苏索培训班补充教材2.docx

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苏索培训班补充教材2

公务员制度

1．基本涵义

（1）公务员

公务员一词来自英文“civilservant”，原意是“文职服务员”、“公职人员”或“文官”，是指代表国家从事公共事务管理，行使行政职权的国家行政机关中文职办事工作人员。

西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员称为公务员。

以公务员为管理对象的公务员制度是资本主义社会经济、政治和文化发展的产物。

它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。

1805年英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更迭，文官制度也因此而奠定雏形。

1853年从东印度公司开始的通过公开考试来录用职员的办法逐步在政府各部推广，建立了官职考试补缺制度。

这标志着英国文官制度基本成形。

1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试录用官员的制度。

英国公务员制度因此而正式诞生。

英国公务员制度的建立对西方资本主义国家的吏治制度有重要影响。

美、法、日等国都借鉴于英国公务员制度而建立了各具特点的公务员制度。

经过长期的沿革演变，西方国家对公务员的职位分类、考试、录用、培训、考核、奖惩、职务任免升降、工资福利、退职、退休等已形成比较成熟的、完整的、法律化和制度化的管理。

西方公务员制度的共同特点：

公开考试、择优录用；职务常任；政治中立。

根据2005年4月颁布的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），在我国，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

根据这一标准，纳入公务员范围的具体包括：

中国共产党机关的工作人员，人大机关的工作人员，行政机关的工作人员，政协机关的工作人员，审判机关的工作人员，检察机关的工作人员和民主党派机关的工作人员七类。

即凡是机关工作人员，都是公务员法的规范对象，从而实现了对机关工作人员的统一管理，并以此区别于企业事业单位的工作人员。

我国传统上使用的干部一词，包括党政机关、事业单位和企业干部三类，公务员法将党政机关干部，不管是执政的、参政的，还是立法的、执法的、司法的，统一纳入公务员管理，反映了中国干部人事制度的实际情况，有利于不同机关之间干部的交流，体现了公务员制度的中国特色。

将政党机关工作人员列入公务员范围，构成我国公务员制度的一大特色，这是由我国的政治制度所决定的。

我国是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国人民政治协商会议是统一战线组织形式，它们与人大、政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治制度中不可缺少的主体，各自发挥着特定作用。

虽然与国家机关的职能有所不同，但从工作性质上说，它们都以不同的工作方式参与了国家事务的管理，政党机关的经费来源主要也是由国家财政开支。

在依法治国、依法执政的今天，将政党机关干部纳入公务员管理，有利于以法规范党组织的工作人员，加强对政党干部依法管理和监督。

我国公务员法没有将事业单位纳入公务员范围，这有利于实行政事分开，推进事业单位管理体制改革。

（2）公务员制度

公务员制度是国家对公务员进行管理的制度的简称。

一般是指国家通过制定法律和规章，对公务员管理的原则、规范、方法和程序等依法加以规定的制度。

2．我国建立公务员制度的过程

我国干部人事制度是在民主革命时期根据地和解放区的人事制度的基础上依据社会主义制度的要求逐步建立起来的。

在我国建立公务员制度，是深化改革的要求和产物，既属于政治体制改革的重要组成部分，更属于干部人事制度改革的重点。

我国公务员制度的建立，从立法、试点、正式颁布，到全面实施、进一步完善，可分为两个阶段。

第一阶段：

1984—1993年，公务员制度的创立。

这一阶段主要是以研究、草拟、修改公务员法规为重点，以克服传统人事行政弊端为背景，以实现公务员管理制度化、规范化落脚点。

可细分为三个小阶段：

（1）1982—1986年，先草拟国家工作人员法，后改为《国家行政机关工作人员条例》。

（2）1986—1988年，将前述条例更名，内容上做了重大修改，并在党的十三大和七届全国人大一次会议上，分别将建立公务员制度作为政治体制及干部人事制度改革的重点，还形成了建立公务员制度的三大要件：

组建人事部，筹建国家行政学院，制定公务员法规。

（3）1989—1993年，根据边实践、边探索、边修改条例的精神，先后在审计署、海关总署、国家环保局、国家税务局等部门和深圳、哈尔滨两市进行关键公务员制度试点。

1993年8月4日颁布了《国家公务员暂行条例》，同年10月1日起实行。

第二阶段1993年10月以来，公务员制度的全面实施、进一步完善。

这一阶段主要是以全面施行、分步推进、不断完善各项配套的法规为重点，以适应社会主义市场经济体制建立和干部人事制度改革深化为背景，以建设高素质的专业化公务员队伍为落脚点。

