中英委任立法制度的比较及思考.docx
- 文档编号:3515417
- 上传时间:2022-11-23
- 格式:DOCX
- 页数:6
- 大小:21.53KB
中英委任立法制度的比较及思考.docx
《中英委任立法制度的比较及思考.docx》由会员分享,可在线阅读,更多相关《中英委任立法制度的比较及思考.docx(6页珍藏版)》请在冰豆网上搜索。
中英委任立法制度的比较及思考
中英委任立法制度的比较及思考
【内容摘要】随着政府职能的扩张和政府机构内部职能的调整,委任立法制度被各国广泛应用,本文旨在通过对中英两国委任立法制度的产生与发展、委任立法的主体、分类以及两国对委任立法制度的监督等方面的比较分析,初步探究两国委任立法制度的差异以及对完善我国委任立法制度的借鉴意义。
【关键词】委任立法制度中国英国比较
委任立法作为一种法律制度,不仅表现为一种新的法律规范形式,而且也构成了国家立法权运作的一种新的形式。
随着十九、二十世纪政府职能的扩张和政府机构内部职能的调整,无论是奉行议会至上的英国还是坚信权力分立和制衡的美国,以及法、德、日等国都在本国的立法制度中首创或引入了委任立法制度。
深入研究英国委任立法制度,对于我国委任立法制度的完善具有十分重要的理论意义和现实意义。
一、英国的委任立法制度
(一)英国委任立法的产生与发展
委任立法作为一种特殊的立法形式,并非近代才发生,早在戴雪(dicey)所谓集体主义时代,它就作为新时代的一个象征而在一定程度上被采用了。
在议会立法职能发展以前,英王通过枢密院和通过议会制定的法律效力没有区别。
当议会的立法职能发展以后,英王仍然以公告(proclamation)方式行使很大的立法权力。
在都铎王朝亨利八世统治时期,1539年议会通过《公告法》,授予国王发布公告以限制议会法律生效的权力,国王的公告具有和议会制定的法律相同的效力。
通过该法,亨利八世以公告方式获得了广泛的立法权。
亨利八世还颂布了《官吏法》,通过该法任命政府特派员并授予其制定具有法律效力的法规、条例、法令的权力。
这些都是议会一致认为可以采取这种措施的早期例子。
然而,从十七世纪初至十九世纪末,对政府权力的猜忌是英国宪法的一个特征,在议会与国王的斗争中,立法权逐渐占了优势,议会的地位明显提高,议会方面提出一个根本原则,即国王无立法和征税的权力。
在议会与国王的力最对比且行政权处于劣势的背景下,上述观念和原则直接影响了英国委任立法的适用,表现在实践上,是十八世纪由于个人自由主义占统治地位,政府的行政职务不多,委任立法的数量逐渐减少。
但这并不意味着英国停止使用委任立法这种立法形式,十八世纪议会继续授权行政机关制定救济贫困和排除污水方面的法规。
直到十九世纪这个改革的时代到来之前,这种授权都还只不过是涓涓细流而已。
此后,开始出现非常笼统的概括性授权。
1834年《济贫法》授权济贫专员就有关济贫事务制定规则和规章,这些官员可以不向议会负责。
这一持续了一个多世纪的授权虽因自1847年起济贫专员被要求对议会负责而告终,但是,它不是仅仅将具体执行事务而是将制定政策的权力也一并授予行政机关,在这方面,它仍然是委任立法的一个范例。
委任立法的大量增加是在十九世纪后期工业开始发展以后,为了应付工业发展所引起的诸多社会问题,迫切需要国家通过立法加强对经济的控制,而议会不能满足这种需要,不得不授权行政机关制定行政法规补充议会立法的不足以适应经济发展对立法的需求。
1890年《法定规章法》开始要求各种委任立法须以一种统一形式予以公布。
1893年《行政规章公布法》则进一步对其分类印刷、分布和编号,以及供公众查阅等做了规定。
这些措施在一定程度上使这个问题引起了公众的关注。
例如,1891年时,各种行政规章和命令在数量上比议会立法多两倍。
第一次世界大战前后,由于形势的需要,授予政府几乎毫无限制的应急处置权,从而不可避免地导致了委任立法的巨大增长。
到1920年时,战时特别体制尚未废止,各种行政立法和规章则已达到议会立法的五倍之多。
