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从农村土地流转看政府行为
透过农村土地承包经营权流转看地方政府行为
——基于温州的调研
金瓯
摘要:
近几年,农村土地流转倍受关注,笔者对温州市农村土地承包经营权流转情况进行了调研,在调研中发现,政府在促进土地流转上的制度供给存在不足,这种现象来自于中央和地方政府两个层面,本文将视角聚焦于地方政府。
文章对地方政府行为提供了一个分析框架,包括地位、目标、约束条件、手段、结果及评价等,并在此分析框架下,提出了更具体的地方政府定位。
关键词:
农村土地流转地方政府
农村土地流转问题一直受理论界和实际工作部门的重视,特别是十七届三中全会以来得到社会各界更为广泛的关注。
政府的制度供给在农村土地流转中扮演着一个相当重要的角色,其中包涵了中央和地方两个层面,中央政府制度供给对于基层而言是不可控的,因此本文的关注点是地方政府。
一、温州市农村土地承包经营权流转的基本情况
(一)全市总体情况
温州市农村土地承包经营权流转始于1998年,发展迅速。
截止2008年底,全市142.86万个农户承包的206.34万亩耕地中,共有38.03万户发生了57.17万亩的流转,分别占26.6%和27.7%。
发生流转的土地中,自发流转涉及的农户数为34.75万户,涉及面积53.46万亩,分别占91.39%和93.51%,委托流转涉及农户数为2.9万户,面积3.71万亩,分别占7.68%和6.49%。
我市农村土地承包经营权流转主要在农户间进行,流转给家庭农场或专业大户(10亩以上)的面积达到36.39万亩,占流转面积的63.64%,而流转给农业企业经营的面积仅有8413亩。
大多数农村土地流转期限短,并呈现流转面积随流转时间递减规律,全市土地流转期限在5年以下的占流转土地总面积的93.29%,而流转期限10年以上仅占流转总面积的2.96%。
流转的主要形式包括转包、转让、出租、互换和入股。
其中,转包由于灵活性强,容易操作,仍然是我市目前主要的土地流转形式,通过转包形式流转土地总面积为29.76万亩,占流转土地总量的52.05%;其次是出租,全市出租流转土地总面积23.61万亩,占流转总量的41.3%;两者相加所占比重为93.35%。
转让这种形式的市场化程度较低,全市转让流转土地总面积1.4万亩,占流转总量的2.53%。
入股这种形式在我市尚处于探索和起步阶段,全市入股土地总面积仅1850亩。
(二)地区之间的差异状况
温州各地区,洞头至今没有发生过土地流转,除此之外,有土地流转现象的其他县市区之间也存在明显的差异,发展不平衡。
从流转土地面积占总耕地面积的比例看,乐清和瑞安的比例最高,分别是58.53%和52.78%;比例最低的是泰顺为8.06%,比例最高的是最低的7.2倍。
土地流转的形式在各个地区之间也存在明显的差异。
从全市来看,通过转包进行流转的比例最高的是苍南和文成,分别达到79.74%和76.88%,而永嘉和鹿城的比例最低,分别为2.38%和8.18%。
通过出租进行流转比例最高的是永嘉和鹿城,分别为97.62%和82.05%,永嘉的土地流转形式比较单一,而苍南比例最低,为13.02%。
通过股份合作进行土地流转还不普遍,仅有三个县存在这种形式,分别是瑞安、乐清和苍南,而且比例都很低,不到1%。
土地流转规模在地区之间的差异主要由以下几方面的因素所决定,即农村经济发展水平、人均耕地数量、农村产业结构、地方政府的政策取向。
通过调研,笔者得到的基本判断是:
农民人均收入水平高、人均耕地数量适中、第一产业比重小、地方政府对土地流转的政策扶持力度较大,土地流转的规模也就比较大,反之就比较小。
同时也受农地违章建筑的效益影响,效益高,违章就普遍,土地流转规模小。
土地流转形式在地区之间的差异则呈现出更复杂的原因。
从调查看,在一般情况下,私下自由流转会在土地流转中占较大比重;但如果政府对土地流转的扶持政策力度较大,则转让的比例会提高。
如果政府对土地整理的投入较大,则土地互换的比例就相对较高。
土地股份合作主要集中在城郊结合部和集镇所在的乡村,但总体比例都很低。
