三年行动计划背景下连片特困地区学前教育发展现状问题及对策以武陵山区A市为例.docx

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三年行动计划背景下连片特困地区学前教育发展现状问题及对策以武陵山区A市为例

“三年行动计划”背景下连片特困地区学前教育发展现状、问题及对策

以武陵山区A市为例

何浩李洪屏包兵兵

[摘要]文章以问卷法和访谈法相结合的方法，以国家连片特困地区武陵山区A市为调研地区，对第一期“学前教育三年行动计划”实施后该地区学前教育的发展现状及问题进行了深入调研与分析。

调研发现，“三年行动计划”实施以来，A市学前教育资源总量迅速扩大，财政经费投入有较大幅度增长，师资队伍数量与质量有所提升，三年毛入园率大幅度提高，城乡学前教育发展差距缩小，“入园难”问题有效缓解。

但优质教育资源不足、教育经费投入与结构不合理、师资队伍专业水平不高、办园条件不达标、课程质量偏低、幼儿园教育“小学化”等问题依然突出。

[关键词]连片特困地区；学前教育；三年行动计划；案例研究

[作者简介]何浩，铜仁幼儿师范高等专科学校学前教育系讲师（铜仁554300）；李洪屏，铜仁幼儿师范高等专科学校学前教育发展中心副教授，主要从事学前儿童科学教育活动研究（铜仁554300）；包兵兵，铜仁幼儿师范高等专科学校学前教育系讲师（铜仁554300）

本文系2014年度贵州省教育厅高校人文社会科学研究规划项目“贵州省山村幼儿园发展实践模式研究”（编号：

14GH068）的阶段性成果。

一、问题的提出

连片特困地区是指因自然、历史、民族、宗教、政治、社会等原因，一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效、扶贫开发周期性较长的集中连片贫困地区和特殊困难贫困地区，也即集中连片特殊困难地区。

连片特困区城具有城镇化进程缓慢、中心城市带动能力较弱、缺乏内生动力等特征，并集资源性贫困、生产性贫困、主体性贫困和政策性贫困为一体，社会经济发展与扶贫脱困工作形势严峻。

要实现连片特困地区跨越式发展，消除贫困，促进共同富裕，关键在于教育事业的发展以及劳动力整体素质的提高。

对连片特困地区而言，发展学前教育为每个儿童终身发展奠定良好基础，从而在根源上帮助家庭与个人打破贫困代际循环，对地区经济社会发展与民生改善具有重大意义。

武陵山区是颇具特色的省际结合部，“老少边穷”地区，同时又是中国区域经济的分水岭和西部大开发的最前沿地带，在中国集中连片特困地区中极具有典型性。

A市地处武陵山区腹地，是集国家连片特困地区、少数民族地区和留守儿童集中地区为一体的特殊区域，全市8县2区全部属于国家级贫困县（区）。

作为国家级特困地区，A市学前教育基础极其薄弱，2010年，全市共有幼儿园280所，其中公办园62所，民办园218所，在园（含学前班）幼儿79539人，专任教师1314人，学前三年毛入园率仅为40.17%。

2011年，A市颁布实施《A市学前教育三年行动计划（2011-2013）》，学前教育事业发展取得显著成效。

但由于原有基础极为薄弱，短时间大量投入与快速发展之后，一些深层次矛盾与问题逐渐显现。

为深入了解与分析连片特困地区学前教育发展的现状及问题，本研究以武陵山区A市为对象，以问卷调查与访谈调查相结合，对A市幼儿园园长、骨干教师、各级幼教专干发放各类问卷598份，回收问卷576份，其中有效问卷542份，有效率为94%；对A市部分教育主管部门领导、幼教专干、教办主任、幼儿园园长、幼儿园教师进行了深度访谈。

二、A市“三年行动计划”实施成效

（一）学前教育管理体制初步构建

为确保学前教育事业快速发展，A市成立了以副市长为组长的学前教育三年行动计划推进工作领导小组，下设办公室由市教育局长担任办公室主任，部分各区县教育行政部门成立学前教育办公室。

为确保三年行动计划目标任务的顺利完成，A市政府与所辖县（自治县、区）政府及市直有关部门签订，了《2011-2013年学前教育三年行动计划》目标责任书，将学前教育发展工作纳入市对各县（区）政府及党政主要领导教育工作评估考核内容，并将学前教育发展工作纳入对《各县（区）主要工作业务线目标考核方案》，明确了各个县（自治县、区）政府、相关职能部门职责，并对全市学前教育发展目标、阶段性工作任务和工作措施做出了具体要求，有力保障了学前教育健康发展。