行政机关的权力因此急剧扩张,引起自由派保守人士对委任立法的攻击。
1929年,政府任命一个皇家委员会调查部长的权力,委员会提出报告,承认委任立法是当代行政所必需。
第二次世界大战导致了委任立法的另一个高潮,英国进入所谓福利国家时代,政府的职务更为扩张,委任立法也随之增加。
附图1:
十九世纪末起英国委任立法数量增加情况
年份1894-19131914-19181919-19291940-19451950
数量12381461167720492144
(二)英国委任立法的主体
在英国,能够授出立法权力的主体(即授权机关)主要有两种:
1、议会
英国是一个议会主权的国家,议会具有全部的立法权,行政机关不具有职权性立法权,因此,只有议会才是授权机关,在议会的授权下,行政机关才能制定规范性文件。
具体说来,只有英国的下议院才是委任立法的授权机关。
2、被授权的行政机关或组织
在一定条件下,议会于授权法中也允许行政机关或其他组织将被授予的立法权力再行授出,经过授权法允许的行政机关
或组织由此成为委任立法关系中立法权力的授出者。
在英国,有权接受议会或其他主体授权进行立法的主体(即受权主体)主要有以下几类:
(1)行政机关行政机关成为英国委任立法中多数情况下的授权对象,其中又可分为:
①枢密院;②政府各部部长;③地方政府;④其他法律授权机关。
(2)法院的规则委员会(ruleofcommittees)根据最高法院法和郡法院法的规定、最高法院的规则委员会可以制定高等法院、皇家刑事法院和上诉法院的程序规则。
郡法院规则委员会可以制定郡法院的程序规则。
(3)英格兰教会(measuresofthechurchofengland)
根据1919年的英格兰教会大会权力法,英国教会全国代表大会可以对关英国教会的任何事项制定有法律效力的规则,但需要议会通过决议确认和英王同意。
(4)下议院(houseofcommons)在英国,一个立法案必须由下议院和上议院通过,英王同意才成为法律。
如果上议院和下议院意见不一致,根据1911年和1949年的议会法,一个立法案可以由下议院单独通过、英王同意而成为法律。
英国宪法学者认为这是一种特殊的委任立法。
(5)社会团体法律有时授予某些社会团体,例如大学、全国名胜古迹保护协会(nationaltrustforplacesofhistoricinterestornationalbeauty)等团体行使委任立法权力。
(三)英国委任立法的分类
在英国,按照委任立法的程序,可以将委任立法分为七类:
1、枢密院令(orderincouncil)法律授权由枢密院颁布命令所制定的委任立法,这种形式适用于重要事项或超过一个部以上的事项。
但枢密院令根据英王特权所颁布的命令不是委任立法。
2、部令(ministerialorders)部长根据法律授权所发布的条例、命令,是数目最多的委任立法。
3、临时命令(provisionalorders)部长根据地方议会申请所制定的命令,由政府提交议会,经议会通过临时命令批准确认以后生效。
4、特别程序命令(specialprocedureorders)由地方政府或其他法定机关所制定的法规,呈请有关部长批准。
部长批准后提交议会,如果在二十一天内议会没有通过决议取消这个命令,也没有人请求议会修改或取消时,这个命令开始生效。
5、地方政府法规和单行条例(ordersoflocalauthorities)地方政府根据1972年的地方政府法和其他法律的授权,可以制定适用于本地区的地方法规或单行条例。
法定的独立机构,也可以制定单行条例。
6、实施细则(codeofpractice)法定的“实施细则”因其在一些情况下成为一种与法律具有同等效力的规定,现在得以经常采用。
但细则的约束力并不是绝对的。
7、再委任立法(亦称次级委任立法,sub-delegatedlegislation)根据授权法的规定,具有委任立法权的机关可以再授权其他机关行使有关的委任立法权力。
(四)英国对委任立法的监督
在英国,对于委任立法的监督主要来自议会和法院。
