提升审计机关优秀审计项目评选水平的新路径.docx

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提升审计机关优秀审计项目评选水平的新路径

提升审计机关优秀审计项目评选水平的新路径

　　近3年，我国省和省以下各级审计机关通过开展优秀审计项目评选活动，评选依据评分表进行的。

评分表主要分为审计规范化情况和审计揭露问题及审计取得成效情况两部分，实行百分制。

其中，审计规范化情况部分设置了审计方案、审计方法手段、审计证据、审计日记和审计底稿、审计报告审计决定书和审计移送处理书、审计程序和审计文书档案等7项33子项300余控制点，对不规范问题实行扣分制。

审计揭露问题及审计取得成效情况部分设置了审计揭露重大违法违规违纪问题或者重大违法犯罪案件线索情况、审计意见和建议采纳情况和审计结果采用情况及其社会影响等3项，依据设定的档次实行得分制。

　　目前，评优的基本方法是按照评分表逐项判分。

审计机关优秀审计项目的评选，是以审计项目档案和审计成果资料为基础。

优秀审计项目参选单位一般对其推荐的项目经过筛选，审计档案资料经过加工整理。

其审计业务文书（包括审计全过程记录的审计日记）多数是由审计组及其审计人员自控。

因此在坚持按表逐项判分基础之上，需要科学提升审计机关优秀审计项目评选水平，实施与审计项目评优目的、以及内外部环境相适应的技术方法：

其一、评分表各项目之间关联性及审计痕迹的验证；其二、审计业务文书重点内容及审计技术手段运用的考评；其三、审计项目质量控制的总体评价。

同时，依据《中华人民共和国审计法》（简称《审计法》）及其配套法规，进一步完善《审计机关审计项目质量质量控制办法（试行）》（简称6号令），并与国家审计准则、ao系统的技术标准规范统一，为审计项目评优提供平台。

　　一、重视参评审计项目审计痕迹的验证　　审计项目评优逐项判分的方法，重视了各单项得（扣）分点达标情况，忽视了各点间关联质量状况以及审计痕迹真实性考评，往往造成审计项目致命性质量缺陷。

比较典型情况如审计报告的处理处罚意见与审计决定书、审计移送处理书、行政处罚决定书内容与审计业务会议决定不一致；归档的审计文书与被审计单位持有的审计文书不一致等。

即使在审计由手工方式向计算机审计转移阶段，以及完全实现计算机审计以后，由于ao系统本身的入口设置以及系统漏洞的存在，重视审计痕迹验证仍有必要。

　　依据《审计法》及其实施条例、国家审计基本准则和具体准则、审计机关审计项目质量控制办法等法律、部门规章及其配套制度，审计程序具体内容主要有：

制定审计计划→根据审计项目组成审计组→进行审前调查→编制审计方案→按照规定时限和条件制送审计通知书→进行审计并取证→编制审计工作底稿→按照规定时限提交审计组审计报告→征求被审计单位意见→审计机关审议出具送达审计报告和审计处理文书→审计执行→审计档案整理。

执行审计程序的过程均有相应的审计实体产生，审计实体直接或者间接成为审计程序执行情况的载体。

考核审计项目前后关联程序审计实体的对应关系和一致性具有关键作用。

主要包括以下9个方面：

（一）审前调查记录、审计方案及审计方案调整与审计实施情况相互对应；审计实施方案（包括审计项目调整方案）的范围、内容、重点、步骤、进度与审计日记审计事项、审计报告记录、反映情况相互对应。

（二）审计文书编制依据应规范一致；审计项目名称及其相关发文号在审计计划、审计方案、审计通知书和审计报告以及相关审计的复议、听证和行政处罚文书中应当一致；审计进点时间在审计实施方案和审计报告的表述应当一致；审计事项在审计方案（包括审计调整方案）、审计日记和审计工作底稿应当一致。

　　（三）审计日记的审计组成员应当与审计通知书及审计调整方案的相关人员组成情况一致。

审计日记与关联的汇总审计证据、工作底稿相链接。

　　（四）审计工作底稿内容与审计证据内容相互依存、对应，与记载被审计单位基本情况，与审计评价相关的资料依存、对应。

审计工作底稿问题分类与统计指标标志一致；生成审计底稿汇总表。

与审计项目的工作底稿及此后形成的审计报告关联。

　　（五）审计报告征求意见稿、被审计单位对审计报告反馈意见及被采纳情况与正式审计报告相互印证、对应。

　　（六）审计实施现场时间、资料整理、审计报告编制、审计复核、审计文书送达时间符合时限规定。

审计取证形成时间在审计工作底稿编制当日或此前、审计工作底稿形成时间在审计报告完稿当日或此前；送达回证签收时间应当符合规定时限。

　　（七）索引号，在同一审计项目或相关审计项目的审计证据之间、审计工作底稿之间、审计证据与审计工作底稿之间、审计汇总工作底稿与审计工作底稿及审计报告之间相互依存、联系或对应；在审计证据之间、审计工作底稿电子介质与纸质介质之间对应。