（二）学前教育财政投入不断增长

为支持学前教育发展，缓解“入园难”等问题，A市2011～2014年累计投入学前教育经费64769.49万元，用于新建改扩建园舍、普惠性民办园奖补，幼儿园基本设备设施购置、贫困幼儿及教师资助等，其中中央累计投入36654万元，省级政府投入3380万元，市级政府累计投入1984万元，区（县）政府累计投入22751.49万元，经费投入年均增长133.9%，以2013年为例，学前经费总投入已占全市教育经费总投入的2.78%，占全市生产总值0.26%（详见表1）。

（三）学前教育资源迅速扩大，学前三年毛入园率大幅度提高

“三年行动计划”实施期间，A市以扩大学前教育资源总量、实现学前教育基本普及为发展重点。

2010～2014年，A市幼儿园数和幼儿班级数持续快速增加，分别累计增长115%和68%，学前教育资源迅速扩大，在园幼儿数量不断增加。

截止2014年底，全市共有幼儿园555所，其中公办园165所，民办园390所，山村幼教点1358个；全市在园幼儿136167人，其中城镇在园幼儿103274人，山村在园幼儿32893人，A市学前三年毛人园率达到86.84%，相比三年行动计划实施以前的2010年，A市不仅实现了本地学前三年毛人园率翻倍增长，还达到并超越了全国平均水平（详见表2、图1）。

（四）强力推行山村幼儿园建设，城乡学前教育发展差距逐步缩小

农村是A市学前教育发展最为滞后的地区，制约着A市学前教育的普及和提升。

为改变农村学前教育发展缓慢，城乡学前教育发展严重失衡的状况，A市于2014年3月颁布并实施了《山村幼儿园两年行动计划（2014-2015）》，计划用两年时间建设2060所幼儿园，实现全市所有行政村幼儿园全覆盖，截止2014年底，A市规划建成山村幼儿园（教学点）1358个，配备教师1769人，在园幼儿32893人，农村学前三年毛人园率达75.63%，较2013年增加30.63个百分点，大大缓解了农村地区适龄幼儿“入园难”的问题。

为提高农村学前教育办园水平，A市在全市范围内推行集团化办园模式，以龙头园为核心，乡镇中心园为骨干，山村园为支点，上级园对下级园业务进行直接管理，保障了农村幼儿园管理水平与保教质量，城乡学前教育发展失衡的问题得到缓解。

（五）幼儿园师资队伍建设不断加强

A市高度重视幼儿园师资队伍建设，将补充师资缺口、强化师资培训、提高师资整体质量作为三年行动计划的工作重点。

三年行动计划实施以来，A市通过公开招聘、小学转岗、特岗计划、志愿者计划等形式为幼儿园补充了一部分教师，全市幼儿园教职工总数从2010年的2845人增加到2014年的7044人，增长2.39倍，其中幼儿园专任教师总数从2010年的1314人增加到2014年的4447人，增长2.83倍（详见图2）。

在补充师缺额的同时，A市还通过各级各类培训提高师资队伍素质。

截止2014年，共有400余名幼儿园骨干教师参加国家级培训，省级培训1109次，组织1700余名教师参加市级培训，各县（区）对3500余名幼儿教师进行了县级培训，教师综合素养和保教能力得到明显提升。

（六）幼儿园保教工作逐步规范

三年行动计划实施以来，A市高度重视幼儿园保教行为与内容的规范。

针对新建幼儿园较多、幼儿园保教质量普遍较低的现状，A市先后颁布实施了《A市教育局关于加强学前教育管理工作的意见》和《A市幼儿园一日生活保教常规》（试行），要求全市科学合理设置幼儿活动课程，按照“一日生活皆教育”、“一日活动皆课程”的大课程观，科学安排与选择教育内容与方法，结合幼儿实际发展水平与年龄特点，以游戏为基本活动形式；要求全市幼儿园要结合本园实际情况，严格遵循幼儿身心发展的规律，改进与完善幼儿园一日活动，制定完善的一日活动常规细节，严禁推荐与组织征订各种幼儿教材与辅导教材；严禁幼儿园提前教授小学教育内容：

严禁幼儿园举办兴趣班、特长班和实验班等以小众班、占坑班为名，进行各种提前学习与强化训练活动和超出常规的信息登记；严禁一切形式的小学入学考试。

为有效规范农村幼儿园保教工作，A市针对农村幼儿园实际情况，制定了专门的农村幼儿园管理办法与半日活动保教常规，通过采取以上举措，A市幼儿园保教工作逐步规范。

三、A市学前教育发展中存在的突出问题

（一）管理机构设置与人员配置不合理

首先，学前教育行政管理机构设置不健全，截止2014年底，全市10个区县中，依然有5个区县没有设置独立的学前教育办公室，而是以教育股统管整个区县幼儿教育、基础教育、职业教育、特殊教育。

