行政学笔记张永桃版本.docx

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行政学笔记张永桃版本

第一讲绪论部分

一、什么是行政学？

1、关于行政的几种权威性的解释---行政的涵义

（1）行政管理活动是从政治活动中派生出来,是行政管理专业化发展的需要,它离不开政治活动,是一种行政过程中的政治；

（2）行政管理活动也是一种管理活动,是相对私人部门管理的一种公共管理活动；

（3）行政管理活动在西方国家的民主政治机制中只是三个分立权力部门中的一个.在其最初的制度设计中它只是执行部门,而不是决策部门.

2、行政学的定义和特点

（1）行政的通俗定义：

国家行政机构及其工作人员依据国家宪法和法律授予的行政权力管理国家公共事务（与私人事务相区别）权力。

主体：

国家行政机构及其工作人员

行政依据：

国家宪法和法律授予的行政权力

客体：

国家公共事务（与私人事务相区别）

（2）行政学的概念界定：

行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。

（3）行政学的特点：

公共性、合法性、强制性、操作性、一元性（在一定的行政区域内，只有一个行政系统；在每个行政系统内，只有一个行政权力中心；上下级之间是命令和服从的不可逆关系）

3、总结：

（1）行政学研究的主体是国家行政组织；

（2）行政活动的前提是依法行政；

（3）国家政务，包括国家事务、社会公共事务、行政机关自身事务是行政学研究的对象；（4）行政管理具有公共性、合法性、强制性、操作性和一元性的特点.

（5）行政学研究的目的是维护公共利益,提高行政效率；

（6）行政学研究的实质是探求和揭示行政活动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；

（7）行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良好效果。

否则，行政学本身就失去了存在的价值。

二、行政学的研究内容和方法

1、行政学的研究内容：

（1）行政学的特点、性质和发展历史；

（2）行政系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系；

（3）行政主体，包括行政组织及体制、行政领导者、行政人员等；

（4）行政活动，包括行政决策、行政计划、行政执行、行政监督、行政信息、行政沟通、行政协调等具体的管理活动；

（5）保障行政管理活动的条件，包括行政立法、行政文化、行政伦理、财务行政、后勤和办公管理等；

（6）行政改革和发展

2、行政学的研究方法：

（1）哲学研究方法

（2）法学研究方法

（3）事实研究方法，又称行政调查法

（4）比较研究方法

（5）系统研究方法，又称环境研究法

（6）案例研究方法，又称个案研究法

（7）摸拟研究方法

三、西方的行政学发展进程（行政学发展几个阶段）

（一）第一阶段:

科学管理时期（1887----二战前）——理论体系初构阶段

1、发展历程：

（1）萌芽阶段

托马斯·伍德罗·威尔逊{1913-1921年32、33界美国总统}1887年在《政治学季刊》上发表了《行政学之研究》.

F．J．古德诺在1900年《政治与行政》中明确提出政治与行政的两分法.

（2）工商企业管理思想的发展

科学管理之父-------弗雷德里克·泰勒1911年发表《科学管理原理》

法约尔—法国科学管理之父,1916年发表《工业管理与一般管理》（计划、组织、指挥﹑协调﹑控制）

（3）“使政府少走弯路，使政府事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府组织，并使其各种职责获得尽责的美名。

”

（4）学科形成的标志

罗纳德·怀特,1926年《行政学导论》

W．F．威洛毕,1928年《行政学原理》

（5）行政管理在科学管理阶段

美国古立克和英国厄威克,1937年《行政管理科学论文集》

德国社会学家马克斯·韦伯《论官僚制度》

2、显著特点：

在政治与行政分离的基础上,把科学管理理论应用于政府行政研究之中,奠定了行政学的基本框架

3、缺陷：

（1）强调行政效率,忽视社会效益

（2）注重组织的静态研究,忽视动态研究

（3）强调物质利益,忽视精神因素（公共行政学）

（二）第二阶段:

政治学时期（二战以后----20世纪60年代）

1、两大趋势：

（1）在对传统科学管理理论批评的基础上形成行为主义学派（BehaviorismPublicAdministration）

艾顿·梅奥的霍桑实验（指出传统行政失败在于忽略组织中人的情感、心理因素对工作效率的影响）

１９３３年《工业文明中的人性问题》

　１９３５年《工业文明中的社会问题》

　１９４９年芝加哥大学把“人际关系”研究改为行为科学

切斯特·Ｉ·巴纳德（提出新的组织观念和非正式组织概念）

１９３９年《经理的职能》、《组织与管理》．

赫伯特·西蒙（不相信原则研究，注重“行政过程”研究的第一人，提出有限决策理论）１９４７年《行政行为－对行政组织中决策过程的研究》

５０年代中期麻省理工大学教授麦克（格）雷戈１９６０年发表《企业的人性面》，提出企业管理的Ｘ－Ｙ理论（X假设人在工作中是以管束和强制为主的;Y假设人是以诱导为主的,鼓励职工发挥主动性）

７０年代威廉·大内的Ｚ理论（不论是X和Y理论的假设都是从管理者和职工对立的基本前提出发,而Z理论认为管理者和职工的利益可以是一致的,两者的积极性可以融为一体）

（2）对传统的政治与行政相分离的观点的批评上形成政治学派（TraditionalPublicAdministration）——行政国家挑战“价值中立”

阿普尔拜１９４５年《大民主》、《政策与行政管理》

威达维斯基１９６４年《预算过程的政治学》（６０年代著名的《公共行政评论》杂志上写到“对于这个时代而言，公共行政理论意味着政治学理论”。

显然这个学派的出现同样是对公共行政理论一种修正）

2、特点：

（1）从只注重组织结构和法令规章制度的研究转而注重组织中人际关系的研究；

（2）从政治与行政分离研究转而开始两者相融合的研究

3、缺点：

（1）忽视组织结构和规则的研究；

（2）忽视外在环境对行政管理的影响

（三）第三阶段:

管理科学时期（20世纪60年代）——60年代行政学应用和发展时期

1、两个趋势：

（1）行政生态学的发展——系统观、开放观、生态适应观

高斯,1936年《美国社会与公共行政》1947年《政府生态学》

帕森斯的组织系统

雷格斯《行政生态学》

（2）政策科学的发展政策

科学的重要流派——公共选择学派

代表人物:

布坎南

主要观点:

经济人的假设；公共选择——公共产品与私人产品的区分；租金、寻租和设租

（四）第四阶段:

70年代行政学再政治化阶段

1、发展历程：

（1）1968年，以弗雷德里克森为代表的一批学者在纽约召开了新公共行政学会议

（2）1971年会议记录《新公共行政学-一种抛砖引玉的观点》

2特点：

新公共行政学的兴起,公共行政学把注意力从原来关注组织效率转而关注社会公平,同时强调行政道德

（五）第五阶段:

行政学反思时期（20世纪80年代）

1、发展历程：

（1）布坎南,79年《成本与选择》；

（2）84年《自由、市场与国家-80年代的政府经济学》

2、特点：

（1）政策科学的繁荣；

（2）公共选择学派影响深远

（六）第六阶段:

政治与行政兼容时期（20世纪90年代）

1、发展历程：

企业家政府理论流派（新公共管理学派）

（1）奥尔森,1979《公共事业管理与私营企业管理—它们在所有不重要的方面是否基本相同》

（2）戴维·奥斯本和泰德·盖布勒,1992《重塑政府-企业家精神如何改变公共部门》

特点：

打破官僚制:

管理政府的新观念；

常识的灭亡:

法律如何窒息了美国；

空洞的美国政府:

华盛顿怎样让人民失望

注：

企业家式的政府与传统政府的区别

重新界定政府----------掌舵而不是操桨

社区拥有的政府---------只授权而不服务

竞争性政府---------把竞争机制注入到公共服务中去

有使命感的政府

转变政府投入-产出观念----注重效率

受顾客驱使的政府-------对回应性缺失的补救

有事业心的政府-------有收益而不浪费

有预见的政府--------重预防而不是治疗

分权政府

以市场为导向的政府----对公共服务的选择

减少规制的政府----扩大官员的自由裁量权

2、特点：

（1）既强调组织结构、工作程序又强调组织中人因素.