此外,调查中还发现,一个地方的经济越发达,土地流转的形式越趋于多样化和分散化(见表1)。
温州市农村土地流转的统计情况
表1(截止2008年底)
地区
流转土地面积占总耕地面积比例(%)
不同流转形式所流转的面积占总流转面积的比例(%)
转包
转让
出租
入股
互换
其他形式
鹿城
27.07
8.18
82.05
9.78
龙湾
40.45
36.89
5.01
56.31
1.79
瓯海
40
18
76.8
5.2
瑞安
52.78
54.18
0.19
43.57
0.98
0.03
1.05
乐清
58.53
55.07
1.74
38.8
0.07
0.07
4.33
永嘉
15.79
2.38
97.62
平阳
14.65
44.59
0.84
49.65
4.92
苍南
20.66
79.74
12.36
5.45
0.18
2.27
文成
21.59
76.88
13.02
10.1
泰顺
8.06
10.2
47.59
0.08
42.12
(三)温州农村土地流转的新情况
从2008年特别是十七届三中全会以来,温州农村土地流转呈现出一些新情况。
1.各级政府的高度重视进一步促进农村土地流转
各级政府都把深化土地使用制度创新作为农村制度建设的重点,积极引导农村土地承包经营权流转。
首先,浙江出台全国首个土地流转新政。
今年3月份,浙江省工商局和浙江省农业厅联手,率先在国内出台了首个规范土地流转的《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》,解决了农民以土地入股的合作法人登记问题,使得农地作价出资入股得以真正成行。
今后温州农民手中的土地承包经营权可以物权化、股权化,诸多农地也将作为资本被激活。
新政之后的3个月内温州出现2家这样的合作社。
温州市苏川果树种植专业合作社总出资额5万元,其中的1万元是一名村民用自家的3.17亩土地12年的经营权作价出资的。
温州市奇云山农副产品专业合作社,350万元的注册资本中,有250万元是用农地作价出资的。
之前的苍南雅发果蔬专业合作社以及瑞安几家合作社都利用了这种形式。
同时,还有更多的农民正跃跃欲试。
新政的推动下,“入股”正被更多人利用,成为最具潜力的农村土地流转形式。
其次,温州市级和各县级政府都在积极准备相关政策。
为优化农村土地资源配置,推进农业规模化生产、产业化经营,今年,温州市以及各县政府都在规划关于加快土地流转的政策。
鹿城区已出台政策,市级和其他县级政府都处在文件起草阶段,基本上会在年内出台相关政策。
这些政策措施,不仅是总体目标和基本原则的规定,而且明确提出重点推广转包、入股、出租等经营权的流转方式,推出了针对土地流转的多项具体优惠措施。
今年各县市区都安排一定额度的土地流转专项扶持资金,用于鼓励土地流转和建设各级土地流转服务组织。
2.流转模式有所创新
今年3月,郭溪镇任桥村创立“农户+村经济合作社+农业龙头企业+种粮大户”的生产经营新模式。
通过村委会、村民、米醴琼公司等多方协商,任桥村村民达成一致意见,决定在不改变土地集体所有制性质、不改变土地农业生产用途和不损害农民土地承包权益前提下,按照依法、自愿、有偿原则,先由村民把承包地分别委托给村经济合作社,再由村经济合作社代表村民统一把该村213户农民共500亩农田租给米醴琼酒业有限公司,租期五年。
米醴琼酒业有限公司再雇用原来分散租用村民土地的外来种粮大户种植水稻。
考虑到对农田的需求变化,农田租金也不断变化,因此租金采取一年一议。
2009年的租金价格是每亩300元。
农田统一转租以后,农户、村集体、农业龙头企业和种粮大户四方都受益:
农户的租金从原来的每亩每年50元至100多元左右,提高到300元,500亩农田获得总租金15万元;村集体省去了原来需要统一支付的每年1.2万元的灌溉费用;米醴琼公司原来需要从江苏、东北等地采购原料糯米,租用当地500亩农田后,不仅使自己有了稳定、优质的原料供应,而且每吨粮食还节省了90多元的运费;种粮大户则不仅省去了农田租金,而且也不用为粮食的销路发愁了。
任桥村的作法既是对“以工促农、龙头带动”思路的成功尝试,又是探索出土地经营流转的新路子,更是50年代任桥人“包产到户”的继承和发扬。