其次，学前教育专职管理人员配置不足，行政管理力量匮乏。

全市有8个区县教育部门只配备有1名专职学前教育管理人员，部分幼教专干还身兼数职，如某区的幼教专干既要管理本区学前教育事业，又要负责中小学学籍管理以及全区语言文字工作，繁重的工作任务使得其在学前教育管理上“有心无力”。

再次，全市无一名专职学前教研员，学前教研工作缺乏有效管理与专业引领。

（二）各级政府财政投入比重不合理，地方政府负担过重

我国实行的是“中央奖补、地方负责”的学前教育经费投入体制，在这一体制下，地方政府是学前教育经费投入的“责任主体”，中央财政主要采取“以奖代补”的方式，设立专项资金给予支持，中央视地方投入的规模进行相应的奖补，作为国家级特困地区，A市财政能力极为薄弱，为按时完成三年行动计划的目标，县区政府、乡镇政府及村集体贷款投入、负债经营的现象非常普遍，以某乡为例，2014年该乡新建山村园三所，共投入经费43万元，其中市级政府补助3万（1万／所），县级政府投入7.5万（2.5万／所），乡级政府投入32.5万，其中乡财政投入12万（4万／所），乡政府贷款20.5万，贷款比例高达47.67%。

（三）优质学前教育资源严重不足，大班额现象较为突出

“三年行动计划”实施以来，A市城乡学前教育资源快速扩大，幼儿园数量在不断增加，但优质教育资源极其匮乏，截止2014年，全市555所幼儿园中，省级示范幼儿园3所，省级一类幼儿园12所，省级二类幼儿园42所，省级三类幼儿园35所，其余为基本达标园，基本达标园占总数83.430/0。

优质学前教育资源匮乏，而民众对优质教育资源的需求在不断增长，这直接导致县（区）示范幼儿园班额不断扩大，大班额问题非常严重。

调查结果发现，有33%的幼儿园大班人数超过50人，最高达65人／班；24%的幼儿园中班人数超过50人，最高达66人／班；10%的幼儿园小班人数超过50人，最高达60人／班。

在初步缓解“入园难”的同时，“人好园难”成为新的问题与矛盾。

（四）幼儿园保教质量整体较低，“小学化”倾向严重

从A市“三年行动计划”方案制定与实施过程来看，缓解“入园难”、实现学前教育基本普及是工作重点与首要任务，而对幼儿园保教工作质量存在一定程度的忽视，不少幼儿园“小学化”倾向较为明显，农村园、民办园和学前班尤为严重，其主要表现在以下方面：

首先是经费主要投向园舍建设，幼儿园大型活动器械、玩教具、幼儿图书等严重匮乏，正常的保教工作开展受到限制；其次是转岗教师、非学前专业教师比例高，尤其是山村幼儿园，转岗教师与非学前专业教师占教师总数的三分之二以上，这些教师缺乏专业训练，在教育工作中不自觉地运用教育小学生的方式教育幼儿；再次，幼儿园课程设置不合理，一日活动安排不规范，学习活动、生活活动、游戏活动、体育活动比例失衡。

调研发现，相当部分新建幼儿园、民办幼儿园、山村幼儿园存在结构性、集体性活动过多，游戏活动、区域活动、户外活动过少，生活常规混乱的情况，部分幼儿园甚至完全依照小学课程每天安排四节课，上午三节、下午一节，每节课30分钟，幼儿园保教方式和幼儿学习方式单一。

（五）师资队伍缺口较大，整体质量偏低

第一，师资总数缺口较大，从2009～2014年，A市专任教师总数从1252人增长到4447人，总量增加了2.52倍，但随着人园幼儿数量大幅度增加，师幼比依然居高不下，若按师幼比1:

15计算，A市至少还需要配备4630名专任教师（详见表3）；保育员、保健医生配备严重不足，以某县为例，该县幼儿园专任教师196人，保育员仅4人，保健医生仅1人。

第二，专任教师专业化程度不高，调查发现，学前教育专业的教师占57%，取得幼儿教师资格证的教师占52%，非学前专业教师与无教师资格教师比重较高；大专及以上学历教师占总数的69%，但其中83%的教师获得最后学历的方式是参加成人高考、专升本或电大等方式，整体学历含金量并不高。

