完整版关于民办学校产权制度的研究毕业设计.docx
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完整版关于民办学校产权制度的研究毕业设计
届别2011届
毕业设计(论文)
题目关于民办学校产权制度的研究
姓 名黎小群
级别、专业社科系
导师姓名、职称黄国柳副教授
完成时间2011.6
摘要
众所周知,随着中国民办学校的出现,中国的民办教育经历了从无到有、从小到大的发展历程。
在这一历程中,民办学校在扩大教育机会、增加教育选择、减轻政府教育财政压力和推动公办教育改革、促进经济增长等方面作出了巨大贡献。
然而我国的民办学校由于受到多种因素尤其是法律因素的制约,发展得极为艰难。
尽管《社会力量办学条例》与《民办教育促进法》等相关法律在规范民办学校发展方面发挥了重大作用,但是由于认识和其他方面的原因,以《民办教育促进法》为代表的我国民办教育方面的法律在产权规定方面存在着明显缺陷,主要表现如下:
一、只考虑了办学期间学校的法人财产权,而没有考虑投资者或举办者的所有权。
民办学校的投资者、创办者的权利和义务的不对称;
二、法律在产权问题的规定上存在所有权权能的严重缺失。
这些缺陷严重地挫伤民办学校的投资者和创办者的积极性,也阻碍了民间资本进入民办教育,从而严重制约了民办学校的发展。
针对我国民办学校产权制度存在的不足,在参酌大量国内外学者的相关观点、学说和理论的基础上,笔者从法学、法律经济学与教育学入手并结合调查研究,寻找导致产权问题的深层次原因,力图在思想认识、制度与立法三个层面上探索解决民办学校产权问题的思路。
与此同时,也提出了相应的立法建议,期待这些努力能够有助于民办学校的健康发展。
关键词:
民办学校;产权;教育公益;立法
Abstract
It’sknowntousall,withprivately–runschoolsappear,Chinesenongovernmentaleducationwentthroughthesestages:
fromappearancetodevelopment.Duringthesetimeprivately–runschoolshavemadegreatcontributionsinexpandingopportunityforeducation,increasingeducationelectionrelievingfinancialburden,promotingthereformofgovernmentaleducationandeconomicgrowth.Whiletheyarestilldevelopingslowlyandhardbecauseofmanykindsoflimitation,especiallylawlimitation.
AlthoughtheProvisionsofnongovernmentaleducationandPrivately–runeducationpromotionlawhaveplayedagreatroleinmanagingtheirdevelopment,therearesomeobviousfaultsontheruleofassetsattributioninourlaws,whichareasfollows:
First,theselawscaremoreinlegalpropertyrightforschoolorcollege,andlessevennothinginthepossessionofthepropertyforinvestorsandschoolrunners.Thereareimbalancesintheirrelationbetweentheirrightsandobligations.
Second,seriousfaultslieinlawsonpowersandfunctionsofthepossessions,whichdestroyenthusiasmofinvestorsandschoolrunners,andpreventnongovernmentalfundsfromnongovernmentaleducation.Asaresultthedevelopmentofprivately–runschoolssuffersseriousloss.
Thetextaimsatmakingupforthesefaults.Inordertoachievethegoal,Ireadandconsultedafloodofdomesticandinternationalscholarsstandpointandtheory.Thetextbeginswiththecombinationbetweenlawandlaweconomicandeducationandresearch,andaimsatfindingkeyfactor,whichleadstotheproblemofassetsattributionandsearchingforwaysofsolvingthisproblemfromthreedifferentaspects:
realization,systemandlegislature.Atthesametime,Iofferedadviceonlegislatureandexpectedthatmyeffortswouldbehelpfultotheirhealthydevelopment.
