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无锡公交改革之痛
案例分析之无锡公交改革之痛
目录
一、理论知识4
(一)公共物品或服务4
(二)政府失灵4
(三)公共交通4
(四)特许经营4
(五)政府特许经营4
(六)市政特许经营4
二、案例4
三、中国公交的现状6
(一)城市交通设施的建设落后6
(二)公共交通的政策体系不完善6
四、无锡公交现状6
(一)人口膨胀给公交事业带来巨大压力。
6
(二)政府的公共职能发挥的效率低。
6
(三)对于汽车的需求量给交通道路运行带来阻碍。
7
(四)对于引入竞争机制没能很好地控制局面7
五、九龙公司的介绍7
六、九龙公司在香港的运作情况7
七、案例的简要分析8
(一)特许经营对象8
(二)特许经营的内容8
(三)特许经营的期限8
(四)费用9
(五)形式9
八、合资的改变9
(一)好的方向9
(二)改革不足之处:
10
九、政府和九龙的角色转变10
(一)政府从“全能型”走向“有限责任型”10
(二)九龙从“无权型”走向“全权型”10
十、我国市政公用事业中特许经营还存在的问题(从政府职能的角度分析)11
(一)从政府授权的角度来看11
(二)从政府对公用事业监管的角度看11
(三)从政府和投资者的关系看11
(四)从政府保护消费者权益角度看12
十一、失败的原因12
(一)政府授权的角度看:
12
(二)从政府对公用事业监管的角度看12
(三)从政府和投资者的关系看12
(四)府保护消费者权益角度看13
十二、失败后对后续市政特许经营的影响13
十三、失败对后续经营的意义13
十四、成功特许经营案例对比分析(案例祥见附录1)13
(一)特许经营对象13
(二)特许经营的内容14
(三)特许经营的期限14
(四)费用14
(五)形式14
(六)结果14
十五、启示14
十六、附录15
附录1珠海公交特许经营成功案例15
附录27天官网的会员投诉、建议介绍16
一、理论知识
(一)公共物品或服务
公共物品或服务指的是这样的物品或服务,即每个人消费这种物品或服务不会导致其他人对这种物品或服务消费的减少。
(二)政府失灵
政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率,或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。
(三)公共交通
公共交通,一般而言有广义和狭义两种解释。
广义而言,公共运输包括民航、铁路、公路、水运等交通方式;狭义的公共交通是指城市范围内定线运营的公共汽车及轨道交通、渡轮、索道等交通方式。
但无论哪种解释,公共交通都是人们日常出行的主要方式。
(四)特许经营
特许经营是指特许经营权拥有者以合同约定的形式,允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动的商业经营模式。
(五)政府特许经营
所谓政府特许经营,指政府作为特许人,将国家的公共资源、公共物品的经营权许可给受许人经营,以契约形式或其他形式明确双方的权利和义务;受许人在政府的监控下开展经营活动,在一定范围内承担原由政府承担的公共职能。
(六)市政特许经营
市政特许经营,即政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度市政特许经营、政府特许经营范围涉及商业、交通、公安、卫生、公用事业、基础设施、文化教育等诸多方面。
二、案例
无锡公交改革之痛
九龙公交“事故门”:
2007年的夏天对于合资已满3年的无锡九龙公交来说如同遭遇了“事故门”,与公交车有关的交通事故接二连三地刊登在当地报纸的显著位置。
7月5日上午,一辆28路公交车后车轮带倒一名6岁女童,女童遭碾压后惨死。
7月24日凌晨,两辆711路公交车追尾相撞,造成两车车厢内10多名乘客受伤,其中3名女子住院医治。
8月12日下午,一辆2路公交车因雨天路滑冲入对向车道,与一辆81路公交车迎面相撞,导致7人受伤。
最惨烈的事故发生在8月17日上午,一辆因故障报修的81路公交车、一辆轿车、一辆坐有乘客的77路公交车在中南路金城路交叉口发生追尾,三车相撞后相继起火,小车司机惨死于车内。
“8•17”事故之后的第9天,九龙公司下属阳光分公司的一辆大润发超市免费班车又在梁清路撞死一名骑三轮车的老人。
短短两个月内竟发生了5起与公交有关的交通事故,不禁让很多无锡市民质疑公交公司在驾驶员的安全管理上是否存在漏洞,在无锡广电的BBS平台上,隔三岔五就有抨击公交公司服务质量差的帖子出现。
2006年底,无锡市交通局就曾在互联网上对公交服务的满意度进行过调查,参与投票的市民接近500人。
对九龙公交服务满意或很满意的只占13%,50%认为一般,而37%认为较差或很差。
问卷的第9题:
“您对无锡公交的班次间隔和发车密度是否满意?
