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非洲贸易影响报告
非洲成長暨機會法案(AGOA)對非洲貿易投資的影響
--並探討2005年美國取消紡織品配額後我國紡織業的因應之道
1、前言
(1)AGOA緣起
1.美國為增進與撒哈拉沙漠以南非洲國家之政經關係,柯林頓政府自1996年起,即擬議並向國會提出「非洲成長暨機會法」(AfricanGrowthandOpportunityAct,AGOA),期以提供貿易優惠措施之方式,協助促進撒南地區對美國之出口,藉以帶動經濟發展和創造就業機會。
案經美國行政部門及國會參眾兩院不斷協調折衝修正,至2000年5月初始經參眾兩院通過,同月18日經柯林頓總統簽署,正式成為法律,自同年10月1日實施至2008年9月30日止,計八年。
2.美國總統布希又於2002年8月6日簽署「2002年貿易法」,該法修正AGOA部分條文,通稱為AGOAII。
3.AGOA被喻為美國自1994年通過成立WTO之立法以來之最重要貿易法案,該法提供受惠國家之大部分產品,以免關稅免配額之優惠,拓銷美國市場,也增進外資投入受惠國家從事受惠產品之生產之誘因。
(2)此外,美國配合WTO於2004年底取消紡織品配額制度之時程,我國業者以往利用紡品配額制度輸美之優勢,是否將產生變化,將來如何因應,殊值我國相關業者關注。
(3)本報告謹先就AGOA之背景、制度及其對非洲貿易與投資所創造之商機,加以說明;另外,分析AGOA實施近三年來,對我國紡織品外銷市場的競爭及創造效果;以及探討2005年美國取銷紡品配制度後,我國紡織業如何運用AGOA機制,延續產業榮景之建議。
2、AGOA優惠機制
(1)背景說明
1.美國前總統柯林頓於2000年5月18日簽署「二OOO年貿易暨發展法」(TradeandDevelopmentActof2000),內容包括六大章,其中第一章,「非洲成長暨機會法」(AGOA)係針對增進與撒哈拉沙漠以南非洲國家之政經關係而立法,以期維持並促進非洲地區之穩定及發展,建構有利於美商從事貿易及投資之政經環境,維護美國在非洲之政經利益,使美國能在二十一世紀,在非洲地區與歐洲各國共享在非洲地區之政經利益。
2.AGOA有效期限:
自2000年10月1日至2008年9月30日止。
經由目前美國「單向」給予撒哈拉沙漠以南非洲國家之貿易優惠,AGOA第116條更期許該法之最終目標,在與AGOA受惠國家簽署「互惠」之自由貿易協定。
(2)貿易優惠措施
1.擴大GSP項目
(1)AGOA第111條,修改美國1974年貿易法,增列第506A節,就1974年貿易法第503(b)
(1)節第(B)至(G)款之產品項目,凡經「美國貿易代表」(USTR)及「國際貿易委員會」(ITC)檢討,認為不屬於進口敏感項目者,美國總統得給予AGOA受惠國家免關稅免配額輸銷美國市場之優惠。
准此,美國總統於2000年12月21日,擴大AGOA受惠國家適用GSP之產品項目,將原有GSP約4,650項產品,新增1,835項,主要增加項目包括鞋類、皮箱、手提包、手錶及餐具等;另於2003年1月,增加未加工錳產品的一部分。
(2)符合上述GSP免關稅免配額銷美之農產品,大多屬於美國設有「關稅配額」之項目,凡在配額以內者,適用免關稅優惠,超出配額者,仍依配額外之稅率課徵關稅。
2.增列「成衣條款」
(1)原則上,使用美國或AGOA受惠國家產製之紗、布等原料,在AGOA受惠國家進行裁剪及縫合之成衣,得以享有免關稅及免配額輸美的優惠。
(2)其中,使用美國絲紗織成之布料製成之成衣輸美,不受總金額之限制;使用AGOA受惠國家生產之原料製成之成衣,總金額受美國前一年進口成衣總額百分比之限制,該百分比由第一年1.5%逐年增加至第八年之3.5%。
AGOAII已將上述百分比分別修正調高一倍,至3.0%及7.0%。
(3)美國商務部將隨時監視AGOA成衣條款項目之進口情形,遇有進口激增之項目,倘對相關產業有造成威脅及傷害之虞者,得報請總統取消該項進口之優惠。
3.加強照顧低度開發國家發展紡織工業之需—「特別成衣條款」
AGOA第112條另規定,受惠之非洲國家,其屬低度開發國家,以1998年國民平均生產毛額(GNP)低於1,500美元者為標準,AGOA實施後之前四年,准其使用美國及AGOA受惠國以外第三國家,如遠東地區生產之較低廉布料,作為成衣原料輸銷美國,以增加其競爭力。