可细分为两个小阶段：

（1）1993—1996年，根据统筹规划、从上而下、由易到难的原则，积极而稳妥地在全国范围内推行公务员制度，并制定各单项法规与之配套。

（2）1997年以后，根据社会主义市场经济发展，结合政府机构改革，推进公务员制度的完善，进一步提高公务员队伍素质。

2005年4月27日十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议，通过了《中华人民共和国公务员法》，该法自2006年1月1日起施行。

至此公务员制度已进入比较完善的阶段。

我国公务员制度的指导原则：

坚持党的基本路线，坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。

我国公务员制度的主要机制：

能力开发机制，人才激励机制，新陈代谢机制，勤政廉政保障机制。

3．我国公务员制度的特色

我国公务员制度的特色，可分别从两个不同视角进行比较。

同西方文官制度相比较的特色

（1）坚持党的基本路线，公务员不搞“政治中立”。

西方国家实行三权分立和两党或多党轮流执政，强调行政与政治分离、公务员严守“政治中立”不参与政治活动；我国则强调公务员必须坚持党的基本路线，在政治上与党中央保持一致，在执行公务中要保持坚定正确的政治方向，并具有政治敏锐性和辨别力。

（2）坚持为人民服务的宗旨，公务员不是独立的利益集团。

西方国家强调利益分割、公务员是独立的利益集团；我国则强调公务员与国家的利益、目标一致，坚持为人民服务，当人民公仆。

（3）坚持党管干部的原则，公务员不搞“两官分途”。

西方国家强调“两官分途”（政务官和事务官各自形成封闭的独立集团，待遇不同，升迁途径不同，不能交流）；我国则强调公务员不分“政务官”和“事务官”，办事员与领导人员可以相互转任。