”有31.3%的投票者很不满意,28.9%的投票者不满意。
问卷的第11题:
“您对无锡公交的准点率和首末班时间是否满意?
”有25.8%的投票者很不满意,28.5%的投票者不满意。
这个结果对于九龙而言,无疑很尴尬,也与合资之初九龙公司的雄心壮志形成了鲜明对比。
无锡九龙公交成立背景:
无锡九龙公交是我国首家合资公交公司。
2004年3月3日,原本由政府包揽的无锡公共交通(集团)有限公司在吸纳了香港九龙巴士3600万美元的投资后,整体改制为无锡九龙公共交通股份有限公司。
九龙巴士以特许经营方式,经营无锡市的公交。
根据锡政发〔2003〕233号文件以及2003年10月市政府与九龙公司签订的《无锡市公交区域特许经营合同》将市区30年公共交通特许经营权授予无锡九龙公司一家企业。
(建设部规定的特许经营期限最长为30年)
公交特许经营后:
从2004年到2006年,公交线路数从110条增加到120多条,营运车辆从1300多辆增长到1897辆,相继投资新建、改扩建了15个停车场,总投资8500万元,全市公交场站已达30个。
可以说在无锡公交改革后的成果还是比较明显的。
公交由九特许经营后,对于九龙与无锡公交的合资改革,资深公交管理人士的最大感受就是“公司越来越像一个正规的企业了”。
合资公司成立后,仿效香港九龙的管理制度,每月召开一次董事会,对每月的运营成本进行专业化分析,并及时出台措施弥补。
九龙公司在经过前3年磨合期的亏损后,亏损额逐年减小,并且有望在今年达到收支平衡。
另外的一个显著变化是,无锡九龙合资以后,政府每年给予公交公司的营运性补贴全部取消,只剩下兑现老龄卡和学生卡等优惠措施的政策性补贴2500万元。
为了实现企业运行的盈亏平衡,九龙公司对于客流量稀少,亏损严重的线路进行了大刀阔斧的撤销、归并和调整工作,另一件让市民恼怒的举动是大大提前了许多线路的末班车时间。
很多原先到21点30分结束的线路,其末班车时间往前提早了三四小时,甚至5小时,这给许多市民带来不便。
合同认定的区域是2003年的建成区,这几年无锡市区范围不断扩大,锡山、惠山和中心城区的融合程度不断提高,九龙公司的经营范围事实上突破了合同界定的区域,但是竞争者无法进入九龙专营的区域。
合同规定九龙公司“有权根据实际情况向交通行政主管部门和物价主管部门申请核定和调整票价”,但为追求利润票价只升不降,政府部门任何降低票价的要求都会被“违反合同”的借口阻止。
合同没有明确政府考核企业提供的服务质量的具体指标、标准、方式方法和时间间隔,一些突出问题无法反映在政府监管上。
经过几年的实践,不仅没有实现“双赢”:
企业盈利,群众满意,无锡的公交问题反而更严重了。
政府虽然减少了财政支出,但是“重头收拾”的成本却没有减少,面对种种问题,政府最后还是要“兜底”,为以前的卸责行为买单。
2007年3月16日,无锡市政府第61次常务会议讨论通过《市政府关于优先发展城市公共交通的实施意见》,也就是无锡的“公交新政”,其中一条就是2007年7月1日起,使用太湖交通卡乘坐已安装刷卡机的公交车,一律实施票价8折优惠。
公交企业因此受到的经济损失,由政府承担一半。
三、中国公交的现状
(一)城市交通设施的建设落后
1.交通设施不能满足交通增长,需求大于供给.
