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案例分析
公共经济学案例分析
——非点源污染的原因与环境补偿主体分析
摘要:
简要介绍了农业和农村非点源污染的现状,并对其产生的原因进行了分析,分析得出有以下几个原因:
自然因素、社会因素、人类活动因素;同时总结得出农业和农村非点源污染的环境补偿主体有中央政府、地方政府、农村集体组织、农业个人生产经营者;最后由此案例得出几点启示。
关键词:
非点源污染;环境补偿;案例分析
Abstract:
Brieflyintroducingtheagriculturalandruralnon-pointsourcepollutionandanalyzingthereasons,theseveralreasonsare:
naturalfactors,socialfactors,humanfactors;alsosummarizingmainagriculturalandruralnon-pointsourcepollutionoftheenvironmentcompensationwiththecentralgovernment,localgovernment,ruralcollectiveorganizationagriculturalproductionoperator,theindividual;attheend,concludethisrevelations.
Keywords:
Agricultureandruralenvironment;non-pointsourcepollution;environmentalcompensation;caseanalysis
1案例分析的意义
农业和农村的环境问题已经成为影响我国农业、环境、资源与可持续发展目标的重大威胁,它是社会和自然相互作用的产物,实践表明,农业和农村污染的治理不仅仅是技术能解决的问题,还必须上升到政策、法律层面去进行研究分析。
控制农业和农村污染是“十二五规划”期间乃至今后更长一段时期内农业与农村发展的重大课题,也是当前发展生态农业和新农村建设着重要解决的问题之一。
所以,分析农业和农村的环境污染,对于指导防治农业和农村环境的污染有着重要的意义。
2案例背景
非点源污染源主要来自农业生产(包括渔业、畜牧业、畜禽养殖业)中广泛使用的农药、化肥、农膜等以及畜禽粪便、秸秆、农村生活污染物(包括生活污水、生活垃圾等),不合理的耕作方式和径流造成的水土流失也是非点源污染的来源。
目前,我国的农业和农村非点源污染的状况严重,中国2012年统计年鉴
显示,2011年农作物播种总面积为16228.3万公顷,化肥使用总量为5704.2万吨,特别是氮肥、磷肥、钾肥的使用量逐年增加,平均每公顷耕地的化肥使用量为352千克,是国际化肥使用标准的1.56倍;农药使用量为1787002吨,平均每公顷耕地的农药使用量为11千克,;近年来化肥、农药、农膜的使用都呈现出持续上升的趋势见(表1)。
年份
化肥使用量
(吨)
农药使用量
(吨)
农膜使用量
(吨)
2011
57042000
1787002
3539381
2010
55617000
1758219
3356747
2009
54044000
1708998
3207631
2008
52390000
1672259
3112685
2007
51078000
1622837
2993619
表1我国2007年—2011农业化肥、农药、农膜使用量
数据来源:
2008年—2012年中国统计年鉴
农作物秸秆、农村生活污水、农村生活固体垃圾以及畜禽粪便的滞排量也大幅度增加。
2011年全国秸秆总产量约为10亿吨,特别是四川、河北、山东、江苏等省份,都面临着农田固体废弃物流失的问题。
目前我国有8亿左右的农村人口,假设以每人每年产生0.35t垃圾计,全国每年将增加28000万吨的农村生活垃圾。
