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综合管沟经济分析与管理模式报告
综合管沟经济分析与管理模式报告
综合管沟(utilitytunnel),也称为地下综合管廊或共同沟,即在城市地下建设一个隧道空间,将电力、通信、给排水、热力、燃气等管线集约地铺设其中的地下建筑物。
综合管沟还设有检修口、通风、照明和监控等系统。
这样,综合管沟可由管沟、管线和附设物这三大部分所构成。
综合管沟既是城市建设和发展的产物,又是市政实践的结果。
自从1833年法国建设第一条城市综合管沟以来,经过180多年的探讨,其技术水平、管理运营模式和规制创设等方面得到了不断地提高和完善。
迄今,发达国家和地区广泛采用了综合管沟的形式。
我国采用综合管沟则主要在改革开放之后,而且规模小,分布零散。
北京市于1958年在天安门广场地下铺设了长达1000多米,宽约4米,高约3米的综合管沟,将电力电缆、通讯电缆和热力管道等市政管线设置其中;2006年,中关村科技园区投资3.2亿元,建成了北京中关村西区地下市政综合管廊,内设自来水、雨水、污水、中水、供电、通讯和天然气等多种市政管线。
上海市政府为了将浦东建设成为现代化的国际大城市,于1933年建成了我国第一条现代综合管沟——浦东新区张扬路综合管沟,它包括一条干线综合管沟和两条支线综合管沟,在支线综合管沟内设置了给水、电力、通讯和煤气四种城市管线,此外,于2003年投资1500万元,建成了上海松江新城示范性地下综合管沟(一期工程:
长323米,宽高各为2.4米)。
广州大学城投资约5亿元,环绕番禺长洲岛,与道路一同建成了长达18km的地下综合管廊,深圳和厦门也已相应建成综合管沟。
市高新技术产业开发区总用地面积为63.22k㎡,东西向长约20km,南北向最宽仅为8km,呈东西狭长形状,河道和生态绿地在东西向上将分割成东、中、西三个片区,呈“岛链特征”。
规划沿道路两侧建设长达72km的现代综合管沟,届时,电力(110kv以下)、给水、再生水、热力、通信共五种市政管线将敷设其中;同时预留两个管道位置,而雨水和污水管线因重力因素,以及燃气管线出于安全考虑,将不敷设在管沟内。
综合管沟还将敷设检修口、通风、照明和监控等系统。
根据功能不同,综合管沟分为主干沟、次干沟和支沟。
主干沟主要承担管线传输、分配和区域间联系的功能;次干沟主要承担区域内管线再分配功能;支沟则主要承担向用户供给管线的作用。
根据规划,主干沟呈轴向敷设,即东西向一条,沿河东路两侧建设,连接东、中、西三个片区。
南北向两条,分别沿创业大道和规划东12号线建设,衔接外围多个组团。
次干沟呈环状分布,沿岙东路、火炬大道、规划东10号线、规划东6号线建设,在局部区域内形成环状闭合,进行管线的再分配。
次干沟间距2km。
支沟呈网状分布,沿规划7号线、科技大道、规划24号线等建设。
按照规划,主管沟内敷设24孔电力、10孔通信、DN600热力、DN600给水、DN400再生水和预留DN300*2管道。
上述管线容量较大,适用于重要的管线通道。
次干沟管线容量的变化范围较大,可分为两种类型—次干沟Ⅰ:
18孔电力、8孔通信、DN450热力、DN600给水、DN300再生水和预留DN200*2管道,次干沟Ⅱ:
18孔电力、10孔通信、DN300热力、DN500给水、DN300再生水和预留DN200*2管道;上述管线容量,多为各种管线的次干线容量,适用于区域性的管线通道。
支沟内容纳12孔电力、6孔通信、DN200热力、DN300给水、DN200再生水和预留DN200*2管道,上述管线容量,多为各种管线的支线容量,适用于向用户分配的管线通道。
一、综合管沟的经济性质
综合管沟形式是与管线的分设直埋方式相对应的,因而,我们可以从两者的比较分析中显现综合管沟的经济性质。
下面,主要从竞争—垄断和私人品—公共品这两个维度展开分析。
(一)综合管沟:
对各种管线自然垄断性质的体现和强化
当人们讨论公用事业的自然垄断性质时,往往会忽视一个基本的事实:
如果将物品供应和管网输配这两个环节分开,就会发现——物品供应环节往往存在企业之间的充分竞争,而管网输配环节则由于管网特定的技术特征和地理分布而构成垄断。
这表明:
公用事业的自然垄断根本上来源于管网输配的自然垄断性质。
1、规模经济和范围经济:
综合管沟自然垄断的基础
当多个供(应)管(网)合一的公用事业供应商之间展开竞争时,由于自分设管网且产量规模有限,通常会发生管网输配的规模不经济。
如果将不同供应商提供的同质产品用某种共同的集约管网进行输配,由于单位管网输配的物品数量增加,则会产生规模经济,从而极大地节约管网输配的成本。
此外,管线敷设于管沟内,还将延长其使用寿命,使得管网输配的单位成本降低。
因此,综合管沟具有管网输配的规模经济的特征。
管网输配的规模经济特征,从根本上讲是由管网的技术特征决定的。
以供水管道为例,当它的周长或直径增加一倍时,管道的容量或输水量就会提高若干倍。
电力及通信管线,也具有相同或相似的性质。
综合管沟还具有管网维修的规模经济。
在公用事业供应商各自分设管网的情况下,每当需要维修官网时,就要对直埋管网的地方“开膛剥肚”,经常形成“道路拉链”。
因此,不仅每次管网维修的开支较大,而且影响交通和环境市容,增加了社会成本,从而导致管网维修的负外部性。
重要的是,随着时间的推移和管网的老化,维修的频率就会增加,管网维修的规模不经济也会显得越来越强。
而采用综合管沟形式,从管沟的检修口进入地下,就会降低每次维修的企业成本与社会成本。
虽然综合管沟一次性投资很大,但随着维修次数的增加,平均的维修成本则会逐渐降低,因而形成管网维修的规模经济。
除规模经济外,综合管沟也具有范围经济的特征。
综合管沟内敷设了多种不同的输配管线,极大的节约了城市的地下空间。
同时,采用了共同的检修口、通风、照明和监控系统。
由此形成了综合管沟的范围经济。
综合管沟所具有的规模经济和范围经济的特征,体现并强化了管线的自然垄断性质。
根据鲍莫尔等人的定义,“某个行业可称为自然垄断,如果在整个产量范围内厂商的成本函数是次加的。
”成本函数的次加性可以严格的表述为:
如果对于任何及所有的产量y3,……yk,yj≠Y,j=1,……k,使得存在,那么成本函数C(Y)在Y是严格次加的,所谓成本函数的次加性—进而自然垄断,针对管线而言就是指:
综合管沟形式的公用事业管线输配及维修,其总成本要低于由两条或两条以上管线分别输配及维修所付出的成本之和。
因此,自然垄断在生产上(这里具体指管线输配及维修)是富有效率的。
显然,综合管沟所具有的规模经济与范围经济的特征,为其体现并强化自然垄断的性质提供了基础。
2、综合管沟的自然垄断性质与供应商之间相互竞争的独特逻辑
正是因为综合管沟具有很强的自然垄断性质,才有必要和可能将供(应)与管(网)强行分离,假如存在多个供管合一的公用事业供应商,从表面上看,供应商之间能够展开充分的竞争。
但事实上,由于每个供应商的管线存在特定地理分布,而且管线输配又有自然垄断行为,所以,通过综合管沟的自然垄断,并将其赋予产权的主体性,恰好可从根本上消除每个供应商的垄断地位。
一旦所有供应商在综合管沟面前彻底实现了供管分离,才有可能在公用事业的生产上展开充分的竞争。
这样,综合管沟就在技术上为公用事业供应商们提供了一个竞争的物理空间。
用综合管沟替代了通常的分设直埋,就是将生产与管网分开,让公用事业的供应商彼此之间实现充分的竞争。
综合管沟的这种性质也可以被看作具有公共物品性质,即为竞争创造条件,但不能直接获得回报。
在经济学理论中,除生产(成本)上具有效率外,自然垄断因定价等行为鲜有正面评价。
而综合管沟用自然垄断的方式为公用事业供应商创造竞争的环境的独特性质,则从具体的事例上赋予自然垄断的某种正当性。
这一发现,既为以垄断力量取代政府力量,进而为探索综合管沟良好的运营模式提供基础,也为有关自然垄断的经济理论的发展开拓了思维的空间。
(二)综合管沟:
具有公共品质性质的私人品
所谓公共品是指,具有非排他性、非竞争性和不可分性的物品。
判定公共品的简要方法是,可否对他进行排他性的收费。
由于综合管沟避免了城市土地的“开膛拨肚”和“道路拉链”,改善了市容市貌,消除了原有分设直埋所致的社会成本,给区域居民和其他人员带来了实惠。
而综合管沟的消除社会负外部性的这种功能,作为一种产品,显然无法从每个受益的个人或家庭中获得收费。
此外,在初创时期,由于入驻的企业和居民为数较少,针对综合管沟的输配服务而向其收费,其投资部分来源于财政税收,对此功能向消费者完全采取排他性收费方式,也缺乏相应的正当性。
以上分析表明,综合管沟通常具有公共品的性质。
