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石勇智
中央广播电视大学
毕业论文
题目:
关于城市规划中环境保护的法律思考
专业___法学____
年级_____13春______
学号____133********72_
学生姓名____石勇智_____
指导教师____储海平_____
论文完成日期2015年4月
目录
一、城市规划中环境保护的理论基础2
(1)人的生命健康和生存权要求2
(2)“反规划”的思想3
二、实证基础——当代城市环境问题的调查4
三、城市规划中环境保护的法律上存在的问题7
四、城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策12
参考文献16
关于城市规划中环境保护的法律思考
【内容摘要】建立良好的、和谐一致的环境法律体系是我国环境法制建设的重要基础。
我国现行《环境保护法》在诸多方面已不能适应新的市场经济体制和科学发展观要求,需要完善与创新。
基于“城市规划”,与“环境保护学”的交叉学科研究,通过对当代城市规划实践的深入调查,并结合环境学理论的最新研究成果,批判性地指出了当代城市规划领域中所蕴藏的十分严重的环境问题,并通过对相应问题的实证分析,基于“和谐”及“可持续发展”的理念提出了在今后城市规划中所应采取的环境保护的相应策略。
【关键词】城市规划;环境保护;和谐;可持续发展
关于城市规划中环境保护的法律思考
环境是人类生活的基本因素,从广义建筑学的角度看,城市也是环境的组成因子。
然而,在当代快速城市化的背景下,环境问题已经成为了制约城市经济及社会发展的重要因素,环境保护的研究已迫在眉睫,环境学也成为当代社会的最大显学。
城市作为人类文明的重要场所,不仅为人类提供了重要的物质资源,而且还在给予人类物质关怀的同时潜移默化了人类的思想。
城市规划是人类调控城市的重要手段,同时也是“双刃剑”,在为人类造福的同时也同样带来了很多问题。
在人类最为积聚的城市中,也是环境矛盾最为尖锐的地方。
而作为城市发展的重要指导——城市规划,必须融入环境保护学科的相应研究,因此,城市规划中的环境保护问题研究是基于城市规划和环境学这两门交叉学科的新研究方向,是寻求城市的可持续发展以及构建和谐环境的新途径。
一、城市规划中环境保护的理论基础
(1)人的生命健康和生存权要求
现代人类社会处于多元利益充斥的状态,各种各样利益的评判、实现标准和尺度是不同的,因而人们选择了许多不同的机制来调节和调和这些利益,其中利益申张和实现所借助的最重要的工具就是法律。
法律存在是为了社会的、公共的、个人的利益。
“法律之所以存在,是人们继续不断地评估和重新评估利益,因为他们希望利益调和,因为他们希望保障他们本身的利益和承认尊重他人利益的正当……”法律应当以社会为基础,是社会公共的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。
法律通过界定利益主体权利(义务)并强制保障这些权利(义务)的实现来满足多元的、错综复杂的利益。
生命健康和生存权是人最为基础、最为重大的人身利益,是人最为重要的人身权利。
它是人对自身所享有的生命安全、身体健康和生理机能完整的人身权利,是人参加一切社会活动的基础。
以人为本位和出发点构建法律制度是现代法的基本要求,以人的权利、利益、安全、自由、幸福、平等和发展为宗旨是现代法的基本精神。
保障人的生命健康和生存权理所当然地成为环境保护法律调控的理论基础。
(2)“反规划”的思想
在城市建设过程中,人们应该要考虑保护什么,不是要考虑盖什么。
所谓“反规划”,就是要考虑哪些东西是不能动的,1000年不能动,1万年也不能动的。
“反规划”的思想是由北京大学俞孔坚等研究学者提出的,其基本含义是:
我们在考虑城市新物质建设的同时,必须要意识到人也需要自然的服务:
新鲜的空气、干净的水、休闲、体育、审美等等。
而这些并不是由我们人造的,而是大自然积累下来的。
“反规划”的意图就是:
如何先保护大自然的这个生命之树,而后再思考城市、建筑等,因为,这些都是这个生命之树下的果实。
在人与动物、花草及所有造物的关系中,存在着一种完整而伟大的伦理,这种伦理虽然尚未被人发现,但它最终将会被人们所认识,并成为人类伦理的延伸和补充⋯⋯毫无疑问,使人与人的关系文明化是头等大事。
一个人首先必须做到这一点;人类的精神护法为了确保这一点而暂时忽略了对其他存在物的关心,这是无可非议的。
这项工作已取得了明显的进展,可以说是苟日新,日日新。
但是,使人与自然的关系文明化也是必不可少的。
在这方面,所有的工作都有待我们从头做起。
回顾整个环境伦理学的发展历史,其研究的核.心依然是有关“环境身份”的确定问题。
身份认同是一切文化的基础,因而,在环境伦理上有关身份的问题同样具有着重要的作用。
用和谐的理念为环境身份问题设定了全新的归属,同时也为城市规划中有关环境问题的思考指明了新的方向。
二、实证基础——当代城市环境问题的调查
从现象上看,城市的环境问题主要表现在由于居住拥挤、公园绿地少所引起的生活质量下降上,而这种质量的持续下降又最终导致了城市的衰落。
另外,由于对资源的过度消耗,又引发了城市交通拥挤、空气污染、污水处理、垃圾堆积等一系列城市问题。
正如可持续发展战略推动着西方国家环境法发展一样,我国环境法概念和范畴重新回复到整体环境观和广义环境法以后,我国环境法律体系面临重新整合。
借鉴西方国家环境法发展的经验,重塑我国环境法律体系的途径是:
坚持宪法-环境基本法-环境实施法的体系模式。
从本质上看,这些都是由于城市发展过程中对于城市规划的认识问题所引发的,尤其是表现在城市规划领域中对于环境保护问题的研究没有引起充分的重视,往往片面的依照“人口——性质——规模——布局”的模式来规划城市。
所以,在当代的城市化进程中,世界各国的规划工作者已普遍认识到,以形态环境为基本对象的城市规划必须同时要考虑环境保护的重要因素。
只有在城市规划上考虑环境问题,才可以从根本上防止环境的进一步恶化,并有利于环境的逐步改善。
①
目前,我国的经济和城市建设活动空前繁荣,然而,由于在城市规划和建设领域缺乏相应的环境控制和环境规划,在许多城市的总体规划中,对环境保护的论述往往还只停留在各个污染点治理的描述上,这种观念已无法应付日益复杂的城市环境问题。
所以,城市的污染也越来越严重,环境问题也越来越多,越来越难以控制。
这样也直接影响了城市的进一步发展,为此,在城市规划领域加强对于环境保护方面的理论和控制手段的研究有着重要的意义。
而且,我们将和谐与可持续发展的相关理念应用在这项研究上,重点分析了城市规划中的环境保护问题,其根本的目的就在于建设和谐的环境、和谐的城市,并最终实现天人合一的和谐社会。
认为单纯的物质没有价值的假定,使人们对待自然和艺术的美缺乏尊敬。
当西方世界都市化的过程迅速发展,需要对新的物质环境的美学性进行最精微和最迫切的研究时,认为这类观念没有考虑价值的说法达到最高潮⋯⋯由此产生的两个恶果是:
(1)不顾每一个机体和环境的真正关系;
(2)不顾环境的内在价值,而在考虑终极目的时,环境的内在价值是必须充分估计进去的。
正如怀特海所说的那样,当代中国的城市化也遭遇着同样的苦境。
以下就是这样一些触目惊心的数字和事实:
①水体污染:
由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展,大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体,致使水环境遭到严重的影响。
全国有监测资料的1200多条河流中,850多条受到污染。
②大气质量严重恶化:
城市中的工业和交通运输业迅速发展以及石化燃料的大量使用,将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排人大气层,使大气质量严重恶化。
而由大气泻染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到人类的生存。
③固体废物污染:
人类的生活和生产产生了大量的固体废物,由于我国的固体废物露天堆积,全国有2/3的城市处于垃圾的包围之中。
固体废物到处堆放,不仅有碍观瞻、侵占土地、传染疾病,而且在自身严重污染环境的同时加剧了水体、大气土壤的污染。
④噪声污染:
随着我国城市工业、交通运输和文化娱乐事业的快速发展,噪声扰民的现象愈发突出。
三、城市规划中环境保护的法律上存在的问题
尽管新“环保法”从列入立法规划到颁布实施历时4年之久,草案文本虽历经四次审议和多次修订,但新法中仍留有多处遗憾和瑕疵,可能会对下一步新“环保法”的实施产生一定的影响。
问题具体如下:
首先,是环境法的基本法地位问题。
无论从新法起草者的立法目的,抑或张德江委员长对新“环保法”的基础性地位的确认和肯定的情况看,其试图将新“环保法”确立为环境和资源保护领域的基本法地位的本意相当明显。
但这绝不能因此就可以简单推断新“环保法”具备环境保护的基本法地位。
我们抛开新“环保法”通过的机构是人大常委会而不是人大会这一基本判断标准的事实不论,仅就新“环保法”修订的内容来看,仍然侧重治污,自然资源保护和生态保护的规定有限。
从内容上看,还不能武断地认为新“环保法”的基本法地位理所当然。
此外,新“环保法”的政策指引也不突出,也很难认定这是一部环境政策法,还是环境管理法,抑或环境指引法。
更让人看不出《环境保护法》与《污染防治法》之间的关系及如何衔接。
其次,新“环保法”的立意尚有提升的空间。
新法总则第5条虽然增加了“保护优先”“、公众参与”等原则(第5条),但新法总则第1条将保障公众健康、促进经济社会可持续发展确立为立法目的的立意,仍然没有脱离1989年“环保法”所秉持的将环境保护简单地理解为“保护人体健康”(仅仅停留在卫生标准的基础上)和作为经济发展的工具价值的较低立意水准,没能将环境保护提升到公民环境权(或者生态权)保护和生态安全的高度待之。
环境权作为公民一项重要的社会权利已经越来越多地受到国际社会的关注和保护,并被规定到很多国际环境公约之中。
当前有关环境权(或者称之为“生态权”)在很多欧美国家的环境保护法之中均有体现,甚至很多发展中国家的宪法中明确了公民环境权的基本地位(例如:
俄罗斯联邦宪法和环境保护法对生态权均明确做出了规定)。
生态安全是一个公民环境权保护和国家可持续发展的基础,也是我国生态文明建设的基本保障。
如果离开了生态安全的保障,生态文明建设(尽管新“环保法”第1条也谈到“生态文明建设”的问题)就会成为一句空洞的政治口号。
新“环保法”第30条也提及生态安全保障的问题,但新法显然对生态安全的理解还仅限于开发利用自然资源的水准,而不是从国家安全战略的高度待之,这显然与我国生态文明的国家战略要求极不相称。
当今,进行专门生态安全立法的国家主要是俄罗斯及独联体国家,欧美国家在部门法立法中虽然没有明确使用这个概念,但是从条文规定上看,基本体现了生态安全保障的价值取向。
新“环保法”以上两个方面问题均存在瑕疵,没能有效地跟国际社会接轨,这不能不说是我国环境保护立法理念上的落后。
第三,新“环保法”对政府环境决策的责任规定不明晰。
新“环保法”第13条规定了政府的环境规划制定职责及第26条规定的政府的环境保护目标责任制和考核评价制度,但在法律责任部分没有对由于政府的决策失误或失职行为所导致的重大污染事故的政府责任承担问题做出相应的规定。
如果政府应当承担,应承担什么性质的责任,是法律责任还是政治责任?