（4）坚持德才兼备的用人标准，公务员既不重德轻才，更不重才轻德。

西方国家强调对公务员的任用、培训，往往只侧重于才能、技能。

与传统人事制度相比较的特色

（1）具有比较完备的法规体系，使公务员管理基本作到有法可依、有章可循。

这是对以往在行政管理方面缺乏管理法规和传统封闭式的人事管理所进行的重大改革，使公务员管理逐步走上法制化轨道。

（2）具有比较科学的竞争激励机制。

把市场经济这一根本机制引入、贯穿于公务员管理过程中，是对以往人事管理“能上不能下、能进不能出、干好干坏一个样”的重大突破。

（3）具有正常的新陈代谢机制，以增强国家行政机关的生机和活力。

这对以往人事管理中领导职务实际存在的终身制和优秀人才难以脱颖而出等弊端，是一种革命性的变革。

（4）具有廉政勤政的保障机制。

廉政勤政作为对公务员的一项基本要求，贯穿于公务员各项制度和管理的环节中，从制度上有利于增强公务员拒腐防变的能力和促进廉洁、高效、忠于职守。

以上两个不同视角的比较，前者是对我国人事制度中优良传统的继承和发扬，后者是对西方文官制度中有益经验的借鉴和吸收。

4．公务员的管理制度

（1）职位分类

科学的人事分类是现代人事管理的起点和基础。

世界各国的人事分类制度大致有二：

职位分类和品位分类。

职位分类着重于“因事择人”。

品位分类倾向于“因人设事”。

两种分类制度各有短长，互相兼容。

根据不同的标准，我国公务员可以划分为不同的类别。

①根据公务员产生及任免方式的不同，可以将其分为政府组成人员和非政府组成人员。

②根据公务员职务、作用的不同，可以将其分为领导职务公务员和非领导职务公务员。

③公务员职位分类制度。

公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

实行职位分类有利于各类公务员职业的发展，也为实施公务员分类管理提供了前提。

公务员法规定了专业技术类和行政执法类公务员职位，国家对这两类公务员的职务序列根据其性质、特点单独作出规定，为基层公务员提供了职业发展的机会。

（2）录用

公务员录用是指国家行政机关依据一定法律法规，通过法定的程序和方法从公务员系统外的人员中录用担任主任科员以下非领导职务公务员的行为和活动。

录用公务员必须在规定的编制限额内，并有相应的职位空缺。

录用公务员，应当发布招考公告。

招考公告应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。

公务员录用考试的方法是笔试、面试及特试三种。

（3）考核

绩效考核制度的建立为对公务员的奖惩、任用、培训、晋级增资等提供重要依据，对调动公务员的积极性、优化公务员队伍、强化对公务员监督和提高政府工作效率有重要作用。

公务员考核必须坚持客观公正原则，实事求是地对公务员的德、能、勤、绩、廉作出全面、准确的考核，重点考核工作实绩。

定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。

（4）奖励与纪律

奖励是指国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的以及有其他突出事迹的公务员给予鼓励的制度。

奖励制度包括奖励原则、条件、权限、种类、程序等。

（5）职务升降和职务任免

职务升降。

公务员职务序列是由低到高的层次结构。

职务升降是在公务员职务序列中的纵向调整，是公务员职务关系的变更。

职务晋升是由较低职务升任到较高职务。

降职是与职务晋升方向相反的一种职务关系变更形式，是指由较高职务改任为较低职务。

职务任免。

职务任免是公务员职务管理的重要活动，是任职和免职的简称。

（6）交流

公务员的交流，是指国家行政机关根据工作需要，通过调任、转任、轮换、挂职锻炼等形式变换公务员的工作岗位。

公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。

交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

（7）回避

公务员回避的类型主要有任职回避、公务回避和地区回避。

任职回避也称为职务回避，是公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务。

公务回避是指公务员从事监察、审计、组织、纪检、案件审理、录用、调配等公务活动，涉及本人或者与本人有直接亲属关系人员的利害关系时，必须回避。

地区回避是指公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。

包括县、县级市、市辖区和乡、镇及相当一级的政府。

但是民族自治地方人民政府的公务员除外。

建立公务员回避制度对维护政府的良好形象和公务员队伍的廉政建设有重要意义。

（8）工资保险福利

公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。

建立健全公务员工资保险福利制度是建立健全公务员激励机制的必要环节。

国家建立公务员工资的正常增长机制，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。

（9）辞职、辞退

辞职、辞退制度疏通了公务员队伍的“出口”渠道，增强了公务员队伍的生机和活力，是干部人事管理的一项重要改革。

辞职是公务员根据本人意愿，依据法定程序，解除与行政机关职务关系的法律行为和法律事实。

领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

（10）申诉控告

申诉控告制度是公务员合法权益的一种保障机制。

申诉是指公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起30日内向原处理机关申请复核，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。

5．公务员的义务与权利：

九项义务，八项权利

公务员义务是指法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束，是公务员对国家所应承担的责任的法律规定。

法律规定的公务员义务，每个公务员必须履行，不能放弃，否则将承担相应的法律责任。

公务员的义务具体体现为：

模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；保守国家秘密和工作秘密；遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；法律规定的其他义务。

公务员权利是指法律对公务员可以享有某种利益或可以作出某种行为的许可和保障。

国家给予公务员为达到某种要求或实现某种法定利益提供合法手段和可能条件，公务员可依自己的意愿决定是否运用这些合法手段和可能条件去实现某种行为，任何机关和个人不得侵犯。

公务员的权利体现为：

获得履行职责应当具有的工作条件；非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；获得工资报酬，享受福利、保险待遇；参加培训；对机关工作和领导人员提出批评和建议；提出申诉和控告；申请辞职；法律规定的其他权利。

6．公务员制度的完善

（1）公务员队伍建设“专业化”的内涵

在我国，对公务员来说，“专业化”有两个重要的前提：

一是以高素质为前提；二是公务员制度的实施。

这里所讲的专业化，专指公务员队伍建设的专业化，要体现在身份职业化（依法从事公共事务的公务员）、职业专门化（专门旅行和承担一定职位上权责的公务员）、知识与能力专业化（指专门业务能力）。

（2）完善我国公务员制度的目标和指导思想

我国公务员制度发展目标：

适应社会主义市场经济发展的需要，深化干部人事制度改革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。

从上述目标出发，完善我国公务员制度的指导思想是：

坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，适应建立社会主义市场经济体制需要，从我国国情出发，进一步解放思想，实事求是，认真总结近年来推行公务员制度的经验，根据经济体制改革新突破，政治体制改革继续深入和精神文明建设切实加强的要求，通过不断深化人事制度改革，完善分类，强化机制，加强监督，培养造就高素质的专业化公务员队伍，更好地担负起我国改革开放和社会主义现代化建设的重任。