Keywords:
privately–runschools;assetsattribution;educationpublic;legislature
前言·································································1
第一部分调查中发现的现象及引发的思考·······························1
一、现象与问题························································1
二、问题的解答·······················································2
三、产权的基本理论···················································5
四、考量我国现行法律对民办学校产权问题的规定··························6
五、评析“不以营利为目的”的原则······································8
六、两组矛盾构成的制度缺陷···········································10
第二部分关于如何解决民办学校产权问题的思考························11
一、对教育公益性本身的重新认识是解决民办学校产权问题的理论前提及核心12
1、传统的教育公益性是什么?
是如何产生的?
····························12
2、传统教育公益性观念对民办学校发展的影响····························13
3、传统教育公益性观念为什么会受到挑战································14
4、对教育的重新认识——重新界定教育的性质····························15
5、对教育公益性的重新认识及民办教育公益性的认识······················17
6、结论······························································19
二、解决民办学校产权问题的立法思考··································20
1、应该建立什么样的民办教育法·······································20
2、立法建议··························································21
参考文献····························································23
后记································································24
前言
中国的民办学校在建国初期曾经有过一定的发展,后因历史原因而中断。
而“穷国办大教育”的难题,一直在困扰着我们。
为了解决这一难题,我国政府和人民在吸取以往经验的基础上,不断进行改革教育投资体系的探索。
在20世纪80年代后期,民办学校开始出现,经过近20年的发展,民办学校与民办教育都相应取得了较大程度的发展。
早在2002年上半年,教育部在一份公开的报告中指出:
“截止2001年底,我国国内已有民办高校1202所,注册学生113万余人,其中具有颁发学历文凭资格的民办学校105所,在校学生15万人。
普通中学4571所,在校学生233万余人。
”上述数据说明,民办学校的出现、发展为政府和公办学校减轻了不少负担,为这么多学生提供了受教育的机会。
在实现宪法赋予公民受教育权方面,它们作出了重要贡献。
部分高质量的民办学校像新东方学校、西安外事学院常常为人们津津乐道。
第一部分调查中发现的现象及引发的思考
一、现象与问题
最初接触民办学校或民办教育要追朔到我大学期间。
当时,我对民办学校的了解仅限于一些人通过办自考辅导班(短线班、长线班)赚了不少钱,这些办学者到处租房办班,后来对民办学校的兴趣主要来源于我对英语的兴趣。
三年前,我发现新东方杂志上开始印上“北京新东方教育科技集团”的字样时感到非常惊讶:
为什么学校变成了公司,后来发现很多有规模的学校背后(或本身)都有一个公司或集团公司(至今仍为我们所熟悉的有育才教育集团、南洋教育集团)。
一方面,它让我百思不得其解,另一方面也引起了我的兴趣。
从那时候起,我开始关心起民办学校来了。
虽然关心不等于研究,但是,随后关心变成了关注,关注变成了研究。
从收集相关材料到前往民办学校进行实地调查,并采访了一些民办学校的校长、创办人与高管人员。
在阅读中,我看到最多的一句话是产权问题是制约中国民办学校发展的核心问题。
在调查采访中,我听到最多的一句话也就是:
民办学校的问题主要是产权问题。
在我确定把民办学校产权制度这个问题作为研究方向之后,我着手进行实地调查。
一方面为了调查,另一方面想学习英语。
于是,我首先去了新东方,随后又去了昆明五杰国际学校等一些民办中学及广州培正商学院。
在调查中,这些现象和事实让我印象极其深刻:
(1)数量不少的纯民办学校都是租用别人的楼房作为校舍;
(2)有相当一部分民办学校依靠自己提供的优质教育服务,让学校获得了长足发展,学校的投资者、创办者也因此获得了极其丰厚的回报;(3)绝大部分有规模的学校背后都有一个公司或集团公司;(4)部分民办学校存在产权不清的事实现象,并因此诱发的内部的矛盾和恐慌;(5)绝大部分民办学校的创办人、投资者对《民办教育促进法》反应冷淡,而且笔者发现,该法颁布不久后,一些民办教育的投资者开始陆续退出民办教育领域,转向投资学校的后勤社会化或其他行业。
这些现象让我陷入沉思,沉思之后,疑问随之而来。
它们是:
(1)为数不少的民办学校为什么要租用校舍,而不盖教学大楼?