2.局部地段的拥堵,城市道路交通网络存在缺陷。
3.城市人口过度增长。
4.交通效率低,道路功能与道路两侧性质不协调。
5.公交车的安全措施有待完善。
(二)公共交通的政策体系不完善
1.政府的财政投入和分配没有发挥最大的效用
2.交通政策不成体系,交通工具的额发展政策交通管理政策没有从实际上解决现实的交通问题。
3.节能环保方面需要提高。
4.公交规划的效率低下。
5.没有引入市场竞争机制并且实现双赢。
6.没有建立权责分明的高效管理机制。
四、无锡公交现状
(一)人口膨胀给公交事业带来巨大压力。
从一个建成区面积不足28平方公里的小城市发展到面积将达到230平方公里,截至2006年底,无锡市区户籍人口已经超过了230万,而城市暂住人口更是多达170万。
(二)政府的公共职能发挥的效率低。
公用事业生产经营效率较低,主要是政府既是经营者又是监督者的双重身份导致其自身利益与公众的要求不是直接的激励关系,因此对公众的要求不敏感,对技术改进和创新方面没有积极性。
(三)对于汽车的需求量给交通道路运行带来阻碍。
无锡每年的机动车正在以10万辆的数量放量增长,一个人口数量低于绝大多数省会城市的无锡,每年的汽车销售额能够占据全国第10的位次,可以想象汽车的爆炸式增长对城市的交通状况会带来怎样的压力和挑战。
(四)对于引入竞争机制没能很好地控制局面
政府特许经营不失为一种好的融资方式,既解决了资金问题,又提高了公用事业的运行效率。
但是没能对于权利进行很好的约束以至于发生了“事故门”。
五、九龙公司的介绍
九龙巴士公司的前身为九龙汽车,于1921年成立,是全球最大的公共运输机构之一。
九龙巴士公司为九龙巴士控股有限公司旗下,提供香港专营公共巴士业务的公司,同时参股深圳公交集团,是香港最大的巴士公司。
九巴(KMB)经营的巴士网络遍及九龙半岛和整个新界,并透过各海底隧道伸延至港岛,加上大榄隧道、城门隧道及各个设有八达通巴士转乘服务的转车站,让市民四通八达;九巴覆盖范围之广,为各公共交通系统之冠,开办香港国际机场与邻近东涌地区的巴士服务。
九龙巴士全部采购欧洲生产的巴士,国产巴士尚未打入香港市场。
绝大部分是双层客车,目前其购车成本大概是250万/台,要求柴油机,欧5排放,12m左右,双层车发动机排量8-10L,低速下的扭矩爆发可达1000多牛米。
而国产大巴车一般80万左右,使用8~10年,但其动力性能和稳定性有待验证。
每年替换300台左右的车。
其运行空调温度为23℃,大巴使用年限为17年(欧洲一般用12~14年),10年左右进入稳定期。
大巴的防腐防锈要求至少是10年以上。
大巴每日行驶200~300公里,综合油耗165L/200~300km(中间无需加油),每年工作日按330天计,时速为15~25km/h,新加坡公交可达500km/天,属于高速运行且停靠较少的公交。
六、九龙公司在香港的运作情况
香港九龙巴士公司是香港交易所的上市公司,也是目前世界上规模最大和赢利状况最好的巴士公司之一,有着丰富和先进的管理经验,保持着高质量的服务水准,被标准普尔评为“A”级信用,并且在中国大陆有着丰富的投资经验,在北京、天津、大连等地都有合资企业,并已经和深圳公交集团合资运营深港两地的过境穿梭巴士。
香港行政会议在小心平衡现行政策下所须考虑的一篮子因素,包括巴士公司自2011年5月票价调整以来营运成本及收益的变动;未来成本、收益及回报的预测;巴士公司需要得到合理的回报率;市民的接受程度和负担能力;服务水平;以及专营巴士票价调整安排下的方程式运算结果,决定批准九巴(香港九龙巴士公司)加价,平均加幅4.9%,于2013年3月17日生效。
九巴现时平均票价为6.3元(港元,下同),加价后平均票价为6.6元,约四分之三乘客每程须多付不超过4角。
九龙公司在成立之初,只开办2条巴士路线:
尖沙咀←→深水埗及油麻地←→九龙城,只有9辆巴士行走2条路线。
1920年代末期,九巴由中美运输公司接办一条旺角至元朗的长途巴士线,编号为9号线,成为九巴首条服务新界路线,直至1930年代,已有80辆巴士行走十多条路线。
1932年5月,殖民地政府重整香港公共交通服务,批出2个巴士服务专利权-香港岛以及九龙/新界,后者由九巴获当时香港政府给予专利权。
1933年4月13日,邓肇坚、雷瑞德、雷亮、谭焕堂和林明勋等人为九巴建立公司架构,同时把南兴巴士公司、泉兴巴士公司和长美巴士公司合并,九龙汽车(一九三三)有限公司正式成立,同年6月11日地区专利生效,九巴接办当时中华汽车及启德巴士公司经营的共18条九龙及新界路线。
公司成立初期,以106辆小型单层巴士行走。
当时九巴车厂设于旺角水渠道(今始日创中心之处)。
1941年12月25日,日军占领香港。
当时九巴共营运17条路线,车队数字更增至140辆。
但后来因为被日军征用所有车辆,所以巴士服务几乎被迫暂停。
1945年二次大战过后,九巴只能维持两条巴士线的服务。
1946年2月,九巴改装二手军车及货车成为载客车辆,并取消座位等级制,以求尽快恢复提供巴士服务。
1961年,九巴股票开始在当时的香港联合交易所上市。
1972年香港海底隧道正式通车,一向提供九龙及新界巴士服务的九巴,首次开进香港岛。
1980年11月11日,新鸿基地产宣布收购九巴在股票市场内的股份,引起收购战。
11月17日,新鸿基地产收购九巴成功,并持有九巴共39.5%的股份。
1996年,九巴全资附属公司龙运巴士有限公司,获当时香港政府批出专营权,营办由新界(除将军澳外)往来北大屿山及赤鱲角新机场的巴士路线,并于翌年开始投入服务。
同年九巴亦引入超低地台巴士-“丹日尼士飞镖”型单层巴士,方便伤残人士使用巴士服务。
2012年12月底,九巴投资10亿港元,引进370部新一代E500欧盟五型双层巴士,分别可以减省1成汽油及碳排放,除了驱动及空气调节系统改良外,各部件的总重量比较旧款的E500轻700公斤。
2013年2月19日,香港行政会议通过九巴加价4.9%,3月17日生效。
七、案例的简要分析
(一)特许经营对象
特许人:
无锡市政府
受许人:
香港九龙巴士公司
(二)特许经营的内容
2004年3月3日,原本由政府包揽的无锡公共交通(集团)有限公司在吸纳了香港九龙巴士3600万美元的投资后,整体改制为无锡九龙公共交通股份有限公司。
九龙巴士以特许经营方式,经营无锡市的公交。
(三)特许经营的期限
2003年10月市政府与九龙公司签订《无锡市公交区域特许经营合同》,授权30年。
(四)特许费
香港九龙巴士投资3600万美元。
(五)形式
由原本政府包揽的无锡公共交通(集团)有限公司,整改为无锡九龙公共交通股份有限公司。
九龙巴士以特许经营方式,经营无锡市的公交。
八、合资的改变
(一)好的方向
1.引入竞争机制,摆脱安逸状态。
长期以来,公共交通一直被当作纯公益性的事业,内部缺乏成本管理和核算机制,导致大量浪费和资金使用的无效率;国营公交公司没有竞争机制,使得公司本身没有改善经营管理,降低运营成本和提高经济效益的积极性;所有这一切,导致了我国城市的公共交通企业亏损严重,车辆老化、破旧,人员庞杂,每年依赖政府数以千亿计的运营补贴方能低效率地运转。
九龙与无锡公交的合资改革,资深公交管理人士的最大感受就是“公司越来越像一个正规的企业了”。
合资公司成立后,仿效香港九龙的管理制度,每月召开一次董事会,对每月的运营成本进行专业化分析,并及时出台措施弥补。
这与原先习惯了“等靠要”,对运营成本采取“鸵鸟政策”的国营公交公司形成了鲜明的对比。
2.实施严格的企业管理制度
合资公司的财务制度非常严格,企业的每个项目、每项支出,除了由中方管理人员及港方派驻的财务总监一一审核外,还必须经由董事会审批裁定。
