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1787年制宪会议
1787年制宪会议--独立到宪政之路
作者:
A.E.DickHoward
1776年5月15日,在威廉斯堡(Williamsburg)召开的大会以弗吉尼亚实际政府的名义,指示在费城(Philadelphia)参加大陆会议的弗吉尼亚殖民地代表提出一项决议,宣布“合众殖民地(theUnitedColonies)均为自由和独立之邦”。
在不久之后的7月4日,大陆会议(ContinentalCongress)通过了脱离英国的《独立宣言》(DeclarationofIndependence),从而使这些前殖民地踏上了创建美利坚合众国(theUnited
StatesofAmerica)的不归路。
但是,建立美利坚合众国并不是一蹴而就。
11年后,另外一批代表跋涉来到费城,为这个新国家起草宪法,而这部宪法至今仍在界定着这个国家的法律与特征。
从独立到宪政的道路是民主政府历史上最伟大的历程之一。
这是一条从实验与失误中走出来的道路,但它最终孕育出一部有史以来最有影响力的国家宪法。
即使在与英国决裂之前,美洲殖民地已经在开始孕育自身未来的宪政文化。
殖民地议会的下院是当时英语国家中最民主的机构,与母国的对话使美国人对宪法问题有了更鲜明的认识。
在革命爆发前的10年里,税收纠纷、无陪审团的审判以及其他有争议的问题,导致许多小册子、传单和决议大量涌现,实际构成了
反对英国政策的宪法论证基础。
美国民主的奠基人懂得,宣布独立意味着需要有自治的理性基础。
在威廉斯堡大会提出独立主张的同一天,代表们就开始筹划权利宣言和弗吉尼亚州宪法。
弗吉尼亚州1776年的《权利宣言》(DeclarationofRights)很快被其他州效仿,甚至影响到1789年法国的《人权与公民权利宣言》(DeclarationoftheRightsofManandtheCitizen)。
早期
美国各州的宪法(每个州都通过了一部宪法)在细节上有所不同(例如,有些选择了一院制立法机构,其他为两院制)。
但是,各州都忠实于共和这一共同原则,这些原则在当时世界大部分地区看来确实是革命性的--例如,需要得到被统治者的认同,限权政府,与生俱来的权利以及人民控制政府等。
这些共和政府的早期实验有着重大缺陷。
最初州宪法的起草人鉴于在北美殖民地受英国皇室权力(包括殖民地总督和法院)统治的经历,对立法机构寄予过高的信任。
政府部门之间的互相制衡也是理论多于实践。
州长一般由(因而也依赖)立法机构选举,司法权力基本处于萌芽状态。
原构思中的另一缺陷是,宪法的起草机构同时也是立法机构,从而混淆了基本法和普通法之间的界限。
然而,1780年马萨诸塞州在宪法设计上向前迈进了一大步,即,人民推举一个大会撰写宪法,然后通过公投对宪法进行表决。
《邦联条例》比通过州宪法更艰巨的是确立美国政府的结构。
当大英帝国最终在1783年缔结一项和平条约,让美洲殖民地分离出去时,美国有13个州政府。
早期的国家情结很快与地区利益相冲突,怀疑中央权力可能会对各州不利。
设计一种结构以便将各州相连是一个在1776年已经开始的努力,但那是在1778年《邦联条例》(TheArticlesofConfederation)获得通过和1781年所有州予以批准之前。
对中央权力的不信任表现在第二条,其中声明,“各州保留未经本邦联召集之国会明确授予合众国的自身主权、自由与独立及所有权能、管辖范围与权利”。
《邦联条例》建立了一个被证明是软弱和低效的中央政府。
在国会,每个州不论人口多少,拥有平等的投票权。
州立法机构有权决定如何任命自己的国会代表,州可以在任何时候、以任何理由召回和替换其代表。