1、议会对委任立法的监督
议会对委任立法的监督集中体现为事前监督与事后监督两方面。
(1)事前监督议会是授予委任立法权力的立法者,议会在制定授权法时,可以决定法规的内容。
例如委任立法权力的范围,行使权力的条件、方式、机关,是否采用法定条规的程序,是否限制法院的监督以及议会本时对委任立法的监督方式等。
这类问题都必须在制定授权法时事先考虑,明确规定。
(2)事后监督事后监督主要体现为议会的备案审查和两院联合委员会对委任立法的内容提出报告两种形式。
备案的目的是给议员提供一个控制程序,以便了解法规已经制定并发生了效力。
备案的方式及后果不完全一样,一般是因案而异:
①不需要议会作出任何决定即可生效,属于单纯备案;②如果议会中任何一院予以否决时,该法规即丧失效力,但不影响其在议会否决前所发生的效力;③在规定的期限内可对备案的法规提出异议,议会可作出废除的决议,如无异议,到期即自行生效。
英国于1973年根据两院联合调查委任立法的报告,两院共同设立了一个法定条规联合委员会,专门审查提交议会的各项行政法规和行政管理法规草案,联合委员会的职权是审查下列问题:
①法规中是否规定有租税或其他负担;②授权法中是否排除法院对委任立法的监督;③法规中是否有溯及既往的规定;④法规的公布和提交议会备查是否有不合理的迟延;⑤委任立法权的行使是否有不正常情况,或是否超过授权法的范围;⑥由于某种原因,需要释明委任立法的形式和目的;⑦法规的起草技术是否有缺陷。
议会对委任立法的监督虽然有以上方式,实际上效果不大。
由于政党政治的结果,英国议会处在内阁控制之下,很难对政府实行有效的监督。
2、法院对委任立法的监督
委任立法的权利既然由法律所授予,因此行政机关所制定的法规如果不在法律授权范围以内就是越权的行为,这种法规将被法院宣告为无效。
越权原则是英国法院监督行政机关委任立法的依据。
二、我国的委任立法制度
(一)我国委任立法的产生与发展
目前,我国的委任立法权是指国务院及其部委享有的由宪法或者全国人大以及全国人大常委会授予的制定行政法规或法律的权力。
以1982年宪法的颁布实施为分界点,可以把我国的委任立法发展分为两个阶段:
第一阶段,从1954年宪法颁布实施到1982年宪法公布实施前。
1954年宪法规定,全国人大是唯一享有立法权的机关,从而确立了高度集中的立法体制。
这种体制根本不能满足新中国成立、法制建设初期社会对法律的需要。
1955年7月30日,第一届全国人大二次会议通过决议,授予全国人大常委会制定单行法规的立法权限。
1959年4月28日,第二届全国人大第一次会议又通过决议,授权全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据实际需要对由全国人大制定的部分法律进行修改。
1981年,全国人大授权其常委会通过和颁布《民事诉讼法》(试行),并于1982年颁布实施。
1981年11月26日,全国人大常委会颁布了授权广东省、福建省的人大及其常委会 制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。
第二个阶段,从1982年宪法至今。
1982年宪法对立法权限进行了调整,形成了一元两级多层次的立法体制,立法主体实现了多元化,不仅全国人大及其常委会、国务院,而且省级人大及其常委会、民族自治地方人大都有相应的立法权,这种立法权限的配置决定了委任立法发展的空间。
这一阶段的委任立法呈现了授权主体和受权主体扩大化、特别授权与法条授权并存(尤其是随着经济体制改革的大力推进,经济特区的委任立法数量日益增大)、授权事项的宽泛化等特点。
(二)我国委任立法的主体
由于我国立法主体的多元化,授权主体也存在多元化的情况,在立法实践中存在的授权机关有以下四类:
1、全国人大及其常委会全国人大是国家政权的核心,享有最基本的立法权,是当然的授权主体。
但是,由于其每年只开一次,且会期短,决议事项多,所以并不是我国最重要的授权机关。