二、从农村土地流转看地方政府行为的不足
总的来说,温州的农村土地承包经营权流转,经过10来年的发展,取得了一定的成绩。
一系列因素促使其发展,产权和制度因素是主要因素。
所以政府的制度供给是必不可少的。
作为政府,在农村土地流转中的基本职能是为流转权的运行提供一个公正、安全的制度环境和运作规范即游戏规则,以降低产权界定和转让中的交易费用。
与中央政府相比,地方政府对特定的社会环境的认识更全面和敏锐,更了解制度资源的状况和当地农民的需求,同时地方政府和农民之间具有较强的利益相关性,也受到来自农民要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力,这使得地方政府可以及时发现农民对制度创新的需求,并提供更为有效的制度供给。
因此,地方政府是农村土地流转所涉及的各种具体制度安排的主要供给者。
而近些年来,温州市政府在促进、规范农村土地流转方面的制度供给远滞后于土地流转形势发展的客观要求。
到目前为止,温州市县两级政府中,除了温鹿政发〔2009〕52号《温州市鹿城区人民政府关于加快推进鹿城区农村土地承包经营权流转的若干意》,市政府和其他县政府在扶持农村土地流转方面都还没有出台专门文件。
在财政扶持方面,2009年温州市政府安排了大约350万资金用于农村土地流转,大部分县(市、区)政府用于农村土地流转的财政专项资金都在200万以内。
2009年的力度已经比往年都有所突破。
但与其他地方比较,仍显不足。
近两年省内各地方政府纷纷推出积极的扶持政策。
杭州市政府自2009年起的3年内,每年安排不少于500万元的专项资金用于农村土地流转。
金华市政府自2009年起的5年内,每年安排500万元专项资金扶持市本级土地流转建设。
义乌市政府对农村土地流转的一贯重视,使得该项工作在全省领先,从2008年起更是连续3年每年安排1000万元资金专项用于土地流转工作,3500万元的现代农业发展资金。
除此之外,温州市各级政府在土地流转方面的制度供给微乎其微。
必须看到,在促进经济增长与社会发展两类公共产品的供给之间,政府官员普遍把注意力更多地投向了前者。
转型期的渐进特性以及传统制度惯性,使公共政策在市场规则的创建、公共产品供给等多方面还存在很大的不足,低效的公共政策以及公共政策“缺位”长期存在。
这种“缺位”现象来自与中央和地方政府两个层面,包括在宏观调控、总体规划、耕地保护以及法律法规等相关公共政策的提供,也包括在农村土地方面的公共物品和服务的供给。
基于温州的调研情况,笔者把视角聚焦于地方政府。
而经过几轮改革之后的地方政府已经具备了一定程度的行为自主性,其行为的明确定位和有效提供,影响着农村土地流转的效率,因此对地方政府行为的分析有了现实意义。
三、地方政府行为的分析框架
综合分析地方政府行为,需要考虑诸多方面,包括:
地位、目标、约束条件、手段、结果及评价。
1.地方政府行为的地位
不同的主体在制度变迁中有着不同的地位,制度变迁中行为主体的初级行动集团或次级行动集团地位从总体上决定了其可能的行为表现。
按照L.E.戴维斯和D.C.诺斯的制度变迁过程理论,初级行动集团与次级行动集团的行为区别主要在于:
初级行动集团的决策“支配了安排创新的进程”,且“启动了安排创新的进程”;次级行动集团“作出一些能获取收入的策略性决定”,“帮助初级行动集团获取收入”。
根据他们的制度变迁过程理论,在制度变迁的第一至第三阶段,主要包含初级行动集团形成、制定制度变迁方案和评估选择方案的相关行为;在第四阶段主要包括次级行动集团形成过程中的行为表现;而在最后一阶段,表现为初级行动集团和次级行动集团共同行动,具体实施制度变迁。
因此,分析地方政府在农地产权制度变迁中的行动集团地位,有利于整体把握地方政府的行为。
2.地方政府行为的目标
对于政府行为的目标,马克思认为是维护统治阶级的利益;福利经济学认为追求全社会公共福利最大化;公共选择理论认为追求自身利益最大化;新古典国家理论认为一方面是追求统治者自己收入的最大化,另一方面是社会产出最大化。
但这些理论并不能完全解释我国地方政府行为的实际目标,因此,我们不能直接在这些理论的基础上直接得出地方政府行为目标的假定。