国会缺乏完成国家政策所必需的权力。
它无权征税,只能依靠各州自愿提供资金,而各州往往不情愿。
需要经13个州中的9个州投票同意,国会才能行使其权力,如签订条约或举债。
修改《邦联条例》需要经过所有州的同意,从而使每一个州都有自由否决权(liberumveto)--足以让民主程序陷入瘫痪。
小小的罗得岛州因而有可能阻止其他12个州的意愿。
它也的确曾否决了一项赋予国会征收进口关税的提案。
尤其突出的一点是,商业竞争催生了各州之间的贸易歧视。
内陆州发现自己明显处于不利位置,要以拥有良好港口的州是瞻。
詹姆斯-麦迪逊(JamesMadison)把坐落在纽约和费城之间的新泽西比喻为“一只两头开口的酒桶”,把位于汉普顿路(HamptonRoads)和查尔斯顿(Charleston)两个深水港之间的北卡罗来纳州比喻为“双臂淌血的病人”。
中央政府软弱无力的进一步表现是,缺乏行政或司法权处理国内骚乱。
例如,1786年开始,在经济不景气期间,马萨诸塞州西部的贫困农民暴徒不让法庭正常运作和作出法拍决定。
身为农民和前革命军官的丹尼尔-谢司(DanielShays)率领一股武装力量,企图占领在斯普林菲尔德(Springfield)的兵工厂,但被击退。
一般来讲,《邦联条例》中最明显的缺陷是,中央政府如不指望州采取行动,自己也无力直接对国民采取行动。
1785年,弗吉尼亚州和马里兰州任命专员,解决使用切萨皮克湾(ChesapeakeBay)及其支流河水的纠纷。
这些代表随后呼吁邀请各州参加讨论如果采用“更统一的体制”管理贸易是否符合它们的“共同利益”。
国会基于这一呼吁,于1786年在安纳波利斯(Annapolis)召集会议。
只有5个州出席了这次会议。
与会者建议,应在费城举行制宪会议,考虑应怎样“使联邦政府的宪法能够应对合众国的紧急需要。
...”弗吉尼亚州率先任命了一个代表团,其他州紧随其后,迫使国会予以响应。
最后,在1787年2月,国会批准了召集会议的要求。
但是具有重要意义的是,国会在决议中说,大会的召开应以“修改《邦联条例》为唯一和明确的目的”,并向国会报告修改内容,这些修改只有在国会通过和被各州批准之后才能生效。
詹姆斯-麦迪逊与“弗吉尼亚方案”尽管各州天生保守,但是一旦召集起来,大会产生了决定意义。
1787年5月在费城集会的是55位杰出人士。
在公共领域的丰富经验磨练出了他们把握问题的能力--他们当中有一半以上人曾在国会任职,7人曾任州长,有许多人亲自参与了州宪法的起草。
来自弗吉尼亚州的将军乔治-华盛顿
(GeorgeWashington)曾领导反英战争,他同意担任大会主席更令会议生辉。
其他知名人士包括纽约州的亚历山大-汉密尔顿(AlexanderHamilton),宾夕法尼亚州的本杰明-富兰克林(BenjaminFranklin)和詹姆斯-威尔逊(JamesWilson)。
也许最引人注目的缺席人士是托马斯-杰斐逊(ThomasJefferson),他曾起草《独立宣言》,但此时正担任美国驻巴黎公使。
人们很快就发现,大会上最重要和最受尊重的声音是弗吉尼亚州的詹姆斯-麦迪逊。
麦迪逊在弗吉尼亚州的政治活动中颇为活跃,曾因参加大陆会议而蜚声全国。
他在大陆会议上对弗吉尼亚州放弃西部领土要求进而形成国有领土起了决
定性作用。
麦迪逊越来越确信,美国人的自由依赖于合众国具有足够强大的能力保护他们对外不受掠夺,对内平衡各州过分的民粹政府。
没有任何一位到费城来的与会者比他更胸有成竹。
他率先确保全国最优秀的人才出席大会。
此外,在会前的几个星期里,他深入地阅读了古代和现代邦联制度史,并写出一篇备忘录,题为《合众国政治制度的弊端》(VicesofthePoliticalSystemoftheUnitedStates)。