該項優惠預定至2004年9月30日截止,通稱為「特別成衣條款」(SpecialRule)。
4.以上銷美優惠產品幾乎已涵蓋大部分產品,約占2002年美國自AGOA受惠國家進口產品項目之94%,目前不在優惠範圍者,包括皮夾手提袋(flatgoods)、大部分的紡織品、部分的鋼鐵製品、桃子與杏仁果罐頭及脫水大蒜等。
(3)受惠國家之認定
1.AGOA授權美國總統以考量撒哈拉沙漠以南48個非洲國家是否符合:
(1)已建立(或正致力於建立)市場經濟、法治社會;
(2)取消對美國貿易/投資之障礙;
(3)消除貧窮、打擊貪瀆;
(4)保護勞工權益;
(5)不參與危害美國國家安全及外交利益之活動;
(6)無嚴重危害人權等因素。
據以認定給予適用AGOA之資格,並由總統逐年檢討修正受惠國名單。
2.根據美國總統布希於2002年底向國會提報新年度AGOA受惠國家名單,共有38個國家享有AGOA資格。
3.適用「成衣條款」者,須先經美國檢討各個AGOA受惠國在建立有效、符合美方要求之簽證制度(visasystem)上,有能力遏止紡織品違規轉運後,始給予適用該條款之優惠措施。
截至本(2003)年6月底,38個AGOA受惠國家中,僅有19國經授予適用AGOA「成衣條款」之資格。
4.AGOA根據1998年世界銀行之統計,以年平均國民生產毛額低於1,500美元,作為適用「特別成衣條款」之認定標準。
AGOAII對年平均國民生產毛額低於1,500美元之標準,改採「國際復興暨開發銀行」(InternationalBankforReconstructionandDevelopment)之統計資料,另將波札納及那米比亞列為低度開發國家。
截至本(2003)年6月底,19個適用AGOA「成衣條款」國家中,計有17國符合低度開發國家之標準,適用「特別成衣條款」之優惠。
5.有關美國賦予各國AGOA優惠、「成衣條款」及「特別成衣條款」等資格之時程,請詳如下附表。
附表一
AGOA受惠國家一覽表(2003.06.30.)
受惠國家
取得適用AGOA日期
取得適用「成衣條款」日期
具低度開發國家資格
Benin
October2,2000
Botswana
October2,2000
August27,2001
Yes
Cameroon
October2,2000
March1,2002
Yes
CapeVerde
October2,2000
August28,2002
Yes
CentralAfricanRepublic
October2,2000
Chad
October2,2000
(Republicof)Congo
October2,2000
Côted'Ivoire
May16,2002
DRCongo*
December31,2002
Djibouti
October2,2000
(Stateof)Eritrea
October2,2000
Ethiopia
October2,2000
August2,2001
Yes
Gabonese(Republic)
October2,2000
Gambia
December31,2003
Ghana
October2,2000
March20,2002
Yes
Guinea
October2,2000
Guinea-Bissau
October2,2000
Kenya
October2,2000
January18,2001
Yes
Lesotho
October2,2000
April23,2001
Yes
Madagascar
October2,2000
March6,2001
Yes
Malawi
October2,2000
August15,2001
Yes
Mali
October2,2000
Mauritania
October2,2000
Mauritius
October2,2000
January18,2001
No
Mozambique
October2,2000
February8,2002
Yes
Namibia
October2,2000
December3,2001
Yes
Niger
October2,2000
Nigeria
October2,2000
Rwanda
October2,2000
March4,2003
Yes
SaoTomeandPrincipe
October2,2000
Senegal
