柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向.docx

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柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

柔性治理21世纪政府治道变革的逻辑选择与发展趋向

　　摘要：

作为应对现代复杂性社会环境的新型治理方式，柔性治理的兴起有着深刻的历史渊源和现实背景。

柔性治理对纾解现代政府治理困境具有极强的价值功用，代表着未来的公共治理发展方向。

只有理性地分析面临的挑战，构建起系统科学的治理方略，才能发挥柔性治理的作用，从而实现治道变革的理想。

　　关键词：

柔性治理；政府治理；治道变革；国家治理体系；治理能力现代化

　　中图分类号：

D63文献标志码：

A文章编号：

1002-7408（2014）-05-0023-03

　　基金项目：

国家社会科学基金项目“西部贫困地区县级政府扶贫开发政策执行力问题研究”（12CZZ045）的阶段性成果；广西党校咨政类重大项目“进一步贯彻落实国家对广西的优惠政策研究”（2012ZZZD009）的阶段性成果。

　　作者简介：

谭英俊（1980-），男，湖南茶陵人，武汉大学管理学博士，广西行政学院公共管理教研部副教授、硕士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策方面的研究。

　　党的十八届三中全会首次提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是对政府治理提出的新命题和新要求。

改革开放30多年，我国在政治、经济、文化等领域都取得了举世瞩目的成就。

但是进入21世纪以来，随着改革进入深水区，社会环境的复杂性、多元性以及不确定性与日俱增，特别是在当前社会转型的特殊时期，现代性因素不断代替传统性因素，原有社会系统被解构，新的社会系统尚未很好建立起来，社会问题不断涌现，社会矛盾日益凸显，对政府治理提出了巨大的挑战。

如何应对这些挑战，是当前各级政府面临的重大课题。

对此，作为21世纪前沿治理模式，柔性治理可以为政府治道变革提供丰富的理论营养和实践启示。

　　一、柔性治理的历史逻辑：

政府治理价值的嬗变

　　从国外公共治理的历史源流上看，柔性治理的出现与政府失灵现象有着深刻的逻辑联系。

20世纪中期以来，特别是二战后，在凯恩斯主义理论的影响下，西方各国的政府职能不断扩大与丰富，从“摇篮”到“坟墓”，政府公共权力深度介入经济社会发展，产生了“行政国家”现象，福利国家一时盛行。

但是，全球化、信息化以及分权化的发展，治理环境的变迁，使得公共事务的复杂性、动态性与多元性大大增强，传统科层制的政府治理方式面临着严峻的挑战：

一是科层制的自我膨胀趋势，使得原本的效率优势丧失；二是科层制的过分刚性，不能灵活处理日趋复杂的社会公共事务；三是科层制的技术统治的倾向排斥民主参与。

[1]科层制治理所带来的管理危机、财政危机和信任危机等政府失灵现象导致政府治理重新进入深刻反思的阶段。

皮埃尔等学者就指出，“当前的较为普遍的看法是，国家作为社会行为者之一，仍然保留着某些唯一的权力，诸如行政权和司法权及推行公共政策的权力。

但同时，国家对其他社会行为者的依赖性正在增长，这是因为国家在公共服务中面临资源的缺乏，或正面临着不断增长的无法管制的环境。

”[2]20世纪80年代以后，新公共管理、新公共服务、治理与善治以及整体性治理等理论形态不断更迭演进，对传统科层制的单级强制型治理方式进行了深刻的批评，倡导建立一种政府与社会合作共治的柔性治理模式。

　　我国在计划经济时代，对全社会施以全面而严格的管控，政府主要是通过政策、命令、指示等方法贯彻其意志，各级政府之间层级分明、令行禁止，一切团体、个人都必须按照政府设定的方向和制定的政策来运转，不得偏离政府规定的轨道。

这种强制性治理方式使社会的独立自主性受到严重的削弱，社会组织和公民的自主思考与行为能力也受到了限制。

改革开放建立社会主义市场经济体制后，尽管政府不再像之前那样对社会进行全面的管理和控制，但政府依然是一个权力集中的强势力量。

进入21世纪以来，我国的社会问题与社会矛盾呈多发状态，政府能力的有限性与社会治理的挑战性之间的矛盾遂变得非常突出。

　　国内外的历史表明，政府凭借政治权威，运用行政命令等强制性方式对公共事务进行单一向度的排他性治理，不但不能满足日益增长的公共事务治理需求，反而成为制约经济社会发展的因素，使政府背负巨大的财政包袱和治理压力。