而从教师编制与待遇福利上看，全市正式编制幼儿园教师只占总数的37%，公办园不得不招聘大量非在编教师，非在编教师与在编教师相比，无论是福利待遇、职称评定、职务晋升、在职培训上均存在明显的差距，多数民办园教师、山村园教师工资待遇低，养老保险、医疗保险、失业保险等保障制度难以到位，导致教师流动性大、工作积极性低下，职业倦怠严重。

（六）农村学前教育发展滞后于整体发展水平

A市农村学前教育发展面临着经费短缺、师资不稳、保教质量低等问题。

2014年A市共投入山村幼儿园建设资金3333.53万元，其中区（县）财政投入2549.5万元，省基金会投入255万元，其他渠道投入529.03万元，幼儿园评估合格市级财政奖补1万元。

每所山村园平均经费投入仅2.45万元，经费短缺导致山村园园舍改建不合理，活动室面积狭小，内部设施普遍不配套，室外大中型玩具、卫生保健设备匮乏，办园经费奇缺。

与此同时，伴随着山村幼儿园建设，人园幼儿数量快速增加，现有的幼儿教师数量与质量已无法满足实际发展的需要。

山村园教师主要以幼教志愿者为主，转岗教师为补充。

志愿者由区（县）共青团负责面向社会招募，教育部门负责管理使用和考核，志愿者工资由县团委负责筹集，由于经费来源不稳定，教师工资拖欠的现象经常发生，再加上山村条件艰苦，“一村一班”，“一班一师”的现象普遍存在，教师工作压力较大，晋升机会少，导致山村园师资流动性极大，部分幼儿园几乎是一年几换。

山村幼儿教师人职门槛低，来源复杂，绝大部分教师缺乏系统的专业训练，职后培训机会少，保教能力普遍不强，山村园保教质量令人堪忧。

四、对策与建议

2011年11月，国务院颁布实施了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》（以下简称《扶贫纲要》），将武陵山片区作为全国集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚试点区域，为连片特困地区的发展提供了新的机遇。

《扶贫纲要》明确提出要“积极发展学前教育，提高学前三年教育毛入园率，基本普及学前一年教育”。

《教育部国家发展改革委财政部关于实施第二期学前教育三年行动计划的意见》中也提出要“重点解决好连片特困地区学前教育资源短缺问题”。

这些政策的实施对连片特困地区学前教育发展无疑是重大的利好消息。

当务之急，完善学前教育管理体制、进一步加大财政投入、在基本普及的前提下改善幼儿园办园条件、统筹城乡发展是连片特困地区学前教育事业发展的路径选择。

（一）明确各级政府职责，构建连片特困地区学前教育管理体制

在我国现有的学前教育公共服务供给中，处于基层的县乡政府承担了太多的公共责任，但却较少拥有财政支配权。

作为国家级特困地区，地方政府财政能力极为薄弱，无力承担学前教育发展的“主体责任”，因此，连片特困地区应构建“中央扶持，省级统筹，县级主管”的学前教育管理体制，合理划分各级政府事权与财权：

中央政府要在经费投入与政策法规上强化对连片特困地区学前支持力度，一方面，要进一步加大中央财政学前教育发展重大项目和农村学前教育推进工程对集中连片特殊困难地区的倾斜支持力度，加大财政经费转移支付的力度，有效解决连片特困地区的学前教育经费严重短缺的问题；另一方面，要从法律与政策层面明确各级政府学前教育财政性经费投入比例，建议中央、省、地（市）、县四级政府按3:

4:

2:

1的比例分担特困地区学前教育经费。

省级政府负责省域内学前教育的统筹领导与资源配置，不仅要发挥其在省域内学前教育发展规划、政策法律法规等制定上的主导作用，还应明确省级政府学前教育财政投入，强化省级财政统筹力度及转移支付力度，对省级财政进行二次分配，省级财政向特困地区倾向，提升财力不足、难以完成基本学前教育公共服务的县级政府的财力，减轻其过重的财政压力；县级政府是县域内学前教育事业管理的“责任主体”，对区域内学前教育事业发展，如对幼儿园基础建设、业务指导、安全监督、办园质量、师资队伍建设等进行具体规划与管理，合理分配与使用经费，保障县域内学前教育健康、有序发展。

（二）强化师资队伍建设，提高教师专业化水平

合格而稳定的师资队伍是学前教育发展的根本和关键。

第一，核定编制并逐年配齐教师。

区（县）编制、人社等部门要按照教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》、《托儿所幼儿园卫生保健工作规范》和本地学前教育事业实际状况与发展趋势，核定公办幼儿园教师编制，充实幼儿教师队伍，逐年补足配齐幼儿园保育员和卫生保健人员，针对山村园师资流动性大的现状，将农村义务教育阶段学校教师特岗计划延伸到学前教育，以特岗教师补充农村学前师资。