由于农民的生态环境意识薄弱,加上农村基础设施的落后,导致生活垃圾处理率低,大部分都遗弃于环境中,导致农业和农村生态系统恶化。
随着十六大会议的召开,国家加强了对农业产业政策的调整,为了更好的服务“三农”提高农民的经济收入,国家加大了畜禽养殖业的扶持,大规模的畜禽养殖业兴起。
2012年的统计年鉴数据显示:
2011年我国的畜禽粪便年产量超过45亿吨,大量的畜禽养殖污水进入水体,造成了水体不同程度的污染。
人多地少导致的土地利用矛盾,毁林开荒的现象严重,耕地水土流失严重。
2012年中国国土资源公报数据显示:
我国耕地面积为18.26亿亩,约占土地总面积的12%,而耕地水土流失的面积占全国水土流失面积的65%左右,土壤的大量流失导致大量的氮、磷等营养物质进入水体,造成水体富营养化。
就目前的情况来看,我国农村环境问题不容乐观,农业和农村生态环境恶化形势加剧,非点源污染的防治工作迫在眉睫。
3案例蕴含的公共经济学概念与理论
3.1公共物品
公共物品是指公共使用或消费的物品。
公共物品是可以供社会成员共同享用的物品,严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。
所谓非竞争性,是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用,即在给定的生产水平下,为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。
所谓非排他性,是指某人在消费一种公共物品时,不能排除其他人消费这一物品(不论他们是否付费),或者排除的成本很高[9]。
3.2公共支出
公共支出是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和,是政府行为的成本。
公共支出的份额反映着政府接入经济生活和社会生活的规模和深度,也反映着公共部门在经济生活和社会生活中的地位。
从本质上讲,公共支出就是满足社会公共需要的社会配置活动。
政府投资与防治环境污染的资金属于无偿性公共支出。
3.3“公地悲剧”
“公地悲剧”形容的是这样一种情况,在人们完全从“私人动机”出发而自由地利用公共资源时,公共资源将倾向于被过度使用、低效率使用甚至浪费;并且过度使用还会达到使任何利用它的人都无法得到多少实际好处的程度。
在一个经济社会中,如果公共物品或劳务存在,“免费搭乘者”的出现是不可避免的。
农业环境作为一种公共资源,也具有非竞争性与排他性,所以每个人都有权利用农业环境这种公共资源,“免费搭乘者”也不计其数。
但是,农业环境遭到污染和破坏后,却没有人愿意主动去治理它,这就是所谓的“公地悲剧”。
3.4负外部性理论
经济学上的“外部效应”是指某项交易活动对第二者的经济影响,即未在价格中得以反映的经济交易的成本或效益。
外部效应理论认为微观经济主体对资源环境的运用,会产生外部不经济,即资源减少和环境污染生态失衡,从而构成一种社会成本[9]。
农业环境作为一种公共物品,显然,农业环境的污染是公共外部性,而且这种外部性是负外部性。
在市场经济条件下,政府可以征收环境保护税的形式,把被忽略的社会成本“内在化”,提高微观主体的生产成本,降低其边际利润,促使人们改变以往的生产经营方式,进行减少污染的技术开发和资源节约型经济的发展,减少污染性产品的生产经营。
3.5博弈理论
博弈就是一个参与者在考虑到其他参与者的行动和反应后作出的据决策,博弈论的一个关键目标是决定每个参与者的最优策略。
在农业和农村环境污染的博弈中,政府、企业以及农户之间就存在一个博弈,企业和农户是理性经济人,他们的目标是追求经济效益最大化,而政府作为社会的管理者,他不仅要追求经济效益,还要追求社会效益和生态效益。
所以在出现农村和农业环境污染时,政府可以肯定会监管,但是农户和企业可以选择服从或者不服从。
原因很简单,农户和企业会权衡自己的利益,如果服从时的经济利益较原先大的话,他们可以选择保护环境,环境污染的压力有所缓解,如果服从时的经济利益较小的话,他们可以选择继续追求利益最大化,环境污染就继续恶化。