（2）既注重行政活动与外在环境的关系又注重行政管理内部各部分的关系

第二讲行政职能

一、什么是行政职能？

1、定义：

行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么？

管到什么程度？

发挥什么作用？

（1）行政职能和国家职能的关系：

政府管什么？

管到什么程度？

发挥什么作用？

（2）决定政府能干什么的因素：

地理背景、历史背景、人文背景、制度背景、经济背景

二、行政职能的类型分析

（一）行政管理的基本职能（从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看）：

包括政治职能和社会职能

1、政治职能：

政治职能是国家行政机关对国家政治事务的管理，包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。

2、社会职能：

行政管理的社会职能是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理。

具体包括（按照政府发挥作用的领域分）：

经济、文化和社会（科教文卫体等）服务职能。

（1）随着我国经济体制改革的深入，我国政府的经济职能主要是：

统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督

（2）文化职能是指国家行政机关对公民的思想道德建设和科学文化建设。

我们不仅要建设高度的社会主义物质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明和政治文明

（3）社会服务职能是指：

国家行政机关为维护人民正常生产和生活，为增进人民福利水平而采取的各种服务措施及其管理活动。

就目前来看，政府社会服务职能的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障如环境保护，医疗卫生，养老保险，待业保险等。

3、政治职能与社会职能的关系：

政治统治职能是社会管理职能的基础;而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去

（二）行政管理的运行职能

行政管理的基本职能必须通过各管理环节才能实现。

从管理过程看，行政职能必然又包含一系列运行职能。

1、法国管理学家法约尔1916年在其出版的《工业管理和一般管理》一书中提出五职能论。

——“计划、组织、指挥、协调、控制”

2、我国学者则大多倾向于如下四项职能。

具体分析如下：

（1）计划职能：

行政管理过程的首要职能。

计划职能的要求是确定行政管理的目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法。

计划职能的重要地位在于：

A计划是行政管理目标得以实现的重要保障

B计划是协调各方力量努力实现目标的重要纽带

C计划也是执行的依据和控制的标准。

（2）组织职能：

组织职能的要求是通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。

组织职能主要包括：

目标分解；人员任用；制度建立；资源配置；工作指挥

（3）协调职能：

协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构、各个环节和各类人员的沟通联系和合作，以保证计划目标的实现。

行政管理过程重视协调功能的发挥，通过组织协调、制度协调、目标协调和利益协调等各种协调方法引导组织之间、人员之间建立良好的协调关系。

（4）控制职能：

控制职能是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。

控制一般可分为：

前馈控制、现场控制、反馈控制

做好控制工作必须具备两个前提：

A要有计划和标准；B要有健全的组织机构和得力的控制手段。

（三）从职能构成上划分（台湾,张金鉴教授关于行政职能的分析）

1、维护功能（maintenance）-----维护国家法典和制度的职能

2、保卫功能（protection）-----保卫国家安全、民族独立.保卫公民的生命,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序.

3、扶助功能（assistance）------保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存.

4、服务功能（directservice）------促进公益事业.

5、管制功能（regulation）------制定规则来规范社会经济文化生活.

6、发展功能（development）------促进国家社会经济的发展.