然而,综合管沟毕竟具有明确的投资主体(高新技术产业开发区投资公司),其投资来源大部分是银行贷款(开发行),因而成为综合管沟事实上的产权主体。
而综合管沟所占有的地下空间,随着城市的发展,愈加成为稀缺品。
而且这种地下空间,相对于特定管线的敷设,仍然是可分的。
由于使用综合管沟的公用事业运营商及其输配数量十分明确,向他们排他性的收取空间占用费、管线出租费、管线输配费或管线转让费等,其实非常可行。
此外,随着企业和居民用户数量的增加,综合管沟的收益将会大幅提高,直接向用户排他性收取相关费用,也将成为必要和可行。
以上分析表明:
综合管沟具有私人品性质,而且在本质上属于私人品。
总之,综合管沟属于具有公共品性质的私人品。
在创设初期,其公共品的性质显得较强,随着的不断发展,其公共品的性质将会逐渐减弱,而私人品的性质将逐渐增强。
以上经济性质的确立,对于综合管沟运营模式的合理选择,具有非常重要的指导意义。
二、综合管沟的运营模式
本部分将结合综合管沟的经济性质,探讨综合管沟的运营模式。
主要包括目标和原则、产权主体与产权范围、运营主体、经营模式、财务模式和管理模式等内容。
目标与原则
1、运营目标
综合管沟的运营目标可表述为:
从实际情况出发,根据综合管沟的经济性质,通过综合管沟运营模式的合理选择与实施,在政府的引导和科学的监管下,实现区域内公用事业的有效提供以及普遍、不间断的服务,从而达到社会利益最大化的目标。
2、运营原则
综合管沟的运营原则可分为效率原则和公正原则这两大类。
(1)效率原则
A.产权清晰:
综合管沟应当具有明确的产权主体,该产权主体拥有完整的资产收益、占有和处分权,产权清晰是综合管沟效率保障的前提。
B.供管分离:
严格禁止公用事业供应商以任何形式介入综合管沟的运营,从而避免自然垄断领域的延伸。
C.公平竞争:
在具体的监管措施下,综合管沟面向所有意愿入沟的公用事业供应商平等开放,在价格和进入条件上禁设歧视性内容。
D.阶段选择:
在发展的不同阶段,根据综合管沟经济性质的不同,选择合理的运营模式。
(2)公正原则
A.正义优先:
综合管沟运营商应当以合同的形式与供应商或其他运营商相确立;当入沟的公用事业供应商或其他运营商面临亏损时,必须首要确保供应或服务的普遍性与连续性,两者不得以任何借口违反合同的约定。
B.合理补偿:
在初创时期,由于综合管沟的公用品性质较强,很难从综合管沟的运营中获得足够的收入,以弥补其运营成本,此时,政府应当以财政补贴或其他形式予以适当补偿。
C.利益共享:
在组建管沟运营公司的过程中,应当充分考虑现有公用事业供应商的利益。
可以允许供应商以参股的形式,分享管沟公司的收益,当然,最好选择优先股的方式,不分割管沟公司的决策权,以保证供管分离原则的实行。
(二)产权主体与产权范围
在英法等欧洲国家,综合管沟通常由政府投资建设,进而出租给管线单位使用。
当年的出租价格(租费)则有议会讨论决定,每年的租费可根据实际情况进行调整。
所有租费只能抵补部分投资。
日本于1963年制定了《共同沟法》,规定综合管沟由道路管理者(中央或地方政府)和管线单位共同投资建设,但未规定具体的出资比例。
我国台湾地区则规定:
由主管机构和管线单位共同投资建设,主管机构投资1/3,管线单位投资2/3。
综合管沟的建设是由市政府投入财政资金,并按一定比例(1:
4)获得开发行信贷资金配套,通过投资公司具体运作而进行。
因此,综合管沟的产权应当属于市政府。
不过,市政府可以通过城投模式,将产权指定由投资公司或者其他机构具体行使。
一旦投资公司成为综合管沟的产权主体,他就要对综合管沟资产负责,同时,他也享有综合管沟资产的占有、处分和收益等诸项权利。
综合管沟模式的产权范围为综合管沟加最后一公里,以及部分公用事业的管线,意义在于最后一公里和部分公用事业管线具有实际控制权。
(三)经营模式
1、经营主体:
综合管沟运营商
在综合管沟的运营过程中,财产权和经营权可作适度分离。
在初创阶段,由于综合管沟具有较强公共品的性质,综合管沟运营商无法获得足够的经营收入而将陷入亏损状态,此时,需要政府或政府制定的机构发挥更大的公益作用。
在该阶段,可由产权主体—投资公司作为主干,整合相关资源,经市人民代表大会批准并授权,组建一个国有法定专营公司从事垄断运营。
该国有法定专营公司更多承担政府的公共服务功能,对综合管沟进行责任性运营(或法定责任运营)。