7．公务员制度的创新

①公务员必须满足三定义

规定“本法所指公务员，指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

”根据该规定，除了国家机关，人大、政协、民主党派以及其他一些社会团体的工作人员都纳到了公务员范围内。

（第2条）

②公务员分为三大类管理

规定国家实行公务员职位分类制度；根据公务员职位类别设置公务员职务序列。

首次将公务员按照工作性质分为三类：

综合管理类、专业技术类、行政执法类。

国务院还可以在条件成熟的时候增加公务员类别。

（第14条）

③上级违法、犯错，下级可以说“不”

规定公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤消该决定或者命令的意见。

上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。

执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任。

（第54条）

④公务员取消工龄工资

规定公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，取消了《暂行条例》规定的工龄工资和职务工资。

并建立公务员工资的正常增长机制。

（第73条）

⑤引入公务员引咎辞职、责令辞职制

规定领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故固有领导责任的，应当引咎辞去职务。

应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

（第82条）

⑥首次明确“聘用制”公务员

规定机关根据工作需要，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

为了严格控制聘任制范围，规定聘任制岗位必须经省级以上公务员主管部门批准，涉及国家秘密的，不实行聘任制。

（第95条）

此外，还专门制定了“人事争议仲裁制度”，如果出现争议，聘用制公务员可以去人事争议仲裁委员会申请仲裁。

（第100条）

⑦领导离职有三年从业限制

公务员辞去公职或退休的，原系领导成员离职三年内，其他公务员离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业任职。

不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

（第102条）

管理学常识

1．管理的涵义与性质

管理是指管理者在特定环境下，对组织资源进行有效整合从而实现组织既定目标的过程。

管理工作要通过有效利用组织的各种资源来实现组织目标。

资源是一个组织运行的基础，也是开展管理工作的前提。

传统意义上的资源主要是指人、财、物，强调的是内部的、有形的资源。

现代意义上的资源远不止这些。

管理者必须使组织的活动实现正确的目标，不仅仅追求效率，更重要的是从整个组织的角度来考虑组织的整体效果以及对社会的贡献，把效率和效果有机地结合起来，即绩效（performance）。

管理最终要落实到有效整合，即落实到计划、组织等一系列管理职能上。

管理职能是管理者开展管理工作的手段和方法，是管理理论研究和管理实践的重点。

管理的主体是管理者，管理者包括个人、集体或组织；

管理的客体是有效资源，包括人力、物力、财力、组织等资源，也包括机会、时间、信息等资源；

管理的目标是管理的出发点和归宿；

管理的职能包括计划、组织、领导和控制等方面；

管理是典型的社会活动。

一般说来，管理工作具有科学性和艺术性的双重特征。

对管理科学性的了解，可以从两个方面来看：

管理是一门科学，是指它以反映客观规律的管理理论和方法为指导，有一套分析问题、解决问题的科学的方法论。

管理学揭示了一系列具有普遍应用价值的管理规律，总结出共通的管理原则。

这些规律和原则是由实业家与专家学者在总结管理工作客观规律的基础上所形成的，是理论与实践高度凝结的产物。

当然，管理工作所处的环境和处理的事务并非一成不变的。

管理科学并不能为管理者提供一切问题的标准答案。

从某种意义上说，管理只有恒久的问题，并没有终结的答案。

管理者必须在管理实践中发挥积极性、主动性和创造性，才能进行有效的管理。

因此，管理是一门不太精确的科学。

管理的艺术性是强调管理活动除了要掌握一定的理论和方法外，还要有灵活运用这些知识和技能的技巧和诀窍。

管理的艺术性强调了其实践性，没有管理的实践则无所谓管理的艺术。

基于对管理艺术性的认识，在20世纪70年代，权变管理理论在管理学界产生了极大的影响。

权变理论认为没有一成不变、普遍适用的、最好的管理理论和方法，一切取决于当时的既定情况。

这种强调应变性、灵活性的管理思想充分体现了管理工作的艺术性。

管理的科学性和艺术性并不互相排斥，而是互相补充的。

不注重管理的科学性而只强调管理工作的艺术性，这种艺术性将会表现为随意性；不注重管理工作的艺术性，管理科学将会成为僵硬的教条。

管理的科学性来自于管理实践，管理的艺术性要结合具体情况并在管理实践中体现出来，两者是统一的。

2．管理学的分类与层次

管理作为人类社会的基本活动有着悠久的历史，但管理作为一门独立的学科来研究则是19世纪末20世纪初才开始的。

管理学是研究管理现象及其规律的科学，可分为两类：

一类是经济管理学科，亦称作盈利性管理学科，这类管理学科适用于以盈利为目标的经济组织。

这类组织以盈利的高低作为判别管理水平的主要标志，如工商企业管理、银行管理等；另一类是非经济管理学科，亦称为非盈利管理学科，这类管理学科主要适用于不以盈利为主要目标的非经济性组织，如政府管理、文化教育管理、军队管理等。