（四）从作用手段上划分

1、行政立法性功能：

（1982年宪法）各级行政机关在本机关权限内,在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的过程中可以根据实际情况和客观需要,也可以接受立法机关的委托,通过法定的程序,就某一专门的领域制定法律、法规——行政法规、行政规章和行政措施

2、行政执法性功能：

政府机构根据国家宪法和法律的有关规定,通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行管理——权威性和程序性

3、行政司法性功能：

政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的授权,执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督的职能（行政职能的扩展,表现为行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政赔偿）

注：

行政程序（行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和）

依法行政,建立法治政府,是中国政府管理体制和政治发展的重要目标.2004年国务院颁布了《全面推行依法行政实施纲要》,计划用10年的时间建立法治政府.这个文件是出台既是中国政府管理体制改革的必然成果,也是未来中国政府管理体制改革的指导性文件.而行政程序化是实行依法行政的重要前提和制度保障.

1992年以来,我国行政程序制度的发展主要有8个方面：

行政公开制度；行政时效制度；

行政告知制度；行政听政制度；行政回避制度；职能分离制度；听取陈述和申辩制度；行政救济制度（行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法）

三、行政职能的特点：

执行性；多样性；动态性

四、西方行政职能的历史演变：

（一）前资本主义时期的行政职能：

1、前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济基础上的。

2、这一时期的行政职能的两方面特点：

（1）政治统治职能的极端强化；

（2）社会管理职能的相对微弱。

（二）自由资本主义时期的行政职能（最强大的市场和最弱小的政府）：

1、此时自由市场经济取代了自给自足的自然经济。

与此相适应，政府的社会管理奉行“政府要好、管事要少”的信条——限度的政府、守夜人政府和无为政府

2、经济上则实行“私人自治”的原则，主要依靠“无形的手”来调节和引导社会经济和其它各方面的事业的发展。

同时，资产阶级政府以保障自由、民主、平等、权利为目的，加强政治统治的职能。

注：

一、最小的政府是怎样的？

1、合理的理由三大类合适的理由——武力和个人权利保护有关

（1）国家安全－军队防止外国入侵者（对外）

（2）国内治安－警察保护人们个人生命和财产安全，免遭他人的侵犯

（3）法庭－建立客观的规则解决人与人之间的争端（对内）

2、埃恩·兰德——《自私的美德》

（1）制定和维护市场公平的游戏规则

（2）提供最基本的公共产品和公共服务——道路、交通、环境等非赢利性和非排它性公共产品（私人市场无能为力的）

二、守夜人政府（市场能做到一切，市场就被神话，与此同时要求限制政府力量）

1、对外国防安全,对内维护个人生命、财产安全

2、制定市场公平的游戏规则

3、提供最基本的公共设施

三、市场的缺陷

1、商人急功近利的投机行为——非理性行为

2、企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人来承担

3、产生的社会问题多多

4、公共设施破旧,落后,无人问津

5、垄断破坏了自由竞争法则

（三）垄断资本主义时期的行政职能（罗凯主义---政府干预挽救了市场,但也导致政府的扩张和低效率）

19世纪末到20世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治职能。

政府由“守夜人”变成了“社会主宰者”。

在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。

“罗斯福新政”就是典型的表现。

注：

罗斯福关于国家干预的预想（巨型政府+福利国家+低效率+惊人的财政赤字）

1、通过政府直接招募劳工来使人们有工作可做

2、由国家计划和监督公共设施的建设.

3、严格检查和监督银行的信贷和投资.

4、建立庞大的社会保障系统来帮助那些失业者.

5、由政府出台反垄断的法规,恢复自由经济的秩序.

6、建立国家工厂,由政府掌握重要资源的分配.