第二，逐步实行幼儿园园长、幼儿教师资格准入制度和持证上岗制度，逐步减少非学前专业人员、转岗人员比重，对不符合任职要求的人员进行调整或辞退，逐步建立园长、教师的考核和资格评审制度，不断提升幼儿园园长、教师的专业素养；第三，完善师资职后培训体制，设立专项学前师资培训经费，适当均衡和增加公、民办园，城镇、农村园与优质、普通园的教师培训机会，尤其要强化山村幼教志愿者与转岗教师培训，根据教师实际教学需要与教师专业成长规律，建立满足不同层次和需求的培训课程体系，以“送教上门”、“乡村教师访名校”、“网络研修”等形式，帮助教师提升专业素养。

第四，进一步完善集团化办园模式，集团示范园骨干教师以对口支援、定点帮扶的形式对农村园、薄弱园教师进行“一对一”业务指导，农村园、薄弱园教师定期到示范园进行“访学”。

（三）提升幼儿园保教质量，防止与纠正“小学化”倾向

第一，政府部门要加强对幼儿园的动态监督与长效管理。

日常监管与专项督查相结合，推行“红黄绿金牌”奖惩制度，对不合格幼儿园亮“红牌”取缔；对条件欠缺的幼儿园亮“黄牌”限期整顿；对条件合格的幼儿园亮“绿牌”继续办园，不断改进；对保教质量教高的幼儿园授予金牌并给予奖励。

第二，地方高校要发挥专业引领作用。

构建政府一高校一幼儿园三位一体的“幼教合作战略共同体”（G-U-K模式），鼓励地方高校在幼儿园本土课程研发、教师职后培训等方面提供技术支持。

第三，优质园充分发挥示范引领的作用。

全面推行集团化办园，采取优质园、中心园带分园、连锁加盟、对口帮扶等模式，形成以城带镇（乡），以镇（乡）带村“资源共享，优势互补，以强带弱，共同发展”格局，形成城乡学前教育资源共享、以强带弱、共同发展的格局，逐步缩小城乡幼儿园之间的差距。

第四，要强化家长工作，通过不定期的教育讲座、巡回指导等渠道，深入社区与农村，向家长宣传幼儿教育理论，让家长了解幼儿教育阶段的主要任务和教育的内容、方法，帮助家长树立正确的儿童观与教育观。

由此形成政府、高校、幼儿园、家庭共同推动学前教育发展的合力，从根本上防止与纠正“小学化”倾向。

（四）统筹城乡学前教育均衡发展，重点发展农村学前教育

统筹城乡，实现学前教育均衡发展，既是构建学前教育基本公共服务体系的重要内容，也是保障学前教育起点公平、过程公平和结果公平的关键。

据测算，到2020年，全国要实现毛入学率85%的目标，需新增1803万在园幼儿，其中城市贡献率为7.76%，县镇和农村贡献率92.24%，农村学前教育是未来十年发展的重点。

连片特困农村地区受地理环境的限制，生源固定且较少，无法形成市场和竞争，同时受农民收入和消费水平的限制，无法提高收费标准，政府扶持成为农村学前教育发展的关键。

第一，地方政府应增强城乡统筹发展的意识，在农村地区建立以公共财政投入为主，以公办幼儿园为主，以公办幼儿教师为主的发展模式，制定农村幼儿园生均经费标准，优先在农村地区实施以质量改善为目的的免费学前一年教育，为农村幼儿提供“广覆盖”、“保基本”、“有质量”的学前教育公共服务。

第二，加强农村学前教育管理与指导力度。

在乡镇教育管理部门设置专职幼教管理人员，负责辖区内所有山村园日常管理，幼教集团与乡镇中心园负责辖区内山村园业务指导。

第三，加强农村师资队伍建设，建立农村幼儿教师编制、待遇与培训制度，将农村幼儿园教师纳入连片特困地区乡村教师生活补助范围，提高边远山村幼儿园教师的工资，并在住房、交通、培训上给予适当补贴。

将以县为单位，尽快制定城乡幼儿教师定期流动的相关政策、法规，建立流动教师专项津贴、晋职晋级倾斜等相应的激励机制，实现城乡师资的合理流动。

第四，关注边远山区学前教育发展，乡镇中心地区和偏远山村地区在经费投入与师资配置等方面须保持适度均衡，防止农村地区内部学前教育发展差距拉大。

-全文完-