仅仅是为了节约成本还是为了规避风险?
如果是为了规避投资风险,那么产生这种风险的原因是什么呢?
(2)明明是学校,按学校的方式运作就够了,为什么要成立教育集团公司或者让学校挂靠公司?
是否多此一举还是另有隐情?
(3)先行民办教育法律对财产权是如何规定的?
实践中人们又是如何做的?
是在遵守还是在规避?
还是公然藐视?
是他们不懂法律还是他们的法律意识不强?
还是我国的现行相关法律存在严重问题?
(4)营利性学校是在损害教育的公益性还是扩大教育公益性?
(5)制约民办学校发展的核心问题是什么?
是产权问题还是制度障碍,还是观念禁锢?
是什么原因导致我国民办学校产权问题?
又该如何解决?
二、问题的解答
除第五个问题将在本文最后一个部分回答外,前四个问题在深入回答第一个问题时也将一并作出相应的回答。
(问题二、三、四也得到了相应的回答。
)
像新东方一样,京城大多数民办高校都是租用校舍,而不是投资去建教学大楼。
于是,人们普遍认为他们这些做法主要是出于节约成本的考虑。
当然,也有经济实力不够的因素,表面上看起来他们的观点确实很有道理,但仔细思考,这种观点是很难站住脚的。
先从节约成本来分析:
首先,该承认在短期三年五年,从经济角度来看,租房比建房更合算,简直是没法比。
但是,从长远看,投资建校舍所产生的效益比租校舍产生的效益高得多。
因为租用校舍不能给学生、家长一种安全、放心的感觉。
这种流动性与粗劣性最容易让学生和家长存疑虑(他们担心有一天校方会卷款潜逃,这恰恰会对学校的招生产生十分不良的影响。
)
如果他们的担心变成了现实,他们除了承受损失就无计可施。
这种担心对民办学校招生的影响几乎是致命的,而生源是维持民办学校生存和发展的生命线。
相反,投资建校舍在一定程度上甚至在很大程度上能消除这种担心。
更何况在京城校舍的租金也不低。
由此可见,节约成本不是他们租用校舍真正的原因,既然不是为了节约成本,想必就是实力不够。
不可否认,有些学校由于起步晚或由于办学状况欠佳而实力不够,但是像新东方这样实力强大的学校也一直租用校舍,先让我们看看新东方的实力——
截止到2000年,新东方学校已经占据了北京约80%、全国50%的出国培训市场,年培训学生数量大20万人次。
新东方目前分别在上海、广州等地设立11所分校。
由于能提供最高质量的英语教学服务,新东方已是国内最为知名的英语培训机构。
尤其是在短期英语培训上,新东方鲜有对手。
仅今年暑假两个月,新东方在各地的学校就培训了29万人。
今年的培训总人数将达到70万人。
最优质、最具个性特色的教育服务给新东方学校带来了滚滚财源。
2003年即使受到SARS的冲击,它的收入仍然达到4.5亿元人民币,预计今年将达到7亿人民币。
这样利润丰厚、实力雄厚的学校,显然不是没有钱去建校舍,难道是他们甘于“流民”身份、四处游击吗?