政府作为唯一公共事务主体并通过自上而下的方式进行治理的方式已经积弊难返，亟需治理方式的创新。

正如库依曼指出的，“回应多样的、动态的和复杂的社会问题需要一种新的模式，它应该包括以前没有包括的伙伴，不仅关注市场，也要关注公民社会，以及各种各样的管理伙伴。

因为政府并不是解决社会问题的唯一行为者，除了传统的方法外，需要新的治理方式解决这些问题。

”[3]在这样的背景下，柔性治理作为一种新型的治理方式登上历史舞台。

　　所谓柔性治理，就是指政府坚持以人为本，不是依靠自上而下的行政强制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非强制性方式激发治理伙伴与治理对象的内在潜力、主动性与创造性，以寻求社会对于政府治理的信任、配合和参与，从而实现善治的目标。

相对于传统的政府治理方式，柔性治理旨在让政府从高高在上的权威治理者走向平等协作的合作者，其权力强制性色彩逐渐淡化减弱，而更多地体现出民主协商的公共性品格。

政府施政时，“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。

在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的；不是命令式的，而是协商的；不是孤立的，而是合作的；不是被阻止的，而是被鼓励的。

”[4]柔性治理彰显了现代政府治理的行为理性，要求政府治理由行政强制性管理转化为行政服务化管理，由主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。

　　二、柔性治理的价值功用：

纾解政府治理困境的必然选择

　　柔性治理的勃兴是因应时代需求的产物，对纾解当前政府治理困境有着极强的现实功用。

　　1柔性治理是塑造政府权威的重要途径。

马克斯?

韦伯在其著名的权威结构理论中把政府政治权威分为魅力型、传统型和法理型三种类型。

魅力型权威主要依靠领导者个人的感召力和号召力获得民众认可，传统型权威则以对传统文化和传统制度的信仰、尊重、习惯为基础，这两种权威都是不发达政治的产物，很难适应现代社会的发展要求。

法理型政治权威因其建立在合理合法的理性基础上，与现代民主政治发展趋向是相符合的。

在民主政治条件下，政府的权威来源于其合法性，即建立在价值观念、法律规范、治理绩效和认同机制四项原则基础上。

这四项原则可简约为合民意性与合法律性。

在两者之中，合民意性是绝对的，是最终归宿。

[5]可见，得到民众的认可、拥护和支持是政府权威的真正来源。

依靠强制力虽然也可能获得暂时的服从和秩序，但很难获得持久的民意支持。

柔性治理有利于在巩固制度性权力认可的基础上，充分发挥非制度性权力影响力的作用，建立起以道德认同和服从为基础的柔性权威，让民众更加发自内心地相信、拥戴和遵从政治秩序，从而能建立牢靠而稳固的政府权威。

　　2柔性治理是增强社会凝聚力的必要举措。

随着我国经济体制深刻转型和社会结构深刻变革，社会利益格局已发生深刻变化，利益关系复杂化、利益诉求多样化、利益矛盾显性化的特点日益显现，人们的权利观念、民主观念、法治观念不断增强，社会思想意识多元化明显。

人们之间传统的亲情关系、熟人关系逐渐向新型的业缘关系、法理关系转变，熟人社会的小社群向市场秩序的大社会扩散迈进。

从“单位人”到“社会人”、从“组织人”到“契约人”、从“居民”到“公民”的人格转换冲击着传统价值观和社会结构，撕裂着社会共同体的凝聚力，降低了人们对社会的认同性、向心力和归属感。

柔性治理通过运用舆论宣传、社会疏导、说服教育等非强制性手段引导社会价值取向，规范社会行为、促进社会认同，减少社会分歧，能够促使社会成员的价值观与行为方式趋于社会主流，以达成社会共识、增强社会凝聚力，进而为塑造核心价值观、构建社会共同体创造既有秩序又有活力的基础条件。

　　3柔性治理是应对信息时代挑战的有效方法。

伴随着当代社会由工业社会走向信息社会，网络信息正在改变着政府治理生态，传统的治理思维和治理方式面临着巨大的挑战。

一些网民存在的“仇权”、“仇官”等心理制造着虚拟世界与政府部门之间的偏见、对立与隔阂。

政府公共权力的强力控制面对网络世界中身份的隐匿性、观点的无中心化、信息来源的多样化、信息数量的激增性往往显得很无奈。

柔性治理以激励、诱导为驱动，尊重网民的言论权利，给予网民合法的行为自由，主张政府要利用自身优势主动提供网民无力知晓的信息、技术、经验和条件，并指明大致的行动方向，让网民感知、领悟到人文关怀和权利保障，从而排除对政府治理的异己感，增进网民对政府的心理认同感，做到自觉遵守政府规范，从而实现网络舆论的健康和谐发展。

　　4柔性治理是化解社会矛盾的根本之道。

当前社会矛盾的敏感性、关联性、对抗性以及破坏性大大增强，呈现触点多、燃点低、处理难的特点，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。