管理学的四个层次为：

（1）微观管理学，它以组织个体为研究对象，研究单一组织中的管理问题。

（2）中观管理学，它以多个组织组成的组织群体作为其研究对象。

（3）宏观管理学，它以多个组织群体的组织整体作为其研究对象，研究在相当范围内将不同类型的组织群体集合成为一个整体情况下出现的管理问题。

（4）管理学，它是以管理学科的基本原理、基本理论作为其研究，是一门系统研究管理活动的基本规律和一般方法的科学。

3．管理的原理、方法与过程

管理的基本原理是人们对管理活动基本规律的科学反映和概括。

它是管理实践的基本指导思想，也是管理活动遵循的行为准则。

管理的基本原理包括：

科学管理原理、人本管理原理、系统管理原理和动态管理原理。

科学管理原理所谓科学管理原理是指管理活动应有科学依据，组织目标的确立、实施计划、组织、控制等一系列管理活动中应依据科学的原则与方法，掌握和运用管理规律，制定和实施必要的管理规范与原则，以提高行政效率。

根据科学管理原理，我们可以引申出符合该原理的管理原则：

管理原则与管理实践相结合的原则、定性分析与定量分析相结合的原则、不断更新管理方法和管理手段的原则。

人本管理原理所谓人本管理是指以人为本的管理。

人本管理原理认为：

管理的核心对象是人。

这一原理要求管理者将组织内人际关系的处理放在首位，将管理工作的重点放在激发被管理者的积极性和创造性上，努力为被管理者自我实现需要的满足创造各种机会。

人本管理原理的思想基础是“社会人”的管理观。

通过对人本管理原理的分析与理解，我们可从中引申出符合该原理的管理原则：

利益协调原则、行为激励原则、控制适度原则、权责对等原则、参与管理原则。

系统管理原理系统管理原理认为：

任何一种组织都可视为一个完整的、开放的系统或为某一大系统中的子系统；在认识和处理管理问题时，应遵循系统的观点和方法，以一同作为管理的指导思想。

据此引申出符合该原理的管理原则：

协作原则、整体效应原则、信息反馈原则等。

动态管理原理管理的实践反复证明：

有效的管理是一种随机制宜、因情况而异的管理。

因此，动态管理要求管理者应不断更新管理理念，在处理管理问题时避免僵化的管理思想和方法，根据管理环境的变化，权宜所变。

根据动态管理原理，我们可以引申出符合该原理的管理原则：

随机制宜原则、权变原则与弹性原则。

管理要达到既定的组织目标，实现组织资源的合理配置，必须使用特定的管理方法。

管理方法不是一成不变的，随着社会经济的发展和科学技术的进步，管理方法层出不穷。

我们可以将这些方法归纳为两大类，即任何管理活动都适用的一般方法和适用于具体管理问题的特殊方法。

管理的基本方法包括：

经济方法、法律方法、行政方法和教育方法。

经济方法。

在管理领域，经济方法是普遍使用的方法，强调按照客观经济规律的要求，运用经济手段来促进管理目标的实现。

经济方法建立在物质利益基础上，易于在管理中实施，便于调动被管理者的积极性和主观能动性。

但过分强调使用经济方法容易形成一味追求物质利益的倾向，因此，要求管理者在使用经济方法时要与教育的方法相结合。

法律方法。

法律方法是运用法律规范以及类似法律规范性质的各种行为规则来进行管理。

法律方法包括立法和司法两部分。

依据法律方法处理问题比较公正、客观，可以减少管理者主观色彩的影响，可以明确责权，具有较强的稳定性。

但是，法律方法要求具备健全的立法和司法机构，有时尚缺乏弹性，管理者难以创造性地应用该方法。

行政方法。

行政方法是按照行政组织系统，依靠行政组织的权威，运用命令、规定、知识、条例等行政手段直接对管理对象产生影响。

行政方法的具体形式包括行政命令、行政指示、行政建议、行政委托授权、颁布规章制度和条例、实施适当的行政奖励与处罚等。

该方法具有较强的弹性，管理者可以运用自己的创造力，有针对性地处理管理中出现的特殊