4案例分析
4.1农业和农村环境污染的原因分析
4.1.1自然原因
4.1.1.1地形地貌
流域的地形地貌主要通过影响地表径流来影响非点源污染,一方面通过影响气候因素间接影响径流;另一方面还通过直接影响流域的汇流条件来影响径流。
坡度越大的地区,径流流速越大,水土流失程度越大;同时,在降水相同的条件下,径流的速度也越大,带走的污染物也就越多。
我国有大部分的耕地分布在山地、丘陵地区,与平原地区的耕地相比,水土流失的量远远大于平原地区,非点源污染更加显著。
4.1.1.2植被
一方面农作物的种类不同会影响化肥和农药使用程度的大小,另一方面农作物的截留作用也会间接地影响地表径流的大小和速度,进而影响非点源污染程度的大小。
4.1.1.3气候、水文特征
地表径流是产生非点源污染的中介,所有气候因素对地表径流都有影响,其中降水是关键,一般的,降水量大,地表径流就愈大,水土流失就越严重。
4.2.2人类活动
4.2.2.1土地利用方式
土地利用方式的不合理是造成农村土地非点源污染的关键,不适当的土地耕作方式和农业管理模式会导致土壤侵蚀和大量的N、P等元素随径流丢失,造成大面积的非点源污染。
4.2.2.2农药、化肥的滥用
农药和化肥是农业生产中不可或缺的物品,它们是提高农作物产量的保证,它们的使用规模直接决定了TP、TN、有毒有机物和无机物的产量,农药和化肥就成了耕地与水体污染的主要污染物。
农药和化肥的种类、施用剂量、施用方式、施用时间等的不同,对其环境造成的污染程度也不相同。
4.2.2.3废弃物不合理的处理方式
众多学者都认为农业废弃物处理不当是造成农村土地非点源污染的一个重要原因。
农业废弃物是指农业生产过程中的农作物秸秆、农膜、生活污水、生活垃圾、畜禽粪尿等废弃物。
我国目前已经有一些处理农业废弃物的技术如沼气池发酵技术、氧化堆肥技术,但是在广大农村的普及程度不高,许多地区还是将这些污染物直接丢弃、泄排到环境中。
生活污水、生活垃圾、畜禽粪尿等的大量的直接排放对水、土造成了严重的污染,大量恶臭的气体对大气造成了污染。
4.3.3社会因素
4.3.3.1政策因素
国内化肥产业支持政策是促使农民过多使用化肥的一个原因,20世纪80年代,实行家庭联产承包制后,农民的生产劳动积极性大幅度上升,对化肥的需求增加,刺激了化肥工业的发展。
同时,政府主导农民经营的乡镇企业,特别是畜禽养殖业与水产业的发展,由于设施的不完善,技术方法上的落后,使得畜禽粪便得不到有效地处理,造成了农田以及河流坑塘的严重污染。
4.3.3.2经济因素
从资源经济的角度看,非点源污染的本质是农业生产过程中产生的一种负外部性问题[10]。
农村和农业环境污染之所以会发生,是因为农民在农业生产时追求利益最大化导致的结果,他们没有考虑到农业生产带来的正外部性是否大于负外部性。
4.3.3.3技术因素
技术层面的原因是关键,而且受到自然因素的影响。
农村土地非点源污染形成的机制复杂多变,人们在现有的技术条件下,对农村土地污染及其对环境的影响的预防、评价、治理还有一定的困难[10]。
因此,靠减少化肥和农药的使用,减少畜禽养殖业的规模来控制非点源污染在短期内是难以实现的。
4.3.3.4思想观念落后
我国农村人口中的80%以上都只有中小学的文化水平,受教育程度低,思想观念落后,对科学发展观的认识不足,对可续发展的理念无知,对生态环境的保护意识薄弱,对农业科学技术的掌握不牢,导致他们在农业生产活动中都以传统的、经验的方式进行农业生产,这种粗放的农业经营方式是造成农村生态环境恶化不可忽略的因素。
4.2农业和农村环境补偿的主体分析
4.2.1中央政府
国家作为农业生态补偿主体,其具有所有者和管理者的双重身份,从所有者角度说,国家具有适时开征生态补偿税的权力;从管理者角度说,国家应该加大农业生态补偿费用的投入,保证生态补偿税的专款专用,监督财政部门的款项拨付,建设良好的农业生态环境。