从地方政府行为的利益回报分为地方公共利益、地方政府利益和官员利益这一实际结果来看,把地方政府行为目标界定为实现地方公共利益、地方政府利益和官员利益总和的最大化应该是比较合理的。
在中国,长期以来,由于计划经济体制和高度集权模式,地方政府只是中央政府的执行者,而作为地方利益的代表者的角色则未被重视,从一定程度上讲,研究地方政府与研究中央政府几乎没有什么区别,因而单独研究地方政府的必要性几乎无人提及。
真正开始较为系统研究地方政府是在改革开放以后,因为从那时开始,地方政府逐渐从传统的高度集权的模式中解脱出来,并作为相对独立的利益主体和行动主体越来越被人们关注。
3.地方政府行为的约束条件
地方政府行为的约束条件既有物质的因素,也有人的因素;既有正式制度约束,也有非正式制度约束;既有权力的制度安排,也有利益的制度安排;既有地方政府自身的因素,也有来自外部的因素。
从来源上可以将地方政府行为的约束分为三种:
(1)中央宏观政策,如中央关于农地产权制度变迁的法律法规;
(2)地方政府政策和干部素质,如地方政府在促进农村土地流转中的具体措施以及干部的作风等问题;(3)农村社会现状。
除上述几个方面之外,地方政府的行为手段包括:
行政手段、经济手段、法律手段等。
各种手段适用的范围、局限性和力度强度有所不同,且各自还包含多种具体的措施。
地方政府行为主体根据其行为目标和约束条件选择某种行为手段或手段组合。
地方政府行为的主要动机是实现相应的行为目标,但其行为的结果却可能由中央政府、地方政府和地方居民共同来承担,因此,地方政府行为结果通过其目标的实现程度,行为偏差以及中央政府和地方居民的评价来反映。
总之,在有限理性和追求效用最大化的前提下,地方政府行为就是:
地方政府行为主体为实现地方公共利益、地方政府利益和官员利益总和的最大化,在中央宏观政策、地方政府政策和干部素质以及农村社会现状等条件的约束下,综合运用政治、行政、经济、法律和宣传等手段所表现出来的所有活动。
四、地方政府在农村土地流转方面应有更合适的定位
(一)理论分析
1.地方政府行为的地位
在新中国成立的前期,中央政府具有绝对强势,当然地成为初级行动集团,而地方政府理所当然地成为次级行动集团。
到了十一届三中全会,分权决策为特征的政治环境的改变,加上之前农地产权制度变迁实践,农民和地方政府认识能力和博弈能力相对上升,各行为主体力量对比发生了变化。
尽管地方政府仍然处于制度变迁的次级行动集团地位,但局部地方政府已经发挥了主导作用。
改革开放以来,各行为主体的力量比对进一步发生变化,理性的中央政府不再采取改革开放以前的强势行为,而只是对农地产权制度宏观调控,并采取了“试验”的方式,而具有制度变迁比较优势的地方最终在区域农地产权制度创新中成为主导。
地方政府在农村土地系列制度变迁中行动地位的变化,对包括农村土地流转在内的农村市场经济培育而言是非常有利的。
2.地方政府行为的目标
早期,地方政府的利益来源主要是中央政府,中央政府利益在地方政府行为目标中的相对权重自然较大。
之后的包产到户改革,农民集团的博弈能力上升较快,甚至成为这一时期农地产权制度变迁的主导力量,中央政府的力量相对减小,同时,伴随着政治环境的宽松和以经济建设为中心的提出,地方政府行为目标中中央利益相对权重减小,农民利益相对权重增大,因为越是帮助农民集团推进包产到户的实现,地方政府越能从农民那里获取更大的政治和经济利益。
1985年后的区域农地产权制度变迁中,区域内地方政府成为制度变迁的初级行动集团,此时来自中央和农民层次对地方政府的约束力更小,其独立行为主体和利益主体的特征更加明显。
对地方政府行为的目标而言,对中央政府利益的考虑是逐渐变小的;对农民相对利益的考虑经历了逐渐上升再逐渐下降的过程;对地方政府自身利益的考虑是逐渐增大。
目标的变化使得地方政府在今后的包括农村土地流转在内的农村工作中独立性和效率增强,同时风险也加大了。
3.地方政府行为的约束条件
早期,中央政府的约束对地方政府而言举足轻重;之后,地方政府最终选择了推进包产到户就是受到农民的约束,当然,中央态度的逐渐转变也为地方政府服从这种约束提供了基础。