　　（八）审计报告的处理处罚意见与审计决定书、审计移送处理书、行政处罚决定书内容与审计业务会议决

定应当一致。

归档的审计文书与被审计单位持有的审计文书应当一致。

　　（九）审计复核及审计审理轨迹检查问题。

在ao系统设置了审计组长、审计项目派出部门领导复核流程，是审计项目质量控制的关键。

随着审计审理的推行，ao系统还应留有审理部门活动轨迹，并作为审计项目质量控制的关键点。

法规部门伴随审计项目进展所形成的审计文书及其轨迹，将是区分质量责任，评价质量控制工作的重要内容。

　　二、增强审计业务文书考评针对性　　目前，审计机关审计项目评优主要围绕6号令第六条至第八十八条，以审计方案质量、审计证据质量、审计日记和审计工作底稿质量、审计报告质量及审计档案质量为单元，对每单元的要素、内容、格式、要求进行考评，质量控制重点不明确，审计质量薄弱环节、关键问题没抓住。

审计质量控制没有形成循环上升态势。

增强审计业务文书考评针对性，应重视以下7个方面：

（一）审计日记考评重点内容是“实施审计的步骤和方法”及“审计人员专业判断和查证结果”。

优秀审计项目的“审计日记”部分评分标准3项4分，其中重点是审计内容占2分；审计内容又有5项具体内容，其关键点则是“实施审计的步骤和方法”及“审计人员专业判断和查证结果”两项。

评审优秀项目时，就应当诸如此类，突出重点，抓住关键。

这也是一些审计机关调增优秀审计项目评选总分缘由之一。

（二）审计证据考评重点是其事实清楚程度。

其一、审计取证的时间应当合法、有效。

例如核查的地震灾区过渡板房闲置数量，应以抗震救灾指挥部预定板房建成入住时点为准；特殊时点的证据，应当特别说明其数据时间界线，或注明数据属性是估计或者预计，显示审计证据的客观性及其时效力。

其二、审计取证应当注意区分被审计单位的经济性质、财政财务预算管理层级结构。

例如事业单位预算执行审计取证时，应当区分被审计单位属于分全额拨款或定额拨款或企业化管理的经济类型，区分执收的企业与事业单位的不同，区分企业化方向发展的事业单位与公益性事业单位的差异，区分两套及其以上预算体系的管理层级和范围。

其三、审计证据应当满足定性处理适用的法律、规章制度的规定。

例如，未经审批使用建设用地的审计证据，应当注意违规事项发生的时间与适用的《中华人民共和国土地管理法》版本一致；如果属于20XX年8月28日以后发生的问题，取证还应满足该项法律20XX修正版第四十三条的条件，即要取得被审计对象未履行国有土地使用许可手续的证据，还应有排除被审计对象属于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，以及使用农民集体所有的土地的证据。

其四、审计证据应当形成完整的信息链。

例如核查四川汶川地震灾区困难群众后续生活补助费时，必须符合房屋倒塌或者严重毁损，以及生活困难两个必备条件。

满足前一条件的审计证据，应包括专门部门专门评估结果，并附有实物照片，必要时还需依据汶川地震灾区城镇受损房屋建筑安全鉴定标准对房屋灾损实施复核的证据；满足后一条件的审计证据应包括入户调查记录，并附有村组相关证明。

其五、审计项目全部审计问题尽可能具备货币量化数据，同时按照统计口径准确分类，为完整汇总审计台帐，全面体现审计成果，评选优秀审计项目打牢基础。

　　（三）审计定性处理依据重点对其相关性、层次性考评。

例如预算执行情况审计定性处理虚列预算支出问题，应尽量引用《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、规章制度，避免出现引用《中华人民共和国会计法》的条款作为问题定性依据、引用《中华人民共和国审计法实施条例》第五十二条第（五）项“采取其他纠正措施”作为问题处理依据的情况，或者所有审计查处问题均依据《中华人民共和国审计法实施条例》第五十二条第（五）项或者第五十三条进行审计处理的情况。

　　（四）重视审计报告整体性考评。

审计报告的基本情况、审计评价、审计发现问题及处理、审计建议和意见、审计移送处理书的关联性也体现了审计实体的程序性问题。

基本情况为审计评价和审计查处问题、审计建议和意见做铺垫；审计报告基本情况、审计发现问题及处理、审计移送处理书为审计评价提供证据，审计建议和意见是审计评价和审计查处问题的延伸。