采取使用警力等方式或者采取捂、躲、拖、推等方式不仅无益于化解社会矛盾，反而有可能导致事态扩大甚至引发新的社会矛盾。

一些刚性治理方法在暂时平息事态、获得社会稳定的同时也可能导致更为严重的社会矛盾的积累。

而柔性管理以柔和的品格和弹性作用，寓管理于帮助、给付、授益之中，立足宽容、理解、信任，通过引导、沟通、协商，运用激励机制改善民众和政府之间的关系，消除政府和民众之间的行政摩擦，有助于把矛盾化解在萌芽中，或把已发矛盾化解于无形中，从而实现长治久安。

　　三、柔性治理的实施方略：

迈向新型政府治理模式

　　柔性治理是以人性化为标志，以人为中心的新型治理模式。

要使柔性治理发挥应有的作用，就必须在深刻解析柔性治理内涵意蕴和结构要素的基础上，构建起系统的治理方略。

　　1施行真诚的感动治理。

柔性治理注重建立在感情资源开发运用基础上的感情投入，在管理者与被管理者之间架起一座感情交流的桥梁，促进管理者与被管理者的关系融洽和谐。

“感动”是人心理状态发生质变的临界点，被感动的人会产生剧烈的心理触动和强烈的情感皈依，从而通过心灵净化促进行为的正增强。

只有对群众充满感情，才能真心面对群众、心中装着群众，才能把群众的事情作为自己的事情。

“群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。

”只有我们把群众当亲人，群众才会把我们当亲人。

柔性治理要求政府坚持用真心对待群众、用真诚打动群众、用真情感动群众，真正做到在思想上尊重群众，政治上代表群众，感情上贴近群众，行动上深入群众，工作上为了群众，自觉与人民群众同呼吸、共命运、心连心，真正赢得人民群众的信任，使民众产生心灵触动并自觉服从管理。

焦裕禄、孔繁森、郑培民、杨善洲等优秀人民公仆无不是感动治理的典范，他们感动着一方民众，深受群众爱戴，也使政府治理得到了群众的支持。

　　2施行实在的利益治理。

柔性治理坚持以人为本，根本的就是要维护、保障、增进最广大人民群众的利益。

马克思说，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

”政府治理不仅仅关涉到宏观层面的利益分配和增进，也与群众的日常生活和身边小事息息相关。

群众利益无小事。

一些看似涉及公平正义的宏大问题，其实都是由群众身边的一桩桩“小事情”所组成，如果不能及时、公正地处理好人民群众现实生活中的一些小事，往往会酿成群体性的大事件。

柔性治理要求政府把民众的忧乐和疾苦放在心头，时时刻刻把人民的利益放在首位，深入基层、深入群众调查研究，掌握社情民意，及时发现、分析和解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同群体的利益诉求，在利益冲突面前，要站在维护最广大人民群众利益的立场上，切实保障公民权利，满足公民正当合理的利益诉求，从而真正得到群众的认可和支持。

　　3施行科学的民主治理。

柔性治理注重人的身份主体性和平等性，强调公民参与公共事务的基础性地位，重视国家权力与社会权利之间的互动。

政府施行民主行政，是公民表达利益、行使权力和保护公民权利的最有效的途径，其作用是显而易见的，他能调动起公众和社会组织的积极性和创造性，能将这个社会凝聚为一个整体，形成整体的合力，创造个人对集体的归属感，能强化公众对管理主体的监督、批评、建议权利，这种权利可以有效地防止公共管理者的官僚化与管理权力的僵化。

[6]民主所蕴含的对人基本价值的尊重和认可是激发每一个民众参与社会治理、服从政府管理的巨大力量。

政府综合运用倾听、谨慎思考、协商的技巧，为公民参与开辟路径和创造渠道，通过与公民的平等对话，让公民在参与公共事务治理中自我锻炼、自我管理、自我激励，自我完善，这是公共事务得到良善治理的力量源泉。

　　4施行有效的合作治理。

柔性治理并不否认政府等国家权力机构在公共治理中的重要地位，但它更强调权力的分散性，认为治理的参与主体并不仅仅局限于政府，还包括社会上的各种团体和组织。

这是因为“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息；没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具；没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”。

[7]合作治理是一个上下互动的管理过程。

它通过政治国家和公民社会、政府和非政府组织、公共机构和私人机构的合作、协商关系的建立，以确立、认同共同目标的方式共同实施对社会公共事务的管理。

柔性治理要求政府不要做颐指气使的命令者，而要扮演合作治理的粘合剂角色，做对话的组织者、关系的协调者、合作的促进者、价值的引领者，推动公共权力向度的多元化，努力建立多元治理主体共同参与的网络化公共治理格局。

这既是政府职能转型的内在要求，也符合现代公共治理方向。