在以政府为主导的我国环境管理体制中,如果只是规定政府的行政许可权、监督和管理权,没有对其相应的决策可能带来的环境风险做相应的法定义务和法律责任的规制,无疑会给社会发展带来无法估量的环境风险。
在当今好大喜功的政绩观和地方利益的驱动下,由于环境决策的失误产生的环境问题越来越突出。
从各国的环境立法情况看,加强对政府环境决策职权的明确划分和环境责任追究是国际环境立法发展的潮流和趋势,例如,《俄罗斯联邦环境保护法》第66条就明确规定对政府环境监督管理人员的决定可以提起诉讼,这就意味着相关的环境行政管理人员对自己的决定要承担一定的法律责任。
而我国新“环保法”对此没有相应的回应。
第四,有关诉讼时效的规定不利于环境受害人权利的保护。
新“环保法”第66条规定,因环境污染损害赔偿诉讼时效为三年,从当事人知道或应当知道污染损害之日起计算。
由于环境损害潜伏性强、周期性长,有的损害甚至十几年甚至几十年才能发现其损害后果,苏联的切尔诺贝利核电站核泄漏事故时至今日仍然威胁着当地新生儿的健康。
正因如此,目前国际上很多国家提高了环境损害赔偿的诉讼时效。
比如《俄罗斯环境法》第78条将环境损害诉讼时效规定为20年。
新“环保法”对诉讼时效三年的规定,显然没能将环境损害同一般性民事损害区分开来,不利于环境受害人权利的保护和对环境事故加害人法律责任的追究。
第五,有关环境保护国际合作的内容缺失。
新“环保法”中没有规定环境保护的国际合作内容,新法仅仅将环境保护视为一国的自家事。
当今世界处于全球化的时代,国与国之间的经济联系日益紧密,事实上整个世界已经形成了一个大的经济联盟,很多环境问题是国际社会共性问题,离开了国际的合作与沟通,依靠单一国家的力量是无法解决的。
在国外相关环境立法例中,很少有哪个国家的环境立法不强调国际合作的重要性,如果我们的环境立法故步自封、闭门造车式的搞所谓的中国特色,势必会与国际环境立法的主流渐行渐远。
譬如《俄罗斯环境保护法》第十五章用一整章规定了环境保护领域的国际合作问题。
由此可见,在环境保护国际合作方面,我国新“环保法”还有很大的扩展和提升空间。
第六,新“环保法”很多看似严格的处罚措施和规定,实施起来存在很大的现实困境。
譬如:
大气污染物及水污染物的区域联防联控的实施机制协调问题;公益诉讼原告诉权程序保障问题;对环境保护行政部门违法人员行政责任的追究规定及环保部门查封扣押等权力的行使,如何同《公务员法》《治安处罚法》等其他相关法律法规的规定相互衔接和配套问题,等等。
由于环境问题及环境法律关系的复杂性,新“环保法”如果不解决上述实施过程中可能存在的现实问题,无疑会对新“环保法”的法律权威及法律实效性发挥产生一定影响。
法律的生命力在于它的实施,新“环保法”的实施,如果离开了与之配套的好的实施机制就会重蹈“没啥大错,也没啥大用”旧法尴尬处境的覆辙。
最后,法律意义上的术语解释应具有确定性和可诉性,有具体的权利义务指向,这同一般意义上的社会学概念有严格的区分,新“环保法”法律文本中大量的似是而非的概念术语无疑增加了非专业人员在理解和执行这部法律的实践难度。
此外,个别条款的语言表述尚需锤炼。
尽管新“环保法”在这方面问题不是特别突出,但是条文个别地方如果能在语言上稍作技术处理,可能法律条文的逻辑结构和整体上的专业性会体现得更加突出。
譬如新“环保法”第12条有关环境日的表述,第17条有关行业、专业等各类环境质量监测站(点)的语言表述等。
一部好的立法不仅体现在价值理念和内容规范化程度,法律的形式要义亦不容忽视。
法律条文的文本语言应该是高度精练的,多一字太多,少一字太少。
四、城市规划领域中应主要采用以下几个方面的实践对策
近几十年来人们逐渐认识到了城市规划与城市发展之间的关系并开始运用科学的规划指导城市建设。
结合我国实际,按照“五个统筹”以及环境保护所采用的“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益协调统一”的总方针和总战略,通过在城市规划中的环境保护研究。
(一)加强环境法制建设
目前我国环境法制建设取得了新进展,主要体现在我国环境与资源法律法规不断完善。
但由于受市场经济发展的影响又不能根据经济规律原则及时予以吸收,从而影响了环境保护的进程。