麦迪
逊第一批抵达费城,说服弗吉尼亚州代表团提出一个方案。
这个方案远非要修改《邦联条例》,而是要以一个拥有庞大权力的全国政府取代《邦联条例》。
国会权力取之于民,有权“在单独的州无能为力的所有情况下,或在合众国的和谐因行使个别立法而受干扰的情况下,实施立法”。
与《条例》相距更远的是,“弗吉尼亚方案”(VirginiaPlan)要求新《宪法》不是由州的立法机构,而是由各州人民推选出的代表会议来批准。
这些代表们逐渐组成了一个全体委员会(CommitteeoftheWhole),对“弗吉尼亚方案”的利弊展开讨论。
以麦迪逊和詹姆斯-威尔逊为首的那些要求扩大国家权力的代表认为,一个
中央政府想通过各州执行政策是行不通的,因此必须取消这种体制。
相反,他们认为,国家政府必须直接针对个人,并通过行政和司法部门执行它的法律和法令。
而且,人人平等的原则要求国会的代表性以人口为依据,从而取消了州与州之间的数目平等。
麦迪逊和他的盟友希望借代表们已经普遍存在的一种意识为东风,即大家都认为,对现存制度进行临时或零敲碎打的改革已经再也不能满足需要。
但是,激进的改革令小州的许多代表感到过于唐突。
虽然他们也许会承认需要扩大中央政府的权力,包括让中央政府有权自己征收财政收入和规范商业,但小州担心它们会遭到大州的控制。
核心问题是代表性。
新泽西州的威廉-帕特森
(WilliamPaterson)坚决表示他的州“绝不会按委员会提出的方案纳入邦联”。
由于麦迪逊和威尔逊继续坚持全国性方案,会议代表们,无论在其他事务上如何一致,此时似乎有可能因代表权问题不欢而散。
大妥协和其他折衷方案
6月13日,“弗吉尼亚方案”经过一些修改之后,由全体委员会报告大会。
6月15日,帕特森代表方案的反对派,介绍了
“新泽西方案”NewJerseyPlan)。
根据这一方案,每个州在一院制国会拥有平等的投票权。
代表们再次回到全体委员会,讨论“弗吉尼亚方案”和新泽西方案的利弊。
6月19日,委员会投票,7票对3票(马里兰州呈分歧状态),决定保留
“弗吉尼亚方案”。
但问题还是没有解决,投票总是呈一种模式:
6个州(马萨诸塞州,宾夕法尼亚州,弗吉尼亚州,南、北卡罗来纳州,佐治亚州)与康涅狄格州,纽约州,新泽西州,特拉华州对峙;马里兰州自身分歧。
6月下旬,康涅狄格州的奥利弗-埃尔斯沃思(OliverEllsworth)提出了一项折衷方案--一个院中的代表权以人口为基准,各州在另一个院里享有平等。
7月初,大会表决康涅狄格州关于在参议院各州平等的建议,但因赞成和反对票数目对等(佐治亚州呈分歧状态)未能通过。
大会似乎已经面临僵局。
为走出僵局,南卡罗来纳州的查尔斯-平克尼(CharlesPinckney)要求组成一个大委员会(grandcommittee)。
该委员会批准了后来被称为“大妥协”(GreatCompromise)的方案,即下院代表按比例制,各州在上院权力平等。
一些大州虽然希望把以人口为基准的代表权变成基本原则,但他们中的有些代表主张妥协,以防小州的代表罢会。
弗吉尼亚州的乔治-梅森(GeorgeMason)说,他“宁可骨埋费城,也不愿意看到大会没有达成一项组成政府的方案就解散。
7月16日,大会对妥协方案进行投票,5个州赞成,4个州反对,1个州意见不统一(纽约州未出席)。
尽管有些大州的代表牢骚满腹,但是最有争议的问题得到了解决,大会可以转而处理其他问题。
选举行政机关被证明是一个棘手的问题。
“弗吉尼亚方案”已经规定由立法机关选举产生行政长官,然而,这将建立一个有依赖性的行政部门--这也是许多州宪法的
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