当然不是,原来他们有难言之隐。
也就是说,教育属于公益性事业,不得以营利为目的。
民办教育的投资者只允许在学校停办时还付本息。
这些规定不仅阻碍了社会资金向民办学校的流入,而且使得学校积累资金由于高风险不敢进行再投入,尤其是硬件投入,只能安于租房办学的现状。
我们只需要研读当时的法规《社会力量办学条例》与现行的法律《中国人民共和国民办教育促进法》,就不难找到答案。
先看《社会力量办学条例》(1997年颁布的)中第三十六条、第三十七条和第四十三条的规定:
第三十六条:
教育机构在存续期间,可以依法管理和使用其财产,但是不得转让或者用于担保。
任何组织和个人不得侵占教育机构的财产。
第三十七条教育机构应当确定各类人员的工资福利开支占经常办学费用的比例,报审批机关备案。
教育结构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件,不得用于分配,不得用于校外投资。
第三十八条:
教育机构应当在每一会计年度终了时作财务会计报告,并根据审批机关的要求委托社会审计机构对其财务会计状况进行审计,报审批机关审查。
第四十三条:
教育机构解散,应当依法进行财产清算。
教育机构清算时,应当首先支付所欠教职工的工资及社会保险费用,教育机构清算后的剩余财产,返还或者折价返还举办者的投入后,其余部分由审批机关统筹安排,用于发展社会力量办学事业。
从以上法律条文可以看出,所有民办学校的投资者对学校的财产完全不享有所有权,也就是说,任何民办学校的产权不属于创办者个人。
民办学校的产权基础是“民办公有”。
换句话说,在国家不投一分钱的情况下,任何具备规定条件的个人只有创办学校的权利,没有拥有学校的权利。
正是在这种有严重缺陷的法律制度下,随着民办学校的日益发展壮大,学校的创立者、大小股东越来越担心自己的利益缺乏法律保障,恐惧由此产生,内部各种危机也由此产生。
为了规避产权风险,他们不得以建立教育集团公司,为股东们建立一个学校归属“心理产权”然而这样做并没有让学校的产权完成其合法过渡,相反不少举办者倒自然而然成为了矛盾的焦点和产权制度不合理的主要受难者,曾一度被媒体炒得纷纷扬扬的“新东方系列危机”被称为“新东方困境”。
而“新东方困境”也是中国民办教育的共同困境。
再来看《民办教育促进法》中的相关规定:
第三十五条民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。
第三十六条民办学校对接受学历、教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定,报有关部门批准公示,对其他受教育者的收取费用的项目和标准由学校制定,报有关部门备案并公示。
民办学校收取的费用应主要用教育教学活动和改善办学条件。
第三十八条民办学校资产的使用和财务管理、受审批机关和其他有关部门的监督。
第五十一条民办学校在扫除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必要的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。
取得合理回报的具体办法由国务院规定。
第五十九条对民办学校的财产按照下列顺序清偿:
(1)退受教育者学费、杂费和其他费用。
(2)发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用。
(3)偿还其它债务。
民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。
第六十九条在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。
从上述法律条文可以看出,新东方学校是属于营利性民办学校培训机构,而不在《民办促进法》调整的对象之列。
这类机构的法人财产运行应当执行公司规定的企业法人财产权制度,即民办学校的出资权利,民办培训机构享有由学校出资人投资形成的财产的全部法人财产权利。
依法以全部法人财产自主经营、自负盈亏。
显然,这样的规定比《社会力量办学条例》前进了一大步。
像新东方这样的培训学校的产权风险大大地被化解了,但是,另一个问题出现了。
新东方只能从事培训教育服务项目,而不能向学历教育发展,否则,产权风险依然存在。
这是新东方学校从开始至今还一直租用校舍的原因。
接下来,我们回答产权问题。
既然新东方提供的服务产品是教育培训,从事的也是教育事业,为什么他们的产权问题在这次法律制定过程中得到比较好地解决,而更多从事基础教育和高等教育民办学校的产权问题依然没有得到解决。