7、国家介入经济,用宏观经济政策调节经济

（四）当代资本主义国家的行政职能（无为政府消失了,全能政府也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于政府与市场之间的“有限政府”）

1、寻找政府与市场都有效的“度”：

（1）宏观经济领域和微观经济领域市场不灵的表现：

①存在着垄断及其他形式的不完全竞争，使其并不总是产生最有效的结果；

②可能产生负面的外溢效果，如环境污染；

③所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。

（2）宏观经济领域和微观经济领域政府的作用

①政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部性问题以及提供公共品等来提高效率；

②政府通过税收和支出项目等手段，向某些团体进行有倾斜的收入再分配，从而增进平等；

③政府通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长

2、有限政府的观念（职能）：

（1）建立法律基础

（2）维护宏观经济稳定

（3）为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网

（4）保护生存环境

3、当代政府职能的发展趋势：

（1）当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强——强调建立和谐社会和协商政治

（2）其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点。

政府奉行“尽可能市场，必要时国家”，在充分发挥“无形的手”的前提下也强调利用“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。

（3）再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。

其目的在于缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率（公共服务主体的多元化）

五、研究行政职能的作用和意义

1、行政职能是认识行政管理的前提

2、行政职能体现了政府的角色和地位.

3、行政职能是行政机构设置和改革的重要依据

4、行政职能决定了行政管理的内容和方式

5、行政职能是实现行政效益的重要标准

6、梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提

7、研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义

六、我国行政职能转变

1、中国经济改革战略演变

（1）1958年-1978年:

行政分权改革,以中央政府向下属各级政府放权让利为主

（2）1979-1993年:

增量改革,也称体制外优先改革,主要以非国有企业或计划外部分为重点改革对象,促进他们的发展

（3）1994至今:

整体推进,重点突破,开始为建立全面市场经济制度而进行全面的改革（十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》）

2、我国行政职能转变的必然性

（1）行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求：

我国在1992年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。

经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。

（2）行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证：

过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。

随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露，主要是：

政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。

因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。

（3）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：

职能是机构设置和机构改革的重要依据。

过去的机构改革往往追求“精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。

因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。

3、中国政府的角色和职能的基本定位

（1）角色：

弥补市场不足；

管理宏观经济；

实事求是的选择（从地域上看,地理条件相当复杂；人口问题；后发型国家；

我们发展市场经济的起点是计划经济；复杂的中央和地方关系）

（2）职能的基本地位：

主导型政府是必然的选择

4、我国行政职能转变的主要内容和基本方向

十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主要是：

（1）职能重心由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为中心转变。

（2）职能方式也发生了如下重要变化：

由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主；

由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主；

由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用

（3）职能关系上注重：

加强中央与地方、上级与下级政府的关系：

既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性；

理顺政企关系：

基本原则是：

权力下放，政企分开。

具体做到：

第一：

把所有权和经营权分开；

第二：

把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；

第三：

实行国有资产分级管理。

建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。

理顺政府各职能部门关系：

在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端

4、理论基础

（1）新公共行政理论：

公平、公正、开放和民主；

（2）新公共管理理论：

效率和责任并重；

（3）治理理论：

参与和民主、主体多元化；

（4）新公共服务理论：

对效率的反思和公共利益至上

5、中国政府未来职能发展的方向：

（1）提供公共服务；

（2）强化制度供给服务；

（3）促进公民基本权利的保障；

（4）加强社会管理，推进公民社会建设

6、实现途径：

（1）转变政府行政职能；

（2）完善公共财政体制；

（3）建立公共治理机制；

（4）改革公共行政体制

第三讲行政组织

一、行政组织的涵义、特征和要素

（一）行政组织的涵义

1、行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。

（1）就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。

（2）就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即政府行政组织。

2、我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。

注：

组织的涵义

1、静态角度：

结构

2、动态角度：

运动中的有生命的机体

3、生态角度：

随环境变化的而自我调节有机生命体

4、心态角度：

组织是由一群有情感、需要和归属等心理满足要求的人们形成的组织

（二）行政组织的特征

1、政治性：

行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构

2、公共性：

任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础

3、系统性：

行政组织的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施

4、权威性：

国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障

（三）行政组织的构成要素分析——人、职位、资源

1、组织目标：

组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿；

2、机构设置：

机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组织建设的核心内容；

3、权责体