October2,2000
April23,2002
Yes
Seychelles
October2,2000
SierraLeone*
October2,2000
SouthAfrica
October2,2000
March7,2001
No
Swaziland
October2,2000
July26,2001
Yes
Tanzania
October2,2000
February4,2002
Yes
Uganda
October2,2000
October23,2001
Yes
Zambia
October2,2000
December17,2001
Yes
*授權USTR檢討確定實施日期(DemocraticRepublicofCongo於籌組聯合政府後實施)
3、AGOA的成效
(1)整體成效
1.貿易面
(1)根據美國「國際貿易委員會」(ITC)統計資料顯示,美國2002年自AGOA受惠國家進口總額達14,056百萬美元,其中8,992百萬美元,或64%,是屬於AGOA優惠產品。
比較2001年,進口總額17,573百萬美元,其中8,179百萬美元,或46.5%,屬於AGOA產品。
美國自AGOA國家之總進口額,雖因世界經濟不振致使美國內需疲軟而下跌,但利用AGOA優惠之金額及比例,都呈現上升趨勢。
由此可見,AGOA對促進其受惠國家之對美出口貿易,的確有它正面的作用。
(2)根據同一個統計資料分析,在AGOA受惠國當中,奈及利亞、南非及加朋等三國,依次是2002年利用AGOA優惠輸銷美國市場之主要國家,該三個國家占美國AGOA進口總額之比例,已接近88%,顯示AGOA利用情形過度集中於少數國家。
(請詳第7頁附表二)
(3)同一統計資料也顯示,AGOA國家對受惠產品之運用,也過度集中於少數項目。
2002年,能源類銷美金額達6,825百萬美元,占AGOA銷美總額8,992百萬美元的75.9%,居第一位;成衣類(803百萬美元,占8.9%)次之;運輸設備(545百萬美元,占6.1%)第三;以上前三類,已占AGOA總額的90%以上。
2.投資面
(1)根據AGOA年度報告(2003)指出,國際間對撒哈拉沙漠以南非洲國家之投資(FDI),2002年約70億美元,雖相較於2001年之138億大幅降低,但由於2001年之統計,約有一半屬於南非兩大企業對外換股之交易,倘剔除該等換股交易,則2001年實際投入非洲之FDI,約70億美元,與2002年相當。
私人投資金額約占撒哈拉沙漠以南非洲國家GDP總額的12%。
(2)美國居外國對撒哈拉沙漠以南非洲國家投資(FDI)之首位,1996-2000年總投資額92億美元;法國次之,44億美元;英國第三,33億美元。
(3)2001年底止,美國對撒哈拉沙漠以南非洲國家之投資(FDI),累計102億美元,較2000年底成長5.8%,2001年新增投資金額大多用於投資赤道幾內亞的石油工業。
(4)美國對撒哈拉沙漠以南非洲國家之投資金額,以南非居首,累計30億美元;赤道幾內亞次之,17億美元;安哥拉及奈及利亞又次之,各約15億美元。
以上四國合計77億美元,已占總額之3/4。
(5)美國在南非投資,以製造業為主;對赤道幾內亞、安哥拉及奈及利亞投資,則以石油工業為主。
美國對撒哈拉沙漠以南非洲國家之投資,約有2/3係投入石油工業。
(6)除美國企業外,其他國家資金亦針對AGOA之優惠,相繼大量投資AGOA受惠國之相關產業,請詳(第8頁)附表三「主要AGOA受惠國利用AGOA優惠吸引投資情形」。
3.創造就業機會
2001/02年,AGOA優惠機制衍生的投資機會,已在肯亞、馬拉威、模里西斯、那米比亞及史瓦濟蘭等國,創造相當多的就業機會,預計已超過19萬個工作機會,對提高生活水準及穩定社會秩序,有相當的貢獻。
(2)主要國家利用AGOA的情形
1.利用AGOA機制增加對美出口
如上所述,美國2002年自AGOA受惠國家進口總額達14,056百萬美元,其中8,992百萬美元,或64%,是屬於AGOA優惠產品,顯示AGOA利用率明顯提高。
謹針對主要利用AGOA之出口國、我國設有派駐單位之國家,以及南部非洲關稅同盟會員國等,比較其利用AGOA機制之銷美情形,請詳以下附表二。
附表二
2002年AGOA受惠國家對美貿易情形(部分國家統計)
國別
對美出口
總金額(千美元)
其中屬於AGOA優惠項目
金額(千美元)
AGOA國家排名
占銷美金額%