博弈主体力量对比是约束条件的最终决定因素。
随后的产权制度变迁中,地方政府自己成为了制度变迁的初级行动集团,主导了制度变迁的过程,中央和农民的约束相对都变弱,地方政府自身约束成为主导,因此,追求政治和经济利益最大化的地方政府因不同的价值取向产生了不同的行为。
在地方政府行为的地位和目标变化的同时,相应约束监督的重要性和迫切性突现。
约束得力的地方政府成功推进了区域农地产权制度变迁,约束不力的地方政府则侵吞了制度变迁的外部收益,导致制度变迁被叫停。
(二)具体定位分析
地方政府在农村土地流转中,应该要有更明确合适的定位,结合上述的分析,具体而言,包括以下方面:
1.地方政府必须加大提供其他公共产品和服务的力度
⑴地方政府要培育完善农村土地金融市场
土地流转规模扩大,投资资金的来源便成为一大难题。
农民从来都不是理想的承贷主体,根源就是农户缺乏现代银行机构发放贷款是所要求的有效抵押担保品。
农民虽然拥有土地,但仅是使用权,虽然拥有住房,但却没有完全的产权证明,于是造成了农民在信贷市场上的弱势。
要解决这一问题,只有将农民拥有的财产盘活,通过制度与业务的创新,使其能够合法的进行转让、抵押和担保等一系列相容于市场的活动。
落脚于农村信贷市场,才能不断壮大农户的承贷实力,提高农户的融资能力,从而又促进了农村土地进一步大规模的产业化流转。
⑵地方政府要加强农业技术的科研与推广
美国政府1863年建立了一些农业学院,并赠于土地。
后来借助这些学院的农业研究成果,作为农业公共物品,投入到家庭农场中,提高了农业生产率,增加了农业产量,为工业化和结构的转变增加了供给。
科学技术是第一生产力,政府对农业企业在农业技术上的支持,对农业企业的发展是很重要的,而我们的农业正缺乏这样的企业,向来都是小打小闹,影响着农村土地承包经营权的规模流转。
政府应从资金投入、科研开发、技术推广等方面向农业企业提供帮助和支持,从而带动土地的规模流转。
⑶地方政府要降低农民获取产品信息成本
通常情况下,农民转包土地只是在亲戚、朋友、邻居中寻找对象。
一旦越过平时的生活圈子去寻找交易对象的话,其搜索成本明显上升。
从当前来看,政府应及时、完整地收集、整理和发布流转信息,使农地在较大范围内取得高效配置。
可以培育一些中介组织,降低交易成本,达到配置目的。
日本政府对中介机构给予了很大扶持。
在日本,这类中介组织是由日本各级地方政府及农协共同建立的,而且政府鼓励农民将土地出租和出售给中介,对该类农民予以包括税收在内的优惠措施,不仅如此,日本政府还对中介组织给予资金支持,其买入或借入土地的资金是从农协借贷的,利息支出由政府支付,其日常开支和员工工资一般由政府支付(虽然员工不属于政府公务员)。
土地流转从根本上来讲是一种交易行为,既然是交易就必然要求市场的出现,因此从长远来看,政府还应建立相对完善的土地具体地交易制度。
比如,法国的土地整治与农村安置公司、土地事务所和土地银行等各机构的设立以及相关交易环节的各项制度就是为了实现土地的合理和有序的交易。
实现土地流转的正常化和有序化必须要有完善的土地交易制度,将土地流转纳入市场化的轨道是土地流转的必然趋势。
2.建立地方政府约束机制
地方政府在行为地位、目标上具备了前所未有的独立性,也带来了较大风险,目前将风险控制在一定范围内是当务之急。
尽管地方政府在农村土地系列制度中存在比较优势,发挥了重要的作用,但地方政府作为由具体人员组成的公共机构,其行为目标函数中又包含着大量的私人因素。
个人私利的驱动,加上制度供给的垄断性,监督机制的缺陷等因素的客观存在,使得地方政府在制度变革中的作用容易偏离合法和效率逻辑,可能引致创新行为变异。
因此,在今后的农地产权制度创新中,必须建立完善的激励约束机制,优化地方政府在农村土地制度创新中的行为。
比如,要建立一些平台切实保障农民的民主权利,使农民对农地产权制度的需求和期望得到充分公平的表达和实践,增强地方政府农村土地制度创新的民主性。
地方政府对农村土地流转的制度供给还是处于待完善的领域,需要广大的理论和实务工作者不断的深入探索。
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