驾驶员的工作效能也被纳入了严格的考核机制,凡是油耗超标,或是单次时间超出线路公示规定的驾驶员都要被扣款,这在合资以前是无法想象的。
一名9路车司机表示,公司对车辆进出站有严格的时间限制,根据不同路况制定考核措施,一个早班要开4趟线路,碰上市区堵车,就要耽误到点时间,虽然不是人为因素,但被路上的公司检查人员发现,不管什么理由,明显影响到点的就会罚款,最少50元起。
对一些线路较长的司机来说,为了及时抢到到点时间,只能在郊区和相对人少的路段加大油门开快车。
3.政府的给予的补贴减少
合资带来的另一个显著变化是,无锡九龙合资以后,政府每年给予公交公司的营运性补贴全部取消,只剩下兑现老龄卡和学生卡等优惠措施的政策性补贴2500万元。
而且,公交公司原先经营的不错的餐饮、娱乐等辅业在合资的过程中全面收缩,目前仅保留了车辆租赁和汽车维修等与主业相配套的必要辅业。
在这样的环境下,九龙公司在经过前3年磨合期的亏损后,亏损额逐年减小,并且有望在今年达到收支平衡。
(二)改革不足之处:
1.因成本问题,缩减公交线路给市民带来不便
为了实现企业运行的盈亏平衡,九龙公司对于客流量稀少,亏损严重的线路进行了大刀阔斧的撤销、归并和调整工作,另一件让市民恼怒的举动是大大提前了许多线路的末班车时间。
很多原先到21点30分结束的线路,其末班车时间往前提早了三四小时,甚至5小时,这给许多市民带来不便。
2.九龙与公权部门的矛盾
案件是发生在2006年11月28日的公交13路调度站被强拆事件。
根据无锡本地媒体的报道,当日上午9点半,位于宁海里公交停车场的13路车调度站接到一个电话,要调度室立即搬出,拆迁队马上就要来了。
话音未落,数十个民工就在协警配合下,不顾司机们的阻止,将调度室内的物品强行搬到屋外。
随后,挖掘机将4间办公室、1个厕所和1个车棚全部推倒。
此举导致公交13路被迫停运两天。
由于13路公交车是连接宁海里、中桥地区唯一的一条公交线,两日停开,导致上万人次出行不便,造成了恶劣的社会影响。
由于改制后的公交不再具有浓郁的政府色彩,于是有些公权部门渐渐地不把公交公司当回事了,这让九龙公司抱怨不已。
引发这一事件的原因是因为无锡市崇安区下属的一项市政工程铺设管线需要占用停车场的用地。
3.合同内容不明确,政府监管无从下手。
合同没有明确政府考核企业提供的服务质量的具体指标、标准、方式方法和时间间隔合同规定九龙公司“有权根据实际情况向交通行政主管部门和物价主管部门申请核定和调整票价”,但为追求利润票价只升不降,政府部门任何降低票价的要求都会被“违反合同”的借口阻止。
九、政府和九龙的角色转变
(一)政府从“全能型”走向“有限责任型”
由于公共物品消费具有非竞争性和非排他性特征,一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供,主要由政府来提供,以此来体现政府职能,政府对于人们实现公众利益和获得公共服务是必要的。
从社会结构、社会分工和政府所承担的公共职能及公共义务分析,政府的存在是必要的、合理的。
政府拥有对公共交通事业的全权控制权,但是因为政府的职能使得其失去运作效率,因此政府与九龙公司签订的《无锡市公交区域特许经营合同》将市区30年公共交通特许经营权授予无锡九龙公司一家企业。
将政府承担的公共职能的部分任务分担给企业,并且随之下放权利。
政府转向“有限责任”。
(二)九龙从“无权型”走向“全权型”
九龙公司得到市政府授权后,开始进行企业化运作,在此期间内,由九龙提供管理以及其他人力资源,并承担经营风险,相当于引入了竞争机制,九龙公司必须将企业严格的管理制度贯彻执行,在一定程度上改善了原本公交工作无效率的局面。
同时其也承担政府职能,相当于接手政府的工作,将政府的工作执行到底。
包括:
1.提供公交这项公共服务。