而其常委会就可以在这一方面弥补其不足,所以在我国立法实践中,全国人大常委会通过的法律占多数。
2、国务院及其各部委、直属机构在我国的立法体制下,国务院作为授权主体存在着一个职权性立法和委任立法同时存在的情形。
在实践中,国务院各部委、直属机构制定的规章也存在授权规定,而且授权较为混乱。
3、省、自治区、直辖市的人大及其常务委员会
4、省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大市的人大及其常委会
(三)我国委任立法的分类
我国的委任立法,从授权对象的角度可以分为三类:
1、全国人大对其常委会的授权这是我国具有独特性的授权立法形式,但这种形式并不被西方国家看好,他们认为“这会造成宪法权力分配的重新安排”。
2、对国务院的授权
3、对地方的授权
不仅包括对地方人大的授权,还包括对特定地区的授权,如经济特区。
(四)我国对委任立法的监督
我国没有统一的监督委任立法的法律规定。
只是零散规定了内部监督,如向国务院各部委授权需要国务院的批准,以及备案制度制定。
除此之外,再无“事前”和“事后”的监督措施。
三、中英两国委任立法制度的比较及思考
在当代,无论是西方法律体系还是社会主义法律体系,都在发生一个令人瞩目的变化,即制定法的中心正逐渐由议会立法、法典转变为行政机关或地方国家机关的委任立法、行政立法,中英两国也不例外。
但是,中英两国委任立法制度存在很多不同之处:
一是从起源和发展来看,中国的委任立法制度较英国相对较晚,同时英国通过议会主权确立了议会的唯一立法权,行政机关不具有立法权限,因此不会出现行政机关职权性立法和授权性立法并立或者冲突的情形,这是由两国不同的国家结构形式和国家性质所决定的。
二是从委任立法的主体来看,议会是两国的共同授权主体,而且经议会授权的机关在特定情形下也可能成为授权主体;但是中国不同于英国的一点就是由于其立法主体的多元化,导致了授权主体的多元化,不仅全国人大及其常委会,而且行政机关、地方政府都可以成为授权机关。
虽然从理论上说,具有某一权力的国家机关,都有权将其权力授予其他机关,但是,我国立法授权主体的一个突出问题是没有限制授权主体的法律规定。
在这种情况下,各立法主体都在进行立法授权,而主体的不明,必然导致我国立法授权的混乱。
如果不改变这种现象,我国的立法权就有被分解的危险,而且立法权的影响力也必然会受到极大的损害。
鉴于这种状况的存在,我们有必要借鉴发达国家的经验,缩小授权主体的范围,即在中央层次上,将授权机关限定在全国人大及其常委会,不应给行政机关立法授权的权力;在地方层次上,将授权机关主要限定在省级人大及其常委会。
三是从委任立法的受权主体方面来看,除了与英国一致的行政机关以外,我国受权主体与授权主体的范围基本一致,除了全国人大,上述的授权主体都可以作为受权主体。
这样人们就会产生疑问,人大和其常委会之间能否进行委任立法?
在西方国家,把这种立法机关之间的授权称为“内部授权”,主要包括国家议会对地方议会的授权和议会两院之间的授权。
一般情况下,西方国家是不提倡这种立法授权发生的,因为在他们看来,“这会造成宪法权力分配的重新安排”。
此外,我国委任立法实践中的受权主体都是国家权力机关或者国家行政机关,从世界各国的实践来看,受权主体是以行政机关为主,同时也有其他性质的主体,如英国的教会、社会团体等,这一点值得我国借鉴。
四是从对委任立法的监督来看,我国与英国相比,从监督体制到监督力度都有待于进一步提高。
在中国一直没有宪法监督制度和独立的司法审查制度,宪法和其他法律的贯彻执行很不得力,这已经成为中国法制建设中亟待解决的问题。
笔者建议建立报批制度作为事前监督,防止立法资源的浪费;建立完备的备案登记制度作为委任立法的事后审查。
建立完备的事前监督和事后监督制度,将为我国委任立法监督的体系化和健康发展提供良好的制度保证。
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 委任 立法 制度 比较 思考