另外,这些法律法规受过去计划经济体制的影响而显得滞后,实施起来也就带来诸多弊端。
所以要适应社会主义市场经济的要求,及时修订有关法律、法规。
只有这样,环境保护工作才能在法律的配合或强制约束下取得更大的成就。
比如,城市居民对生活废水和垃圾处理的责任,通过经济责任形式来实现,所收的水费、垃圾费中应该含有处理费用,才能体现其承担的责任。
“谁污染,谁付费”的原则更加有利于我们保护环境。
(二)加大法律监督力度
由于我国实行环境保护行政主导,权力相对集中,行政部门自由裁量权较大,因此法律监督尤为重要。
“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段,那么法律监督则是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要法律措施,一个国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治。
”可见法律监督的真正价值不是在于形式,而是在于力度。
我国环境法律权力机关的监督在近年来发挥了重要作用,全国人大环境资源委员会多次听取国务院和最高人民法院有关资源与环境保护的工作报告,对如何推动我国经济的可持续发展的实施和加强环境保护工作提出了许多建设性意见,而且坚持法律监督与舆论监督相结合,组织并一直坚持进行中华环保世纪行和环境执法大检查等活动。
行政机关的监督以环境监督为核心,成立了专门的环境监督机构,旨在加强环境执法力度。
各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现,但我国舆论监督制度程度很低,因而总体上作用很有限。
司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督,在环境监督领域这块基本上是空白。
人民群众的监督主要再现为以环境评价制度等为内容的公众参与,而公众参与首先取决于公众环境意识,其次取决于制度的保证,我国在这两个方面都存在许多问题,人民群众的监督基本上只具雏形,缺少操作性规范,力度亦很有限。
(三)提高全民环保意识与守法观念
公民的环境意识与守法观念,不只是普法教育与司法权威方面的原因,必须切实展开系统的舆论宣传和思想教育工作,促进学校教育面向可持续发展,使受教育者都具备可持续发展的道德水平和科技知识。
要利用在职培训,大众媒体和组织工作组、宣传队下乡等手段进行社会教育。
欧美等发达国家,通过资产阶级革命使民主与自由深入人心,法治现代化道路已达三百年之久,而中国由于长期封建统治思想根深蒂固,现代法律并非本土产物,对法律总持一种排斥态度,尤其是环保法,历史上只有破坏环境与自由,而无保护环境的传统。
同时在公有制条件下,自然资源权比较抽象,人与自然的关系长期以来被处位于劳动者与劳动对象的经济关系而不是法律关系,由此,环保意识的深入人心需要一段很长的路要走。
(四)环境构成物的物权归属
森林、山岭、草原、荒地、水土资源等自然资源是构成环境的主要方面,按照《民法通则》的规定,在我国这些财产所有权都属于国家或者集体的也就是共有制度,这种所有制在一定时期内使用权与所有权是相分离的,尽管法律明确规定使用人“有管理,保护,合理利用的义务”③但使用人往往为了追求更多的经济利益而逃避这种义务。
我国为了保护环境而实行的“退耕还林”政策与“封山育林政策”这显然会减少农民与林木工人的收入,而政府却没有有效的措施去补偿他们的损失。
所以,许多地方盗伐、乱伐现象就屡禁不止。
但是,如给与私人更长的承包期,“私人的物品往往受到最大可能的保护”。
④从这种观点出发,相信人们会从自身的长远利益出发,做到最大的保护。
在这样的基础之上,政府再加以宏观调控,效果应该是非常明显的。
所以,改革我国目前的自然资源所有权的模式就是很值得推广的。
城市规划编制的前期准备应将环境、人口、城市性质、城市规模、城市布局协同考虑。
在城市规划与环境保护的结合上,根据我国实际,并以现时的技术手段可以从以下几方面将城市规划与环境保护结合得更深入一步:
①在城市总体规划或次区域规划层次上,确立环境限制是城市或区域发展限制性因素之一的观念,并通过对主萼的环境限制因素及潜在的污染源的分析,合理界定城市的规模,选择适合的用地和人口分布交通运输方案。