通过合同的制约,使得双方附有相应的权利与义务。
公共服务的特许是指通过订立合同,政府给予个别企业在固定期间内经营某项公用事业的权利,企业使用自己的管理方法承担经营风险。
政府在允准企业从事公共服务的同时,还可能向企业提供某些资产,如公共土地上的建筑物,在合同到期时,企业将这些资产、连同企业拥有的其他资产一并移交给政府。
2.承担公共工程
公共工程主要是指公路、铁路、桥梁、立交桥、堤坝、机场、隧道等建设期间较长的基础设施。
这里主要是指公交站台的建设,公交服务网点的建设等等。
公共工程通常采取BOT方式建设,所谓BOT方式,是英文Build—Operate—Transfer的缩写,中文意译为建设—经营—移交。
通过政府的授权,把本属政府支配,拥有或控制的资源,委托某个财团法人进行投资,建设,经营管理,到规定的期限无偿移交给政府的一种方式,该投资方式特别适用于大型公共事业设施建设。
3.使用公共资产
政府通常为了特定目的允准企业使用或经营公共资产(通常为固定资产),比如,使用公路边上的加油站、餐馆、酒吧等。
企业通常暂时拥有该项资产,并承担使用资产进行经营而发生的成本和风险。
九龙从一个无权管理公共物品与服务区域进入到授权管理的环境中,去取代政府为人民服务,提供公共物品与服务。
一十、我国市政公用事业中特许经营还存在的问题(从政府职能的角度分析)
(一)从政府授权的角度来看
政府在签订协议时,没有作全面考虑。
为了解决财政压力,政府与香港九龙特许经营协议,随意撤消线路、更改末班车时间等行为导致了消费者的不满。
合同与相关文件中也存在许多不合理之处:
(1)对“区域”的界定不合理;
(2)票价定价权不合理;(3)30年特许经营期限过长;(4)合同将市区30年公共交通特许经营权授予九龙公司一家企业,形成绝对垄断。
(二)从政府对公用事业监管的角度看
合同没有明确政府考核企业提供的服务质量的具体指标、标准、方式方法和时间间隔,公交不准点、班次少、变相涨价、缩短线路、缩短运营时间、擅自更改车次名称、中心城区线路多重复而新城区等突出问题无法反映在政府监管上,群众的不满和投诉无法成为提高九龙公司服务质量的推动力量。
(三)从政府和投资者的关系看
合资之后政府投入不足。
政府投入和补贴仅限于优惠卡价差50%部分的补贴以及公交场站建设等方面,对于企业合理的补偿要求,如新开线路、延伸线路、燃油补贴、新购车辆、技术改造等,均无法满足。
(四)从政府保护消费者权益角度看
作为特许经营的直接规划者,显然政府应该承担起维护消费者权益的责任。
无锡公交造成了实际上的企业垄断经营,并极大损害了公用事业本应具有的公益属性,是和公交优先理念根本违背的,市民“出行难”的实际问题尚未得到有效解决。
一十一、失败的原因
(一)政府授权的角度看:
政府在签订协议时,没有考虑好各种因素的影响。
且无锡市因为公交亏损严重,为解决财政压力,与香港九龙签订了特许经营协议,但是合同和相关文件本身存在多处不合理之处:
1.对“区域”的界定不合理
合同认定的区域是2003年的建成区,而这几年无锡市区范围不断扩大,锡山、惠山和中心城区的融合程度不断提高,九龙公司的经营范围事实上突破了合同界定的区域,但是竞争者无法进入九龙专营的区域。
2.票价定价权不合理
合同规定九龙公司“有权根据实际情况向交通行政主管部门和物价主管部门申请核定和调整票价”,以利润最大化为目的的企业事实上只会申请调高票价,而不会调低票价,造成票价只升不降的局面,政府部门任何降低票价的要求都会被“违反合同”的借口阻止。
3.30年特许经营期限过长
10年是建设部规定的最长期限,实行特许经营的其他省市都只授予10年的期限。
4.形成特许经营导致的绝对垄断
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