　　（五）重视审计成果真实性考评。

既要依据审计台帐，又要参考外部资料，包括被审计单位的审计报告征求意见书、审计决定执行情况，审计移送处理结果情况，核实审计成果，考核审计成本。

　　（六）结合审计证据质量考评审计技术方法运用及创新情况。

例如存货问题审计证据，除了书证以外，根据需要还可运用观察、分析性程序、计算和查询等手段，取得实物、环境及口头等证据，增强存货存在及其价值和所有权的真实性、完整性证据。

经营收入巨额“白条”入帐问题的取证，需要综合运用分析性程序、计算、查询等技术方法，既要取得“白条”物证，还要有经济活动合同（付款方式）、合同履约情况等环境证据。

　　（七）注意特殊型审计项目的考评。

例如外资审计项目为了满足公证审计需要，规定审计项目应具备被审计单位填报的数据资料，包括项目单位基本情况表、资金平衡表、承诺书、会计电算化系统基本情况调查表、项目单位的组织结构和人员；内部控制调查表及内部控制调查、符合性测试程序与结果；财务报表审计程序与结果。

再如四川汶川地震抗震救灾资金和物资审计没有编写审计人员审计日记，考核依据应当是审计组的日报、周报等记录现场审计痕迹的资料。

　　三、重视参评审计项目质量的整体评价　　审计机关评选优秀审计项目实质上是通过对审计项目的再“检疫”，出具权威性的“诊断报告”，对于增强审计机关、审计人员审计项目质量保障意识，推动和创新审计项目质量控制工作，提升审计质量水平，防范审计的风险起到示范性作用。

审计项目评优质量十分重要。

因此，应当重视参选审计项目总体评价，避免评选出现重大疏漏。

例如，某县一政府投资项目审计取得核减资金占工程预算70%以上，建设单位负责人因此受到司法追究的好成果。

经过总体评价，如果对该工程概算审批环节作为重大案件线索延伸审计，可能审计成果更大，审计风险更小。

又如某县审计机关审计一乡级预算执行情况，通过3次资金盘点，发现贪污犯罪线索，致使乡级以下3人受到刑事处罚。

但从总体观察，该审计项目如果能够以600余万元预算资金去向为重要线索延伸审计，并通过被审计单位及其继任乡财政所长完成审计报告征求意见等审计程序，审计项目质量更完美。

再如某县审计局为了参加专项审计项目评优，将财政决算审计项目的审计通知书、审计报告抽换成某乡党委书记经济责任审计的通知书和审计结果报告，再加个委托审计函，就实现“一女二嫁”。

可见审计项目评优不抓总体评价不行。

　　四、提升审计项目质量控制水平需要优先解决基础性问题　　

（一）规范审计文书文种及编制依据　　1.20XX年四川汶川地震抗震救灾资金和物资审计工作中，审计组大量使用了审计整改建议书或者审计意见书，尚未正式定为审计机关审计文书。

根据审计项目实施工作具体需要，应当尽快确立此类文书的法律地位。

　　2.目前审计机关常用审计文书有审计实施方案、审计通知书、授权审计通知书、审计报告、审计决定书、审计复议决定书、审计听证会通知书等21种，但审计文书编制依据的使用不统一、不完整。

例如审计报告编制依据是两个，一个引用审计执法依据，例如依据《****审计通知书》或《审计法》第*条；另一个是审计报告编制依据，即审计程序依据。

例如审计组审计报告依据《审计法》第四十条。

其它审计文书没有编制依据使用的统一规定。

为了维护审计机关审计文书严肃性，建议审计文书编制依据统一规定为审计程序依据和审计执法依据两项。

例如《审计通知书》的编制依据，一是引用法定审计职责等执法依据，例如预算执行审计引用《审计法》第十六条；二是引用法定程序条款依据，即《审计法》第三十八条。

也可以借鉴司法法律文书模式，只应用审计事项（行为）涉及的法律依据。

例如审计通知书，本身是审计工作法定行为，不需要引用法律依据，但是审计项目的实施需要依据，可以是计划（审计机关实行指令性计划管理，计划本身具有法律性），或者审计法有关规定，或者授权，或者上级和领导交办。

（二）统一审计项目质量控制标准制度　　以6号令与ao（20XXsp1以前版）系统的技术标准差异为例。

ao系统在软件设置、使用等方面需要与6号令衔接。

例如，ao系统“审计基本信息三“引入了“立项依据”这个栏目，与6号令以及《审计机关审计方案准则》规定的审计实施方案主要内容不一致。

又如ao系统系统不但引入了“审计事项”这个概念和内容，而且将其进一步分为一级审计事项、二级审计事项....若干级审计事项所取代，并且与“审计证据资料”、“审计日记”、“审计工作底稿”关联。

建议6号令正式修订时，考虑引入“审计事项”，并提出具体要求。

再如，6号令及其配套规定，现场审计实施开始起编制审计日记，而ao系统则规定审前调查记录载入审计日记。