主要AGOA項目及金額(千美元)
奈及利亞
5,819,603
5,409,660
1
93
能源產品5409167農產品464
南非
4,235,974
1,342,594
2
32
運輸工具544706礦產金屬371501
迦彭
1,622,021
1,145,627
3
71
能源產品1145478農產品149
賴索托
321,475
318,029
4
99
紡品成衣317803化學產品226
模里西斯
280,433
114,292
7
41
紡品成衣106528農產品5061
史瓦濟蘭
114,464
81,252
9
71
紡品成衣73901農產品6779
象牙海岸
381,860
49,733
11
13
能源產品27258農產品21689
馬拉威
68,109
46,904
12
69
紡品成衣11405農產品35499
波札納
29,732
4,578
15
15
紡品成衣3707其他製造業產品735
納米比亞
57,353
1,717
17
3
紡品成衣1552林業產品161
塞內加爾
3,799
499
19
13
化學產品376農產品50
資料來源:
美國ITC統計
2.利用AGOA優惠吸引投資情形
AGOA實施已近三年,受惠國家各以其優惠措施吸引投資,成效明顯,茲再針對主要利用AGOA出口國、我國設有派駐單位之國家,以及南部非洲關稅同盟會員國等,比較其利用AGOA優惠吸引投資之情形,請詳如附表三。
附表三
2002年AGOA受惠國家之投資情形(部分國家資料)
國別
吸引投資情形
利用AGOA輸美排名
奈及利亞
(該國未向美國提供有關AGOA之投資情形)
1
南非
1.投資於擴大汽車工業產能之計畫,已超過2千萬美元。
2.南非棉業大幅增加產能,以供應日益增多的需求。
2
迦朋
(該國未向美國提供有關AGOA之投資情形)
3
賴索托
1.賴索托中央銀行總裁將該國強勁的經濟發展,歸功於在AGOA誘因之下,各界對紡品成衣業的大量投資。
2.該等AGOA相關投資活動,已創造大量的外匯及就業機會。
3.投資1億美元生產牛仔布的計畫,已進行設建廠工程,預計2003年底完成。
同一投資人另投資4千萬美元,籌建紡紗廠,預計2004年中期可完工。
4.賴索托成衣工業發展迅速,2001年成立13家,2002年新增6家,該國紡品成衣產業雇工人數大約45,500人。
5.受AGOA優惠的影響,賴國私人企業僱工人數,首次超過政府員工數。
4
模里西斯
1.根據模里西斯自由港當局表示,AGOA已吸引許多美商及亞洲廠商前來設立區域採購辦公室。
2.AGOA促進對模里西斯紡紗業的投資,並垂直整合撒哈拉沙漠以南之紡織工業,中國、印度及模國廠商投資設立紡紗廠,已超過1億美元。
7
史瓦濟蘭
1.台商及中國廠商已投資超過3千萬美元,進行牛仔布的生產。
2.史瓦濟蘭工業促進會預估,與AGOA相關的投資計畫,明(2004)年可望再創造1千個工作機會。
9
象牙海岸
在預期象牙海岸即將取得AGOA成衣條款資格之前,已有一中國與象牙海岸合資之企業,投資9百美元設立紡織廠,以利用AGOA優惠措施。
11
馬拉威
根據美國大使館調查,利用AGOA優惠之廠商,已創造6,500個工作機會,其中2,500人是2002年新僱用。
12
波札納
1.目前至少已有5個大廠利用AGOA優惠措施,產製紡品成衣輸銷美國。
2.該等廠商為增加對美國之出口,勢將招募更多員工,以應擴大產能之需。
15
那米比亞
1.那米比亞於2002年吸引外資成效相當良好,一馬來西亞廠商已投資2億美元,從事紡品及成衣之生產,共創造4,200個工作機會。
2.該馬來西亞商另將設立二個廠,投資金額分別為6千5百萬美元及5千萬美元,專攻製造成衣,將創造6,000個工作機會。
3.一南非商已完成投資評估計畫,預定投資1億3千萬美元,設立織布及染整廠,預計僱工1,000人,並可吸引其他成衣廠商進駐那米比亞,運用該廠生產之布料及染整。
17
塞內加爾
美商與亞洲及塞內加爾廠商合作,翻修廠房從事紡紗、織布及成衣之生產等,預計可創造2千個就業機會。
19
資料來源:
2003年AGOA年度報告
(3)台商利用AGOA優惠之個案研究
1.南非
(1)台商在斐投資企業計620家,總投資額達15億美元,創造4萬個工作機會。
其中投資280家製造業,主要的產業包括:
成衣業(44家)、毛衣編織業(44家)、一般塑膠製品業(23家)、製鞋業(22家)、電子及電器製品業(19家)、塑膠編織袋業(16家)、織布及紡織原料業(14家)、金屬加工業(12家)。
該等主要投資產業,大都屬於AGOA項目。
(2)在成衣業方面,南非台商利用AGOA優惠銷美的成功例子很多,其中之一StandardTextile是設於德本Pinetown地區,該公司僱用勞工數達4,650人,每年銷美成衣總額約3千500萬美元,是南非最大成衣出口商,都是利用AGOA優惠。
據該公司林董事長錦炫指出,該公司已計畫於2004年進行擴廠計畫,將再創造2,500個工作機會。
擴廠計畫包括對現有成衣部分之擴大生產,及投資織布及染整廠,以掌握2004年9月30日以後,「特別成衣條款」優惠期限屆滿,低度開發之AGOA國家須轉向美國或AGOA國家購買布料,所衍生之商機。
2.賴索托
(1)台商在賴索托投資約30家,總金額約6億美元,創造5萬個工作機會,約占該國勞工總數的1/5。
(2)台商在賴索托投資成衣業,以年興公司為例,該公司已在賴索托投資2億美元,其第三期廠房已正式運轉,總計僱用一萬名員工。
此外,為因應未來「特別成衣條款」屆滿後,對紗及布料之大量需求,該公司也已計畫投入5千萬美元,投資設廠,進行紡紗、織布及染整。
新投資計畫勢將創造更多工作機會。
3.史瓦濟蘭
(1)截至本(2003)年七月止,我國在史國之投資共有21家成衣廠及一家繡花廠、一家紡紗廠及一家紙箱廠,總投資額約計四千五百四十萬美元,創造18,900個工作機會,紓緩史國高失業率並且平衡鄉村發展,對史國經濟有相當之貢獻。
(2)東帝士於1998年開始在Matsapha工業區設廠,投入1千萬美元,僱用2千員工,從事生產針織成衣。
(3)為因應2004年9月30日以後,低度開發之AGOA國家須轉向AGOA國家購買布料,所衍生之商機,TaitexCo.已於2002年在Matsapha工業區,投資1,550萬美元,設立紡紗廠。
(4)旅史台商Proton成衣廠抱持長期投資心態,決定在史國中部Matsapha工業區設立紡紗、織布、染整廠,去(2002)年已聯合我商南緯公司、三越紡織公司承購本地一家紡紗廠,製造合成纖維棉紗,目前大部分回銷台灣,其餘試圖逐漸拓展南部非洲之市場,作為推展紡織上游業之起步,並且已於本年六月下旬在史國Matsapha工業區舉行織布染整廠之破土典禮。
(5)位於史國南部地區Nhlangano之旅史台商真永成衣廠及中國至紡成衣公司(台商)已決定在史國南部鄰近南非邊境之Lavumisa地區投資設立牛仔布織布染整廠。
4.象牙海岸
(1)2002年,象牙海岸投資總額1億450萬美元,較上年度減少77%。
(2)象牙海岸雖為AGOA「成衣條款」受惠國,而且出產棉花,但由於政變引發社會不安,南北分治,運輸中斷,棉田採收困難,棉線加工停擺,事實上並未享受AGOA待遇。
5.塞內加爾
(1)塞國工業部、塞國投資暨重大工程總署、塞國中小企業暨商業部均表示塞國紡織工業似已沉痾難起,必須引進國外之資金、機器及管理技術,方可挽救奄奄一息之紡織工業,歡迎外國業者前往投資經營。
(2)我國紡織業者「芳泉企業有限公司」林總經理於2001年7月率邱廠長赴塞內加爾實地考察二月,結論認為塞國工資過高、勞工法嚴苛、水電供應不足、語言之障礙、無紡織業周邊設備、海空運費高昂,成本入不敷出,因而打消在塞國投資計畫。
由於塞國投資環境尚待改善,目前我國在塞內加爾尚無投資之廠商。
6.台商利用AGOA當然也有不甚成功的例子,部分持悲觀看法的人表示,南非及其他AGOA受惠國家,成衣銷美雖可免除約17.5%的關稅,但南亞國家如印度、巴基斯坦及孟加拉,以及部分東南亞國家,其勞工相對便宜,而且生產力高,其銷美成衣,經加上關稅,仍較南非等AGOA國家具競爭力。
4、AGOA對我國紡織成衣業的影響
(1)近三年我國紡品成衣出口情形
1.根據紡拓會資料顯示,2000-2002年,我國紡品成衣出口金額分別為152億、126億及121億美元,分別成長7%、-17%及-4%。
2.AGOA給予受惠國家具「成衣條款」資格者,免關稅免配額輸銷美國市場之優惠,可能對我國紡品成衣銷美形成威脅;此外,享有「特別成衣條款」優惠之低度開發國家,2004年9月30日以前,得向美國及AGOA國家以外之第三國,進口較低廉布料以進行成衣生產,亦可能創造我國布料對該地
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