②在改造和城区重整规划中,尽一切可能改善环境质量,包括完成基础设施的配套,降低太高的容积率和人口、居住密度,增加城市空间和绿地,消除用地布局不当如工业与居住相邻引起的环境干扰。
③在郊区发展中,通过对非建设性用地的功能区划,确定生态保护区和敏感区、景观敏感区,保护其不受城市化的不利影响。
④在市政详规层次上,将污水管网的设计、污水厂与环境影响评估结合起来。
城市规划、环境保护的问题归结起来都是相关于“人”的问题,对于人类自身的思考是这些问题的最根本的出发点,在城市规划中研究环境保护问题,就是要寻求人与自然环境的和谐,为人类自身聚落环境的发展提供可持续的路线口。
最终,实现时间与空间的、历史与地理的、城市与环境的和谐与可持续发展。
参考文献
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3侯晓梅;我国总量控制政策的现状与适应性变革[J];长江论坛;2003年01期
4万劲波;陈赛;;论《环境保护法》的修改与环境法律制度的完善[J];长江流域资源与环境;2008年04期
5矫波;;加拿大环境保护法的变迁:
1988—2008[J];中国地质大学学报(社会科学版);2009年03期
6王伟;《环境保护法》修改的法律思考[J];法学杂志;2005年04期
7夏少敏;;论绿色信贷政策的法律化[J];法学杂志;2008年04期
8周珂;李艳芳;李延荣;;1998年环境与自然资源法学研究的回顾与展望[J];法学家;1999年Z1期
9黄霞;任晓雪;;《中华人民共和国环境保护法》修改中“环境”一词的重构[J];法制与社会;2007年06期
10俞树毅;柴晓宇;;我国流域管理模式创新及法律制度供给[J];甘肃社会科学;2008年06期
中央广播电视大学
毕业设计(论文)评审表
题目关于城市规划中环境保护的法律思考
姓名石勇智教育层次本科
学号133********72省级电大南京电大
专业法学分校溧水电大
指导老师储海平教学点溧水电大
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基于“城市规划”,与“环境保护学”的交叉学科研究,通过对当代城市规划实践的深入调查,并结合环境学理论的最新研究成果,批判性地指出了当代城市规划领域中所蕴藏的十分严重的环境问题,并通过对相应问题的实证分析,基于“和谐”及“可持续发展”的理念提出了在今后城市规划中所应采取的环境保护的相应策略。
环境是人类生活的基本因素,从广义建筑学的角度看,城市也是环境的组成因子。
然而,在当代快速城市化的背景下,环境问题已经成为了制约城市经济及社会发展的重要因素,环境保护的研究已迫在眉睫,环境学也成为当代社会的最大显学。
城市作为人类文明的重要场所,不仅为人类提供了重要的物质资源,而且还在给予人类物质关怀的同时潜移默化了人类的思想。
城市规划是人类调控城市的重要手段,同时也是“双刃剑”,在为人类造福的同时也同样带来了很多问题。
在人类最为积聚的城市中,也是环境矛盾最为尖锐的地方。
而作为城市发展的重要指导——城市规划,必须融入环境保护学科的相应研究,因此,城市规划中的环境保护问题研究是基于城市规划和环境学这两门交叉学科的新研究方向,是寻求城市的可持续发展以及构建和谐环境的新途径。
学生(签名):
石勇智
2015年5月26日
中央广播电视大学毕业设计(论文)教师指导记录表
省级电大南京电大分校溧水分校教学点/指导教师储海平
学生姓名
石勇智
学号
133********72
专业
法学
第一次指导
指导时间:
2015年3月11日
指导内容:
选题及提纲符合,可写论文。
第二次指导
指导时间:
2015年3月19日
指导内容:
对关键词进行指导、修改,建议用本文出现频率比较高的词语作为关键词。
第三次指导
指导时间:
2015年3月29日
指导内容:
对文章作了方向的指导,从而使思路更清晰明了。
从逻辑结构分析论点论据,要求查找资料修改完善。
第四次指导
指导时间:
2015年4月6
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