为了更好地说明问题,下面,笔者先从产权的基本理论来考量我国现行法律制度,尤其是《民办教育促进法》。
三、产权的基本理论
产权这个概念原来一个经济学概念。
后来,法学中也出现了这一个概念。
经济学中的产权与法学中的产权不尽相同,但是产权从本质上来说是一系列的责、权、利关系的总合,即是一系列权利与义务的法律关系总和。
产权是“财产权利”一词的缩写。
就最一般意义上的区别来讲,法学的产权是狭义的产权,主要指物权,而经济学的产权是广义的产权,他的概念不仅从无权扩大到债权、知识产权等,而且扩大到所有交易中的权利。
产权的基本内涵可总结为:
第一,产权是与财产有关的,具有排他性的权利。
产权的排他性对象是多元的,除开一元主体外,其他一切个人和团体都在排斥对象之外。
第二,产权是一种行为权利,是界定人们行为关系的一种规则。
产权所表现出来的行为规则,实质上是交易主体之间的责、权、利关系;第三,产权是可以分解的一束权利,如财产可以横向分解为所有权、使用权、收益权和让渡权等,也可以纵向分解为出资权、经营权和管理权。
产权分解的过程,也是权利界定的过程;第四,产权是可以交易的权利。
由上述可以看出,产权是个复数概念,是由国家法律制度决定的,以排他性所有权为核心的,而且是可以分解成所有权、占有权、支配权、使用权、经营权、收益权、交易权、处分权等一束责、权、利关系和规则的总和,在界定产权时,“不但要界定财产的最终归属权,更要明确各权利主体的利益,因为收益权的界定是产权问题的关键”这是我们所指的民办学校的产权,实质就是民办学校财产所有权。
依据民法原理,所有权包含四项积极权能:
占有权、使用权、收益权及处分权,其中收益权即所有物所生利益的权利,是与使用权有密切联系的所有权权能。
产权包括财产所有权及财产所有权派生出财产支配权和财产增殖的收益权等。
产权具有四项功能,即界定功能、激励功能、约束功能和流通功能。
界定功能是解决谁是财产所有者的问题;激励功能是利用产权所有者追求利益最大化的属性,调整其积极性、创造性的功能;约束功能是指财产所有者对财产负责的自觉性,起到外在责任内在化的作用;流通功能是指产权通过市场资源融合重组,发挥效益的功能。
四、考量我国现行法律对民办学校产权问题的规定
前面我们已经分析了《社会力量办学条例》中有关民办学校的产权规定的严重缺陷,那么,现行的法律在民办学校的产权问题又存在什么不足呢?
从前面列举的法律条文来看,这些规定对民办学校财产权法律关系中的主体地位没有彻底明确,也没有完全体现出产权法律关系的权能内容,即产权的各项权利束,表现在产权主体方面就是对“民办”二字界定不充分。
在产权的所有权全能方面,只考虑了办学期间学校的法人财产权,而没有考虑投资者或举办人的私人所有权。
允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段,而不是正式承认出资人对财产的收益权:
清偿后的资产按法律、法规处理,如此,只有投入机制,没有退出机制,收益与各自投入成本不相符。
在实践中必然导致这样的局面。
举办者投资办学校,亏损了由举办者承担;学校办好了,增殖了,举办者却得不到应有的利益,这是权利与义务的不对称。
显而易见,我国现行的法律在民办学校的产权问题上规定存在所有权权能的严重缺失。
这种所有权权能的严重缺失相应引起了对应的产权功能丧失。
其首先表现在界定功能的错位。
按照《民办教育促进法》的规定,民办学校享有法人财产权。
投资者、创办者不享有所有权。
这一界定功能的错位让教育投资者的投资热情急剧降温,许多人因此望而却步。
最重要的是收益权的缺失让产权的激励功能彻底丧失,没有产权的激励功能,而仅有可怜的“合理回报”,投资者的热情已经降低到冰点。
正如德姆塞茨所指出的“产权是社会的一个工具,它的意义来自这样一个事实:
它们能够帮助一个人在与他交易中形成一个合理把握的预期……谁拥有产权,他人就会允许他以某种方式行事。
”当我们把财产理解为“以某种方式行事”,从而获得预期的财产价值的可能性时,我们发现,财产和权利根本就是一回事,为了确认这一点,我们只需把德姆塞茨的产权的定义与通行的权利的定义比较一下:
在法学上,所谓权利,就是在法律规定的范围内以某种方式行事的可能性;或者说,就是法律对法律关系主体作出一定行为的许可和保障。
从这里可以看出,财产是权利的一种。
然而,我国1997年颁布的《社会力量办学条例》毫不留情地剥夺了教育投资者的合理预期。
新颁布的《民办教育促进法》也出于某种考虑在剥夺投资人的合理预期的同时,给予他们“合理回报”。
这种
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