而政府则要根据具体的需要,对法定企业给予适当的财政补贴。
该阶段预计长达5—8年。
当的发展进入成熟阶段,公用事业的用户数量消费量均将大幅增加。
此时,针对综合管沟可以采取特许垄断经营形式,多家运营商,可以依据相关的特许经营法规,就综合管沟的特许垄断经营权展开公平竞争。
民间资本也可逐渐介入综合管沟的特许经营。
特许垄断经营的期限可长达30年。
2、经营内容
(1)出租管沟空间:
鉴于我国电力供应及运营商处于极为强势的地位和状态,可以采取出租管沟空间,让其自设电力管线并自行运行的形式。
同时,由于弱电管线的敷设、维修和运营,通常具有较强的技术专有性,因而弱电管线的敷设、维保和运营也可由电信运营商自行完成,或者由其外包实施。
综合管沟运营公司对此只收取空间占用费(入沟费)。
(2)出租沟内管线:
综合管沟运营商可以依法或根据合同约定,向热力运营商和供水公司(零售商)出租属于产权主体的相关管线,并收取管线租金。
(3)提供管线输配服务:
综合管沟运营商还可向供水公司和热力运营商提供管线输配服务,由后者支付相应的费用。
(4)出售沟内管线:
在特定情况下,综合管沟运营公司也可获得授权,出售沟内相关管线,收取管线转让费,在这种情况下,通常要对处于自然垄断地位的零售商实行必要的监管。
(5)直接提供公用事业零售服务:
综合管沟运营商还可以将其业务延伸至公用事业的终端,已与其他公用事业运营商同样的平等的资格,直接向用户提供零售服务(例如:
从事供水公司的具体业务),以此获得公用事业服务费。
应当根据不同的发展阶段,选择相应的经营内容。
在初创阶段,公用事业零售服务应由综合管沟运营商直接提供,在成熟阶段,可逐步引入竞争机制。
3、管理模式
管沟的日常管理(包括清洁、维保和监控等)应当纳入午夜管理的范畴,可由综合管沟运营商承担,根据中关村地下管廊的管理经验,可由综合管沟运营商分设一个部门,专门从事综合管沟的日常管理事务,该部门的运营费用,由管沟公司统一支付,物业费的收取工作也由公司其他部门完成。
安保事务可由该部门外包给其他保安公司承担,由保安公司提供保安人员,经过该部门的专门培训后山岗,并接受保安公司和该部门的双重领导。
三、综合管沟的财务模式
综合管沟的财务模式是整个财政循环模式的重要组成部分。
通过投资而建立和发展,又将以税收、土地收益和相关收费(如配套费和其他租金)获得回报,从而构成的财政循环模式。
综合管沟具有一次性投资规模巨大,从而形成沉没成本的财务特征,例如:
每米管沟的土建费用高达30000元,而投资的回收则需要经历几十年、甚至上百年的时间,其中,有许多回报又以社会收益的形式发生,而不能构成综合管沟产权主体及运营商的货币收入,诚然,对于整个社会成本收益而言,即使不考虑综合管沟对促进竞争的公共作用,综合管沟的建设和运营也是十分经济的。
例如:
我国台湾的信义6.5公里共同沟比单项建设多投资5亿元台币,但75年间产生的效益却有2337亿元台币(包括堵车、肇事等社会成本的降低、道路及管线维修成本的减少等)。
可以预见,综合管沟的建设势必对地产价格的上涨,由此政府收入的增加,起到显著的推动作用。
以上标明:
对于综合管沟财务模式的确定,一要从整个财政循环的高度加以审视,二要考虑投资回报的长期性和社会公益性。
(一)综合管沟的投资回收
由于综合管沟(尤其是管沟和敷设物这两个部分)具有公共品的性质,综合管沟的资产收益就不应包括投资收益(或投资利润),只需抵补资产折旧即可,此外,综合管沟的收益分为内部收益和外部收益,前者相对应的折旧费的计提,应有综合管沟公司完成,而后者属于社会收益,于此相对应的折旧费的计提则由财政承担。
为了便于测算,考虑综合管沟的收益来源为管沟租费(管沟空间占用费或入沟费)和管沟物业费两大部分,管沟租费可作为管沟折旧费上缴财政,物业费的标准可由监管部门确定,以抵补管沟公司的运营成本(其中包括正常利润—机会成本)。
根据清华大学的相关调研数据,我们将综合管沟的内部收益和外部收益占总收益的比例分别确定为33%和67%,上述比例事实上反映了管沟私人品性质和公共品性质的具体程度。
如果综合管沟运营商在管沟的投资回收期内,能够累计获得这样多的管沟租赁费,使其贴现值达到或接近管沟投资的33%,我们就可以认为这种财务模式在经济上是合理的。
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