国家对农业和农村生态环境补偿具有宏观性,主要是通过政策优惠、财政补贴和各种方式的奖励措施等来进行补偿。
其中,中央政府给予的财政支持是最为直接和典型的补偿方式。
但是,中央政府的补偿具有局限性和偏好性。
4.2.2地方政府
地方政府作为农业生态补偿主体的规定还很欠缺,地方政府作为次级管理中心,应该对地区的农业和农村环境污染要有更全面更直接的了解,省级政府应当负责本区域农业生态容量的确立,并对污染物排放总量予以控制,按照设区地、市的发展水平分配排污量,按照各地、市受益受损程度分配农业生态补偿费用[1]。
地方政府享有所在区域农业生态补偿的决策权,同时通过技术扶持和财政拨款等来进行环境补偿。
4.2.3农村集体组织
农村集体组织是指包括村民委员会、集体经济组织、农村社区、农村环保组织等在内的补偿主体[1]。
村民委员会设置环保委员会,加强环保委员会的生态补偿职责,并强化村委会财务人员的职责,由财务人员负责补偿资金的征缴、发放、记录和核算工作,由村务监督委员会进行监督;农村集体经济组织应该集中于农村环境进行资源性利用而进行补偿的工作;农村社区应该明确农自己的参与主体地位、参与渠道、参与内容、参与方式,开展社区生态文化建设和环境专业教育建立环境成本分担和受益共享制度,确立社区的生态监护权;农村环保组织具有自发性和非营利性的特点,它作为环境补偿的微观补偿主体,其主要职能是监督环境保护工作、宣传环境保护工作等活动。
4.2.4农业个人生产经营者
作为农业和农村环境的主要污染者,也是环境经济效益的得益者,根据“污染者付费”原则,当然应当成为环境补偿的主体,这里的农业和农村环境污染活动的主体是指一切以农业生产为目的,从事生产经营活动的个人。
所以农户也应该承担起环境补偿的任务,农户可以通过合理的农业生产方式对环境进行补偿,如使用农家肥以代替化肥;妥善处理农业废弃物,如建立沼气池处理农作物秸秆和农畜粪便。
5案例启示
5.1非点源污染的治理刻不容缓
非点源污染是造成农村生态环境恶化的主要原因,是造成河流和湖泊水污染的祸首之一。
非点源污染物污染农田和耕地,给农产品的安全带来了威胁,给人们的生存环境带来了挑战。
所以非点源污染的治理是必要的,也是刻不容缓的。
5.2环境补偿机制需要进一步完善
非点源污染环境补偿机制由补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿范围、补偿方式和补偿时间构成。
目前的最主要的补偿主体是中央政府、地方政府,所以其他的中观以及微观补偿主体应该补充进来,如前面的农村集体组织,并且将其法律化,赋予其保护环境的职能和义务;补偿标准应该合理量化,要符合补偿主体的支付上限与补偿主体、环境承受力相平衡;根据不同的污染情况和污染程度,合理确定补偿的范围以及时间范围,补偿时间的确定应以确保补偿行为结束后,农业生产者经济净收益能够达到或超过补偿发生前的水平为原则[5]。
5.3综合运用环境污染的防治措施
环境防治的主要措施有技术处理(生态修复技术、污染物处理技术)法律法规约束(环境保护法)、经济手段调节、(税费改革、市场价格调节、经济奖励)政策帮扶和荣誉激励等,在具体环境法制途径中,应采取多种方式、多种手段结合运用。
6结束语
农业和非点源污染已经成为全世界关注的环境问题,它不仅仅是农业、农民、农村的问题,也是一个国家发展的技术问题、经济问题、政策问题,要做好农业环境污染的防治工作,首先技术要发达、其次政策要合理、再次法律要完善、最后思想要先进,只有这样农业和农村环境的保护才有可能取得突破性的进展。
资源环境补偿体系是一个比较复杂的系统,涉及补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿内容、补偿方式、补偿时间等,介于水平的有限,本文就补偿主体作了简单的分析,有许多不完善的地方还需要进一步研究。
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