性分割，年刺桐大桥的通车费从年的顶峰时期的万元降至万元。

如今，随着经济社会的快速发展，刺桐大桥周边，有条政府投资建设的桥梁，且这些大桥已全部免费，刺桐大桥收费站逐渐成为往来晋江两岸车流、物流的‘‘拦路虎

孙洁认为，按国际惯例，项目是有排他协议的，然而刺桐大桥的社会资本方面却拿不出任何要求政府进行协议调整的合同依据，使得双方在刺桐大桥的介作逐步陷入僵局0

此外，在合作中，还存在政府与市场职能界限不淸，政府既当“运动员"又当'裁判员"的问题。

据悉，刺桐大桥运营初期的盈利能力超过政府预期后，年，政府安排刺桐大桥项目公司投资多万元建设刺桐大桥连接线国道复线公路公里。

年，政府再次安排项目公司投资多万元建设另一段公路。

陈庆元告诉《经济参考报》记者，目前公司投资大桥的融资成本基本已抹平了，贷款压力主要来自于后而修的两条路。

中国研究院院长贾康认为，政府资金拮据时，欢迎鼓励名流公司与政府合作进行基础设施建设；政府资金相对宽松、且与业主方利益相左时，态度便马上变化，其深层次原因是政府在合作开端当‘‘运动员"，开端之后又加任了"裁判员"，抑制了市场在配置资源中的作用。